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1、【摘要】城中村是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的特殊產(chǎn)物,而實施城中村改造是城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)業(yè),也是我國進(jìn)一步城鎮(zhèn)化當(dāng)中繞不過去的“一道坎”。然而,在城中村改造中,由于具體運作中沒有嚴(yán)格遵守相關(guān)法律和政策土地,導(dǎo)致出現(xiàn)了土地違法、小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)、拆遷難等問題,只有徹底解決土地和房屋的權(quán)屬問題,才能不留后遺癥地完成城中村改造,造福廣大群眾?!娟P(guān)鍵詞】城中村、整體改造、小產(chǎn)權(quán)房、土地變性、拆遷目錄一、“城中村”現(xiàn)狀分析 4(一國內(nèi)城中村的現(xiàn)狀和成因分析 4(二長治城中村的現(xiàn)狀分析 5(三城中村存在的社會問題和改造中的法律誤區(qū) 61、城中村的治安問題 62、城中村的違法建筑問題 63、城中村的社會管
2、理問題 64、城中村小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的問題 7二、“城中村”土地權(quán)屬有關(guān)法律問題和根源 7(一城中村土地權(quán)屬的歷史淵源7(二“城中村”土地權(quán)屬分析81、全部轉(zhuǎn)為國有92、全部轉(zhuǎn)為國有93、全國或大部仍屬于集體9(三城中村土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)化91、城中村土地權(quán)屬問題的根源。92、城中村土地性質(zhì)轉(zhuǎn)化中的問題。93、城中村土地在非自身改造中的損失10三、長治現(xiàn)階段“城中村”改造中土地變性的思路和舉措 10(一土地集體所有轉(zhuǎn)為國家所有的特點111、土地所有者的主體發(fā)生了根本的變化112、土地的權(quán)能也發(fā)生了根本的變化11(二土地變性的具體途徑和措施111、城中村土地的大規(guī)模征用112、土地置換與村民安置11(三
3、土地的所有權(quán)和承包權(quán)12 參考文獻(xiàn)14長治城中村改造中的土地變性法律問題探討一、“城中村”現(xiàn)狀分析改革開放以來,由于我國城鎮(zhèn)化、城市化進(jìn)程的飛速發(fā)展,特別是城市在急劇擴(kuò)張和不斷建設(shè)中,由于成本和拆遷等原因,往往繞過原先城市邊緣的村莊,向城市之外的耕地和空地發(fā)展。經(jīng)過30多年的城市建設(shè),逐漸形成了現(xiàn)在城市包圍農(nóng)村的“城中村”局面。(一國內(nèi)城中村的現(xiàn)狀和成因分析改革開放之前,我國的城市面積有限,城市化的進(jìn)程緩慢,以及城鄉(xiāng)二元管理體制的限制,“城中村”現(xiàn)象尚不明顯,無論在行政區(qū)劃還是城市建成區(qū)域上來說,絕大部分農(nóng)村尚處于城市邊緣或城市之外。改革開放特別是近十幾年來,全國上下城市化進(jìn)入高速發(fā)展的階段,
4、許多城市邊緣的村莊由于土地(耕地、菜地、經(jīng)濟(jì)林地等全部或者大部分被征用,耕地被征收了,當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民,卻仍然留在原居住地,并且保有一部分供他們建房居住的宅基地。農(nóng)村的農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用裆矸莺?村民收入也主要轉(zhuǎn)向第二、第三產(chǎn)業(yè)。但是從居住角度來說,他們?nèi)宰≡谟稍宓募w宅基地中,這部分“農(nóng)村”仍然保留著“村建制”,實行著村的行政管理。這部分既是農(nóng)民又是市民的城中村居民,由于以村籍為邊界形成了管理上的“獨立王國”和經(jīng)濟(jì)上的“利益共同體”,因此在生活習(xí)慣、文化素質(zhì)、社會保障等方面均滯后于城市整體發(fā)展步伐,并且無法真正享受到市民的種種待遇,被稱為“都市里的村莊”。以上,可以認(rèn)為目前國內(nèi)的城中村現(xiàn)狀,正
5、是城市化不徹底、不完整的體現(xiàn)。在黨的十七大報告和十二五規(guī)劃剛要中,都把城中村改造作為進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)化水平的要求而進(jìn)行了強(qiáng)調(diào),可見城中村改造已經(jīng)是城鎮(zhèn)化的必然路徑。(二長治城中村的現(xiàn)狀分析長治的城中村主要集中在城區(qū),在高新區(qū)(行政區(qū)劃上分別屬于城區(qū)和郊區(qū)和郊區(qū)也有少量分布。城區(qū)共有兩個涉農(nóng)街道辦事處,下轄有28個村(菜場。其中,具備城中村特征的村有23個,基本是城市包圍農(nóng)村的情況,特別是角沿村、紫坊村、景家莊、新華菜場、新民菜場等和高新區(qū)的捉馬村、史家莊村、鹿家莊村等城中村都位于市中心繁華地帶,居民低矮的自建房屋和周圍現(xiàn)代化的建筑形成了鮮明的對比。此外,還有5個村位于城市東南部的塔嶺山下,屬于城
6、邊村范疇。目前,這些城中村主已經(jīng)成為城市的一部分,但在土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制上、生活習(xí)慣、生活保障等方面仍然保留著農(nóng)村模式。尤其是核心區(qū)內(nèi)的13個“城中村”,下水、煤氣、網(wǎng)絡(luò)等公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,村民居住環(huán)境“臟、亂、差”,一些群眾稱之為“金玉其外,敗絮其中”,廣大居民對城中村改造的呼聲高漲。(三城中村存在的社會問題和改造中的法律誤區(qū)“城中村”作為現(xiàn)代化城市中的一塊“牛皮癬”,存在著諸多社會問題,甚至有一些問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到城市的發(fā)展和形象。使得當(dāng)?shù)卣谏鐣卫碇袑⒏脑斐侵写遄鳛樽鳛槭┱闹攸c工程來實施,取得了市民和村民的理解支持。然而,在改造中也帶來一系列的社會問題,走入了一些的誤區(qū)。
7、1、城中村由于缺乏統(tǒng)一的社會管理和城市管理機(jī)制,村內(nèi)村民、市民和流動人口混合居住。一些失地村民為了提高收入,開設(shè)了棋牌室、小旅館、小酒吧、小網(wǎng)吧等“五小”營業(yè)場所,很容易衍變?yōu)椤包S賭毒”的聚居場所,甚成為流動人口中犯罪群體的藏身之所,總體上治安形勢十分嚴(yán)峻。2、由于城市規(guī)劃和建設(shè)監(jiān)管的漏洞,城中村違法違章建筑眾多。為了解決自身人口居住問題并牟取利益,一些村民在原本只允許一層、二層的宅基地上違法違規(guī)加蓋了三層、四層甚至更高,有的甚至把宅基地院落全部建成房屋。由于由于房屋密度高、建筑質(zhì)量差、采光通風(fēng)條件不好,村民居住面積雖然增加了,但是居住環(huán)境卻在進(jìn)一步惡劣,同時,街巷狹窄、擁擠,存在嚴(yán)重消防隱患
8、和建筑安全隱患。3、由于城中村社會管理的薄弱,存在著村內(nèi)土地違法使用的諸多問題。例如村委干部把集體用地出租給企業(yè),成為工業(yè)用地、商業(yè)用地,非法出租、轉(zhuǎn)讓、倒賣,管理混亂最終導(dǎo)致土地權(quán)屬方面存在大量歷史遺留問題,長期難以解決。4、在村民居住條件改善的呼聲和城中村中宅基地日益減少的情況下,不少村集體以新農(nóng)村建設(shè)為幌子,在沒有土地、規(guī)劃、建設(shè)部門和當(dāng)?shù)卣膶徟?搞起了小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)。所謂“小產(chǎn)權(quán)房”,是指建設(shè)在農(nóng)村集體土地上的商品性住宅。按現(xiàn)行法律,這類土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者作為農(nóng)民的宅基地,土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。然而,自行建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房,是不受法律保護(hù)的,尤其是一批小產(chǎn)
9、權(quán)房轉(zhuǎn)賣給市民,既違反了法律,更浪費了寶貴的土地資源,使城中村改造沒有地塊進(jìn)行安置樓的建設(shè),這為今后真正的城中村改造留下了巨大隱患。二、“城中村”土地權(quán)屬有關(guān)法律問題和根源在城中村改造中,土地權(quán)屬問題是非常重要的法律問題,直接關(guān)系到城中村改造能否取得成功,村民能否得到最大利益。(一城中村土地權(quán)屬的歷史淵源新中國成立以來,我國對土地、山林大體上進(jìn)行了四次確權(quán),即土改、合作化、1962年“四固定”、1982年憲法頒布前后土地權(quán)屬的重新登記。在上個世紀(jì)50年代的土改中,廣大農(nóng)民拿到了土地證,許多城中村居民也不例外。1951年11月25日中央人民政府內(nèi)務(wù)部頒發(fā)的關(guān)于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證的指示第一條對此有
10、所說明:“根據(jù)共同綱領(lǐng)第二十七條:“保障農(nóng)民已得土地的所有權(quán)”,及土地改革法第三十條;“土地改革完成后,由人民政府發(fā)給、頒發(fā)土地證的規(guī)定:凡土地改革已經(jīng)完成的地區(qū)不論農(nóng)民新分的土地及原有土地,均應(yīng)一律頒發(fā)土地房產(chǎn)所有證?!贝藭r的土地,應(yīng)是農(nóng)民個人所有。隨后時間不長,農(nóng)村土地變?yōu)榧w所有。1962年農(nóng)村人民公社工作條例修正草案(即六十條規(guī)定:“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地,都?xì)w生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地,包括社員的自留地、宅基地等等,一律不準(zhǔn)出租和買賣。”因此,村民對宅基地只有使用權(quán),沒有所有權(quán),土改時發(fā)給的土地證就自然失去法律效力,不能作為處理宅基地使用權(quán)。1982年,城市土地全部變?yōu)閲宜?。該?
11、2月4日,第五屆全國人大第五次會議通過了新的中華人民共和國憲法。第十條第一款簡潔、明確地增加了這樣的規(guī)定:“城市的土地屬于國家所有”。然而,城中村土地作為城市中間的“孤島”,呈現(xiàn)出了另一種局面。(二“城中村”土地權(quán)屬分析根據(jù)中華人民共和國土地管理法第2條規(guī)定:“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”這就是我們常說的“土地的二元所有制結(jié)構(gòu)”。土地所有權(quán)狀態(tài)依據(jù)中華人民共和國憲法第10條、中華人民共和國土地管理法第8條規(guī)定,具體劃分為“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”,“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山
12、,也屬于集體所有”。由于“城中村”在城市建設(shè)的過程中被城市不斷包圍而成為城市的一部分,但是在土地的所有權(quán)方面,仍屬于農(nóng)村范疇。目前,全國乃至長治的“城中村”土地的所有權(quán)狀態(tài)大體可分為三類:1、全部轉(zhuǎn)為國有。土地被國家全部征用,農(nóng)民集體土地所有權(quán)已經(jīng)喪失,原農(nóng)民已全部轉(zhuǎn)為居民,村委轉(zhuǎn)為居委,只是保留著農(nóng)村傳統(tǒng)的生活習(xí)慣。整體上已改造融入城市之中,不再是“城中村”改造的對象,這種類型的城中村,在長治屬于極少數(shù)。2、兩種情況并存。土地大部分被城市建設(shè)和項目發(fā)展征用,土地所有權(quán)屬于國家和屬于集體并存,但原農(nóng)民未轉(zhuǎn)為居民。長治有部分村存在這種情況。3、全國或大部仍屬于集體。已經(jīng)列入城市發(fā)展規(guī)劃紅線,但土
13、地仍屬于集體所有。根據(jù)土地法第10條:集體所有權(quán)的權(quán)利主體又分為:鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組三種組織形式。在長治的主城區(qū)內(nèi),大部分城中村都屬于這種情況,村內(nèi)的絕大部分土地仍屬于集體所有。(三城中村土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)化土地法規(guī)定,國有、集體兩種土地所有權(quán)可以進(jìn)行轉(zhuǎn)化,但是只能是集體所有權(quán)向國家所有權(quán)轉(zhuǎn)化,而不能逆向轉(zhuǎn)化;同時集體所有權(quán)主體之間是不能相互轉(zhuǎn)化的。這為城中村改造解決土地權(quán)屬問題提供了重要的法理根據(jù)和法律依據(jù)。1、城中村土地權(quán)屬問題的根源。從“城中村”的發(fā)展的過程可以發(fā)現(xiàn),土地的二元所有制結(jié)構(gòu)是我國憲法和土地產(chǎn)權(quán)法律演變而造成的。二元所有制結(jié)構(gòu)使得村民可以通過村集體得到土地使用權(quán),以宅基地的
14、形式分給各戶村民。而在城中村當(dāng)中,由村民自行建設(shè)后租出即可獲得租金,土地和房屋租金收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城邊村和縣區(qū)農(nóng)村,這也對城中村改造中土地權(quán)屬的轉(zhuǎn)化帶來了困難。2、城中村土地性質(zhì)轉(zhuǎn)化中的問題。土地集體所有向國家所有轉(zhuǎn)化的條件是唯一。我國憲法第10條和土地管理法第2條的規(guī)定,方式為土地出讓。土地出讓后,性質(zhì)變?yōu)閲宜?。然?由于在實際出讓過程中,需要主要對村民利益的保護(hù),避免低價出讓集體土地造成村民利益受損。3、城中村土地在非自身改造中的損失。由于城市建設(shè)的需要,一些重點是市政、道路、公益項目需要征用大量的城中村土地。在征用土地后,“城中村”集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?面積逐漸縮小。例如廣場、體育場
15、所、公園和城市路網(wǎng)建設(shè),征用了城中村內(nèi)不多的土地,而土地的補(bǔ)償因公益需要而數(shù)額較少,導(dǎo)致城中村只剩下村民宅基地,沒有空余地塊城中村改造缺乏轉(zhuǎn)圜的余地,某種程度上會直接堵死城中村改造的后路。甚至有國家征用土地不完全是出于“公共利益的需要”,為征用后轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)獲得商業(yè)上的利益,最終引發(fā)村民不滿和群體性事件。三、長治現(xiàn)階段“城中村”改造中土地變性的思路和舉措現(xiàn)階段,城中村是我國城市化進(jìn)程中的必然產(chǎn)物,而對其進(jìn)行改造則是一道城市進(jìn)一步建設(shè)和擴(kuò)張中繞不過去的坎。然而,城中村改造是一項系統(tǒng)工程,涉及到經(jīng)濟(jì)、社會、文化的方方面面,特別是城中村的土地所有制問題必須徹底解決才能真正徹底底實現(xiàn)城中村改 造,而
16、不是簡單的將舊房拆掉蓋成新樓。由于城中村改造國家并沒有 完整的法律規(guī)章制度出臺,因此,在改造中,地方政府應(yīng)在憲法和法 律的大框架下,大膽解放思想、先行先試,綜合各地經(jīng)驗,探索出適 合當(dāng)?shù)爻侵写甯脑焱恋匦再|(zhì)轉(zhuǎn)換的有效途徑。 (一)土地集體所有轉(zhuǎn)為國家所有的特點 城中村土地由集體所有轉(zhuǎn)為國家所有后,具有以下特點: 1、土地所有者的主體發(fā)生了根本的變化。土地所有權(quán)主體由原 來的農(nóng)村集體,包括鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組,全部變?yōu)閲遥瑥?法律上來說,土地的性質(zhì)和城市其他土地的所有權(quán)性質(zhì)將完全相同。 2、土地的權(quán)能也發(fā)生了根本的變化,原來集體土地使用權(quán)不能 進(jìn)行的抵押、租賃問題在土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)變后將得以解
17、決。同時,城 中村的村民也將一體納入城市化的管理和社會保障范疇, 養(yǎng)老、 醫(yī)療、 保險均按城市居民對待。 (二)土地變性的具體途徑和措施 集體土地要轉(zhuǎn)為國有土地,根據(jù)我國憲法第 10 條和土地管理法 第 2 條的規(guī)定,只能是采取“征用”這一途徑,除此之外的任何行為, 均不能使集體土地所有權(quán)性質(zhì)變?yōu)閲彝恋厮袡?quán)性質(zhì)。 1、城中村土地的大規(guī)模征用。目前,全國各地比較成熟的“城中 村”改造中,將土地集體所有轉(zhuǎn)為國家所有,讓后通過“招拍掛”的 方式引進(jìn)有實力的開發(fā)商實施整體開發(fā),可以從根本上改造城中村, 解決了土地二元所有制的問題,是一種可行的方案。目前這種做法在 11 全國各城市較為普及,如深圳市
18、在 2004 年就一次性地將寶安、龍崗 兩區(qū) 27 萬農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民,其集體所有的上述 956 萬平方公里土 地將隨之轉(zhuǎn)為國有。 目前, 長治市城區(qū)在改造中, 也采用了這種辦法, 對居民宅基地上的房屋進(jìn)行拆遷后, 把整村的土地收儲, 轉(zhuǎn)化為國有, 然后對整村或者多個村連片開發(fā)進(jìn)行改造。 2、土地置換與村民安置。由于各村土地狀況不同,可以在有較 大閑置土地的村建設(shè)安置樓,這一地塊可以先行征收,辦理土地指標(biāo) 后轉(zhuǎn)化為國有,安置樓建成后,整村遷入居民,并對原先的宅基地房 屋進(jìn)程拆遷。同時,在沒有空地的城中村中,還可以在城市的其他地 域由政府征用按相同面積或更大面積的土地,建成安置樓后與之置 換。 (三)土地的所有權(quán)和承包權(quán)。 在征用集體土地的過程中, 應(yīng)處理好土地所有權(quán)與土地承包權(quán)的 關(guān)系,其實質(zhì)是土地法與農(nóng)村土地承包法的關(guān)系問題。土地承包經(jīng)營 權(quán)是公民和集體經(jīng)濟(jì)組織依法對集體所有或者國家所有由集體使用 的土地所享有的承包經(jīng)營的權(quán)利。 由于聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是我國農(nóng)村土 地的基本經(jīng)營制度, 它是農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在法律上的具體體 現(xiàn)。 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生以集體土地所有權(quán)和國有土地使用
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