我國快速城市化中土地利用問題的根源_制度缺陷

1、【 收稿日期 】 2006-06-12 另有學(xué)者通過數(shù)理統(tǒng)計方法得出此結(jié)論 。 如郝壽義等在 快速城市發(fā)展階段下城市規(guī)劃體系研究 中通過殘差分析方法得出 1996年后我國 進入快速城市化發(fā)展階段的結(jié)論 ?！?作者簡介 】 黃凌翔 (1979- , 男 , 湖北監(jiān)利人 , 中國社會科學(xué)院財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所博士后 , 天津城市建設(shè)學(xué)院管理工程系講師 , 研究方 向 :城市經(jīng)濟 、 土地經(jīng)濟 。我國快速城市化中土地利用問題的根源 制度缺陷黃凌翔 1, 2(1. 中國社會科學(xué)院 財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所博士后流動站 , 北京 100836; 2. 天津城市建設(shè)學(xué)院 , 天津 300384 【 摘要 】

2、文章指出快速城市化階段下我國土地利用存在建設(shè)用地不斷增加但利用并不充分 , 耕地面積大量減少 且存在區(qū)域差異特征 , 土地污染嚴(yán)重及生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重 , 農(nóng)民失地引發(fā)大量社會問題等問題 , 而造成這些問題的根源就在于土地規(guī)劃制度 、 政府制度 、 市場制度等方面存在缺陷 。 要解決這些問題 , 必須建設(shè)一個 “ 上下和諧 、市場統(tǒng)一 ” 的良好制 度環(huán)境 , 從完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系 , 土地規(guī)劃中體現(xiàn)管制理念 , 改革政府政績考核制度 , 統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場等方面采取措施 ?！?關(guān) 鍵 詞 】 土地利用 ; 快速城市化 ; 制度 【 中圖分類號 】 F299.21【 文獻標(biāo)識碼 】 A 【 文章編號

3、 】 1004-2768(2007 19-0055-03我國 1996年城市化率為 30.48%, 此后一直呈 快 速 增 加 趨勢 , 2005年增加為 43%, 根據(jù)經(jīng)濟學(xué)家諾瑟姆對城市化階段的 研究 , 如果一個國家或地 區(qū) 城 市 化 率 超 過 30%, 就 進 入 城 市 化 快速發(fā)展階段 。 因此可以說我國自 1996年后就進入了快速城 市化發(fā)展階段 。 進 入 快 速 城 市 化 階 段 后 , 城 市 聚 集 效 應(yīng) 強 烈 , 城 鄉(xiāng) 土 地 利 用矛盾日益突出 。 盡管自 1996年以后 , 我國進行兩次修訂 土 地管理法 , 修編總體規(guī)劃 , 2004年后確定土地政策參

4、與宏觀調(diào) 控等制度改革 , 但土地利用上依然存在很多問題 。 究其根源 , 我 國相應(yīng)制度建設(shè)存在很多缺陷 。一 、 快速城市化進程中的我國土地利用中的主要突出問題(一 城市建設(shè)用地不斷增加 , 但利用并不充分隨著城市化速度的加快 , 我國對非農(nóng)建設(shè)用地的需求不斷 增 加 。 1996年 全 國 的 城 市 用 地 面 積 比 1978年 擴 大 了 94.5%, 1996年建制鎮(zhèn)用地面積比 1985年擴大了 30.9%, 這些用地的 擴大 , 基本上是 占 用 城 鎮(zhèn) 郊 區(qū) 質(zhì) 量 較 高 的 土 地 , 特 別 是 耕 地 良 田 。 其中有一部分在征用后利用率不高 , 浪費現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重

5、 。 據(jù) 國土資源部全國存量用地調(diào)查顯示 , 到 2004年年底 , 全國城鎮(zhèn) 規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置土地 7. 20萬公頃 , 空閑土地 5.48萬公頃 , 批而未供土地 13.56力公頃 , 三類土地總量為 26.24萬公頃 , 占 現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的 7.8%。 2005年 , 城市建成區(qū)的面積還 在繼續(xù)擴大 (見表 1 。表 11999年 2005年城市建成區(qū)的面積變化數(shù)據(jù)來源 :2000年 2005年城市建設(shè)統(tǒng)計公報(二 耕地面積大量減少 , 且存在區(qū)域差異特征據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示 , 我 國 耕 地 面 積 從 改 革 開 放 之 初 到 1995年減少了 96480萬畝 ; 特別是進入

6、城市化快速期之 后 , 耕 地 減 少的趨勢更為明顯 (見圖 1圖 11996年 2005在耕地面積大量減少的同時 , 相應(yīng)地人均耕地面積也呈不 斷下降趨勢 。 1996年 2005年 , 我國耕地總面積由 19.51億畝 下降到 18.31億畝 , 十年間耕地凈減少量 1.2億畝 ; 同時期人均 耕地面積也從 1.59畝下降到 1.4億畝 , 下降幅度超過了 10%。另 外 , 我 國 不 同 地 區(qū) 人 均 耕 地 面 積 變 化 情 況 也 存 在 不 同 (見表 2 , 東部地區(qū)人均耕地面積減少較大 , 中部和西部大部分 省 市 人 均 耕 地 減 少 較 小 , 而 且 許 多 地

7、方 還 處 于 增 加 狀 況 , 這 主 要 是 由 于 東 部 地 區(qū) 城 市 化 程 度 相 對 中 西 部 高 , 城 市 建 設(shè) 速 度 快 , 人口大量遷入所致 。(三 土地污染嚴(yán)重 、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重 城市化快速發(fā)展的過程中 , 許多城市設(shè)立大量開發(fā)區(qū) 、新 園區(qū) , 為了吸引企業(yè)的聚集 , 一方面表現(xiàn)在盲目占用耕地 、 農(nóng) 田 , 另 一 方 面 對 引 進 的 企 業(yè) 限 制 不 嚴(yán) , 許 多 地 方 只 看 重 吸 引 的 企 業(yè) 帶 來 的 經(jīng) 濟 增 長 量 , 繳 納 稅 費 數(shù) 量 , 而 對 于 企 業(yè) 生 產(chǎn) 制 造 的污染管理松懈 。年份 199020002

8、0012002200320042005建成區(qū)面積21524.522439.324026.625972.6280003030032500!"表 21997年 2004年人均耕地變化量資料來源 :根據(jù)城市統(tǒng)計年鑒 (1998-2005 相關(guān)資料整理而來另 外 , 在 城 市 擴 展 過 程 中 , 許 多 傳 統(tǒng) 工 業(yè) 逐 漸 遷 移 至 城 市 郊區(qū) , 但由于郊區(qū)管理不嚴(yán) , 資源利用粗放 , 而且一些企業(yè)本身 缺乏防污 、 治污措 施 , 從 而 使 得 工 業(yè) 三 廢 未 經(jīng) 較 好 處 理 而 大 量 排放 。(四 農(nóng)民失地引發(fā)大量社會問題城市化的過程就是一個農(nóng)村人口不斷向城

9、市轉(zhuǎn)移的過程 , 在我國目 前 快 速 城 市 化 階 段 , 由 于 耕 地 減 少 速 度 和 規(guī) 模 相 當(dāng) 快 , 相關(guān)制度的不 健 全 , 大 量 因 耕 地 被 征 用 而 失 去 土 地 的 農(nóng) 民 得不到合理的安置和補償 , 引發(fā)了大量社會問題 。據(jù)中國社科院 2004年 2005年 “ 社會形勢分析與預(yù)測 ” 研 究按征用土地量和農(nóng)民人均土地量的保守估算 , 全國有約 4000萬失地農(nóng)民 。 照此速度發(fā)展 2030年我國失地農(nóng)民將增加到 1.1億人 。 這是我國社會穩(wěn)定的巨大隱患和社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重 大難題 。二 、 問題根源 制度缺陷(一 土地規(guī)劃制度方面1. 現(xiàn)行的規(guī)劃

10、體系較為混亂 , 許多規(guī)劃之間協(xié)調(diào)困難 。 其中 土地規(guī)劃與城市規(guī)劃之間是最為密切而且最易沖突的問題 , 表 現(xiàn)為城市用地規(guī)模 、 保 護 耕 地 上 不 協(xié) 調(diào) , 土 地 管 理 法 盡 管 指 出 城市規(guī)劃在用地上要與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào) , 但具體如何協(xié) 調(diào) , 沒有明示 , 而且這兩個規(guī)劃分屬國土資源部和建設(shè)部管理 , 協(xié)調(diào)上存在一定困難 。 另外作為空間規(guī)劃體系的城市規(guī)劃與土 地利用總體規(guī)劃需要以國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)參考資料 , 但 前者是中長期規(guī)劃 , 后者是五年規(guī)劃 , 在實踐操作中存在困難 。 2. 我國現(xiàn)在的土地規(guī)劃在內(nèi)容上存在一定問題 。 主要表現(xiàn) 在兩個方面 :(1

11、土地供應(yīng)與土地規(guī)劃的內(nèi)容出現(xiàn)脫節(jié) 。 目前許 多地方在確定土地供應(yīng)量時 , 往往是從當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展需要用 地的數(shù)量來制定一些土地供應(yīng)計劃 , 而編制土地規(guī)劃由于受到 上一級土地利用規(guī)劃的限制 , 最終土地供應(yīng)量上出現(xiàn)脫節(jié) ; (2 長 遠戰(zhàn)略性不夠 。 土地規(guī)劃是對土地合理利用的安排 , 它必須對 土地的需求進行合 理 的 預(yù) 測 , 在 當(dāng) 前 全 球 化 、 區(qū) 域 化 背 景 下 需 要以一種大區(qū)域的視角來進行 , 但目前許多地方只是從本區(qū)域 考慮 , 沒有考慮與周圍區(qū)域資源互補 、 產(chǎn)業(yè)互補發(fā)展的問題 , 缺 乏一種長遠戰(zhàn)略的眼光 。3. 規(guī)劃決策不盡科學(xué) , 存在決策者 “ 中心化

12、” 現(xiàn)象 。 現(xiàn)行的土 地規(guī)劃決策存在政府和主要決策者的 “ 中心化 ” 現(xiàn)象 , 使得其他 決策主體被邊緣化 , 削弱了其他弱勢決策主體的話語權(quán) 。 所謂 “ 規(guī)劃規(guī)劃 , 不如領(lǐng) 導(dǎo) 一 句 話 ” , 這 是 規(guī) 劃 決 策 權(quán) 利 完 全 中 心 化 的表現(xiàn) 。 這種現(xiàn)象常引發(fā)越級決策 、 責(zé)權(quán)不對稱 、 信息無法及時 傳遞和反饋等一系列問題 , 導(dǎo)致決策成本增大和決策失誤概率 增加 。4. 規(guī)劃評價制度不完善 。 規(guī)劃評價制度包括規(guī)劃方案的評 價制度和規(guī)劃實施的評價制度兩方面 。 規(guī)劃的本質(zhì)是其對未來 的導(dǎo)向性 。 它 是 通 過 一 系 列 選 擇 來 決 定 適 當(dāng) 的 未 來

13、行 動 的 過 程 。 因此 , 規(guī)劃離不開方案選擇 , 選擇就需要評價 。 但是 , 現(xiàn)在我 國的土地規(guī)劃 , 既 缺 乏 方 案 評 價 的 標(biāo) 準(zhǔn) 體 系 , 也 缺 乏 方 案 評 價 的模式和方法 。 另 外 , 對 規(guī) 劃 實 施 效 果 的 評 價 , 主 體 一 般 是 政 府 , 由政府自己評價自己編制規(guī)劃的實施效果難以客觀 。(二 政府制度方面1. 政府推動型模式的城市化進程中出現(xiàn)土地供給的非理性 。 我國城市化具有經(jīng)濟體制改革的路徑依賴特點 , 城市政府在城 市化進程中具有非常重要的作用 , 我國的城市化表現(xiàn)為自下而 上的特征 。在這種政府推動型模式的城市化進程中 , 大

14、部分地方政府 主要是靠土地開發(fā)來推動本地的經(jīng)濟增長 , 而許多地方政府官 員在地區(qū)利益和個人利益的驅(qū)使下 , 缺乏理性使得土地的供給 呈現(xiàn)很大的盲目性 。 據(jù)國土資源公報顯示 , 1997年 2005年因 建設(shè)占用耕地 2415.1萬畝 , 這些被征用的耕地大部分以較低 的價格出讓 , 作為地方政府吸引外來資金的重要工具 。2. 土地收益分配不完善激發(fā)地方政府對上級土地規(guī)劃的不 合作 。 當(dāng)前地方政府開發(fā)的盲目性 , 在很大程度上由于土地收 益分配和監(jiān)督機制不完善 。 現(xiàn)行土地管理法規(guī)定 , 新增建設(shè)用 地的土地有償使用費 , 70%留給有關(guān)地方人民政府 , 專項用于 耕地開發(fā) 。 但事實上這

15、 70%的有償使用費由于中央監(jiān)督機制的 不完善 , 往往被挪為他用 。 這種不完善的機制使得許多地方政 府對于中央的土地政策和上級土地規(guī)劃執(zhí)行并不認(rèn)真 , 甚至陽 奉陰違 。3. 政府的政績考核制度的短期性和不全面不利于土地規(guī)劃 管制的實現(xiàn) 。 在現(xiàn)行地方政府官員政績考核體系中 , 地方經(jīng)濟 的發(fā)展?fàn)顩r是其核心內(nèi)容 。 在這樣的考核機制下 , 地方官員執(zhí) 政方針往往以謀求任期內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展最大化為目標(biāo) , 而對于長遠 建設(shè)和生態(tài)環(huán)境問題很少考慮 。 政府可以通過低價出讓土地 , 招商引資進而增加地方的 GDP , 因 此 , 地 方 政 府 對 建 設(shè) 用 地 擴 張的內(nèi)在沖動是不言而喻的 。 在

16、地方政府對建設(shè)用地的巨大沖 動下 , 土地規(guī)劃的控制作用自然勢單力薄 。(三 市場制度方面1. 土地市場呈現(xiàn)二元結(jié)構(gòu) 。 我國土地市場的二元結(jié)構(gòu)主要 表現(xiàn)在城鄉(xiāng)土地市場的二元結(jié)構(gòu) , 其中最影響土地管制效率的 就在于 這 種 結(jié) 構(gòu) 下 , 農(nóng) 民 雖 然 在 法 律 上 是 集 體 土 地 的 所 有 權(quán) 人 , 但在土地流 轉(zhuǎn) 時 卻 被 排 斥 在 市 場 之 外 , 在 征 地 過 程 中 不 能 擁有市場主體的平等地位 , 無法保護其自身的土地 。2. 土地定價機制的不完善 。 這種定價機制主要表現(xiàn)在土地 征用價格和土地出讓價格的不完善 。 當(dāng)前征用農(nóng)村土地給予的 補償主要依據(jù)農(nóng) 業(yè)

17、 用 途 進 行 , 遠 遠 小 于 征 用 土 地 后 的 用 途 (特 別是成為經(jīng)營性用途 , 征用價格的確定完全是行政行為 , 沒有 體現(xiàn)市場機制的作用 。另外 , 城市土地有償出讓由于存在非市場化 (協(xié)議 和市場 化 (招牌掛 兩種形式 , 而 各 自 使 用 范 圍 還 不 盡 完 善 , 特 別 是 協(xié) 議出讓土地定價制度的不完善 , 造成許多土地的出讓價格遠遠 低于市場價格 , 土地市場存在 “ 灰色地帶 ” 。三 、 制度創(chuàng)新建議根據(jù)前文對土地利用相關(guān)制度缺陷的分析 , 可以看出要充 分發(fā)揮各種土地管制的作用 , 必須建設(shè)一個 “ 上下和諧 、 市場統(tǒng) 一 ” 的良好制度環(huán)境

18、(見圖 2 。要實現(xiàn)這樣一個制度環(huán)境 , 我國當(dāng)前應(yīng)采取以下四方面的 措施 。(一 建 立 科 學(xué) 的 規(guī) 劃 體 系 , 協(xié) 調(diào) 不 同 規(guī) 劃 , 規(guī) 劃 體 現(xiàn) 城 鄉(xiāng) 統(tǒng)籌意識要建立層次分明 、 邊界清晰 、 銜接協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系 。 規(guī)劃體! "(上接第 50頁 資產(chǎn)記錄時 , 如果資產(chǎn)減少 , 應(yīng)將交易情況告知 法院 , 涉及專業(yè)問題的則向法院作出解釋 。 同時法院應(yīng)該將資 產(chǎn)評估報告以及期間的交易情況向當(dāng)事人披露 , 如果法院發(fā)現(xiàn) 存在非正常交易 (高價買進或低價賣出 , 應(yīng)該直接依職權(quán)予以 調(diào)查 。 債權(quán)人如果對披露的交易情況中價格合理的交易產(chǎn)生懷 疑 , 如認(rèn)為是虛假

19、 交 易 的 , 法 院 可 根 據(jù) 債 權(quán) 人 提 供 的 線 索 進 行 進一步的調(diào)查 。第三 , 如果經(jīng)法院調(diào)查后發(fā)現(xiàn)確實存在以轉(zhuǎn)移財產(chǎn)為目的 的不正常交易或虛 構(gòu) 交 易 , 應(yīng) 認(rèn) 定 交 易 無 效 , 對 公 司 財 產(chǎn) 予 以 追回 , 并按照公司真實的資產(chǎn)情況對股權(quán)價值作出評估 。 對于 被執(zhí)行人和股權(quán)公司相關(guān)責(zé)任人員 , 應(yīng)依照民事訴訟法對于以 惡意轉(zhuǎn)移 財 產(chǎn) 的 方 式 不 履 行 生 效 法 律 文 書 和 妨 害 民 事 執(zhí) 行 行 為的處罰規(guī)定進行相應(yīng)的司法懲戒 。在股權(quán)凍結(jié)期間 , 被執(zhí)行人和其他股東還有可能采用對外 投資的方式轉(zhuǎn)移財產(chǎn) , 而 公司法 修訂后對

20、于公司對外投資也 不再有不超過凈資 產(chǎn) 50%的 限 制 , 這 為 其 轉(zhuǎn) 移 財 產(chǎn) 提 供 了 便 利 。 由于公司對外投資會減少公司的直接可支配財產(chǎn) , 雖然評 估的股權(quán)價值并未減少 , 但也會對股權(quán)的拍賣產(chǎn)生實質(zhì)性的影 響 。 因 為 他 人 在 獲 取 股 權(quán) 后 無 法 直 接 支 配 公 司 投 資 出 去 的 財 產(chǎn) , 而這些財產(chǎn) 可 能 恰 恰 是 他 購 買 股 權(quán) 以 便 控 股 的 動 因 , 這 樣 對于買受股權(quán)的興趣也就沒有了 , 股權(quán)也就很難拍賣出去 , 債 權(quán)人的利益也就無法保障 。 但由于這一問題涉及到公司對外投 資的管理及其他公司的獨立人格問題 , 處理

21、起來更加復(fù)雜 。 【 參考文獻 】1張著良 . 強 制 執(zhí) 行 股 權(quán) 法 律 問 題 研 究 R. 西 南 政 法 大 學(xué) 優(yōu) 秀 碩 士 論 文 , 收 于 中 國 期 刊 網(wǎng) , 網(wǎng) 址 : QueryID=2&CurRec=1.2錢明星 . 論公司財產(chǎn)與公司財產(chǎn)所有權(quán) 、 股東股權(quán) J. 中國 人 民 大 學(xué) 學(xué)報 , 1998,(2 .3童兆洪 . 民事強制執(zhí)行新論 M. 北京 :人民法院出版社 , 2001:307. 4楊與齡 . 強制執(zhí)行法論 M. 北京 :中國政法大學(xué)出版社 , 2002:20-21. (責(zé) 任 編 輯 :X 校 對 :Q 系要由以 經(jīng) 濟 社 會 綜

22、合 性 規(guī) 劃 為 主 體 向 經(jīng) 濟 社 會 綜 合 性 規(guī) 劃 和空間規(guī)劃相結(jié)合進行轉(zhuǎn)變 。 要加強不同規(guī)劃之間的功能分工 和相互銜接 , 避免各規(guī)劃之間交叉重合 , 甚至相互矛盾 , 特別是 協(xié)調(diào)城市規(guī)劃 、 土 地 利 用 規(guī) 劃 與 國 民 經(jīng) 濟 計 劃 的 關(guān) 系 , 如 果 情 況需要 , 在一些地區(qū)可以實行 “ 三規(guī)合一 ” 。圖 2另外 , 在規(guī)劃中要體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃意識 。 城市化快速 發(fā)展階段中城鄉(xiāng)之間各種要素的流動速度大大增加 , 城市地緣 構(gòu)成要素 (如建成區(qū) 、 外圍區(qū) 、 邊緣區(qū)等 都發(fā)生了巨大的變化 , 在大量農(nóng)村人口從農(nóng)村土地上轉(zhuǎn)移出來的背景下 , 城市發(fā)

23、展面 臨的內(nèi)部問題 , 單純依靠城市本身的發(fā)展決不能得到有效 、 徹 底的解決 , 必須通過城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的路徑進行緩解和消除 。 因此 , 在規(guī)劃中應(yīng) 充 分 探 討 這 些 變 化 并 適 應(yīng) 這 些 變 化 , 制 訂 符 合城鄉(xiāng)一體化的綜合規(guī)劃 。(二 構(gòu)建非政府組織 , 土地規(guī)劃體現(xiàn)管治理念為使土地規(guī)劃決策科學(xué) 、 評價合理 , 管制能真正發(fā)揮作用 , 必須完善當(dāng)前土地規(guī)劃制度 , 在土地規(guī)劃中體現(xiàn)管治的理念 。 在土地規(guī)劃中 , 體現(xiàn)管治理念的一個重要思路就是發(fā)揮多 元主體作用 , 切實讓公眾參與規(guī)劃 。 除了要在法制 、 政策上有明 確的地位外 , 一個重要的方面就是構(gòu)建能代表公

24、眾利益的非政 府組織 。 這個非政府組織可考慮由三個方面的成員組成 :行業(yè) 代表成員 、 有關(guān)利益集團成員 、 個體公眾參與成員 。 行業(yè)代表成 員主要由具有特殊技能的人 、 在某一領(lǐng)域內(nèi)有突出貢獻的專家 學(xué)者 、 規(guī)劃專家等組成 , 旨在有選擇的建立人際互信 ; 有關(guān)利益 集團成員主要是城市建設(shè) 、 重大項目安排所涉及的相關(guān)利益團 體 , 組織應(yīng)為他 們 創(chuàng) 造 持 續(xù) 不 斷 對 話 的 環(huán) 境 , 使 他 們 在 交 換 更 多信息的同時 , 認(rèn) 識 到 公 共 利 益 的 重 要 ; 個 體 公 眾 參 與 成 員 在 參與形式上主要 是 采 用 聽 證 會 、 公 眾 展 示 會 等 形 式 , 對 公 眾 的 不合理意見予以解釋和引導(dǎo) , 對切合實際的良好建議采取有效 的措施積極予以回應(yīng) 。(三 改革政府政績考核制度 、 完善中央政府對地方政府的 考核和監(jiān)督主 要 包 括 完 善 中 央 對 地 方