我國動(dòng)物遺傳資源立法的現(xiàn)狀及其完善

1、    我國動(dòng)物遺傳資源立法的現(xiàn)狀及其完善發(fā)布日期：2010-03-09    文章來源：互聯(lián)網(wǎng) 【摘要】我國目前與動(dòng)物遺傳資源相關(guān)的立法主要體現(xiàn)在憲法、基本法、野生動(dòng)物資源管理、家養(yǎng)動(dòng)物種質(zhì)資源管理、動(dòng)植物檢疫等方面的立法之中。這些立法在法規(guī)體系、管理體制、管理制度、調(diào)整內(nèi)容、權(quán)利體系、與國際規(guī)則接軌程度等方面均存在不足，無法為動(dòng)物遺傳資源管理提供有力的支持。為此，應(yīng)從立法體例、管理體制、權(quán)利保護(hù)制度、激勵(lì)機(jī)制、法律責(zé)任等層面予以健全和完善。 【英文摘要】In China, animal genetic resources

2、 management is based on the Constitution, some basic laws and laws concerning wild animal resources management, domestic animal germplasm resources management and animal quarantine management. These laws, regulations and rules can not provide sufficient support to animal genetic resources management

3、 in that they need to be improved in regulatory system, administrative system, management institutions, right system and related international laws implementation. Thus, the existing legislations should be perfected in these aspects. 【關(guān)鍵詞】動(dòng)物遺傳資源；立法；完善 【英文關(guān)鍵詞】animal genetic resources; legislation; im

4、provement 【寫作年份】2009年  【正文】 根據(jù)生物多樣性公約給出的定義，生物遺傳資源是指具有實(shí)際或潛在價(jià)值的來自植物、動(dòng)物、微生物或其他來源的任何含有遺傳功能單位的材料。1在此，“遺傳功能單位”是指完整的活細(xì)胞、全部染色體、基因和DNA片段，其中亦包括育種領(lǐng)域的“種質(zhì)”。2一國的生物遺傳資源由動(dòng)物遺傳資源、植物遺傳資源和微生物遺傳資源構(gòu)成。聯(lián)合國糧農(nóng)組織認(rèn)為，動(dòng)物遺傳資源是指在已經(jīng)改變或尚未改變的環(huán)境條件下，動(dòng)物的繁殖、品種、類型和種群數(shù)量。近年來，動(dòng)物遺傳資源對(duì)于糧食安全、可持續(xù)發(fā)展和人類福利的重要性在全球范圍內(nèi)越來越受到關(guān)注。動(dòng)物遺傳資源作為一國社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的

5、重要基礎(chǔ)，其保護(hù)和可持續(xù)利用是動(dòng)物保護(hù)的重要內(nèi)容之一，健全和完善動(dòng)物遺傳資源立法由此成為迫切之需。 一、我國動(dòng)物遺傳資源立法現(xiàn)狀 我國目前尚未頒布動(dòng)物遺傳資源管理方面的專門立法，與動(dòng)物遺傳資源保護(hù)和可持續(xù)利用相關(guān)的立法主要體現(xiàn)在憲法和基本法、野生動(dòng)物資源管理立法、家養(yǎng)動(dòng)物種質(zhì)資源管理立法、動(dòng)植物檢疫立法等四方面立法之中。 我國憲法第9條規(guī)定，國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物；禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。憲法第26條規(guī)定，國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。這些規(guī)定為動(dòng)物遺傳資源保護(hù)提供了憲法依據(jù)。1997年刑法第341條規(guī)定了“非法獵捕

6、、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪”和“非法收購、運(yùn)輸、出售珍貴瀕危野生動(dòng)物、珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪”：非法獵捕、殺害國家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物的，或者非法收購、運(yùn)輸、出售國家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物及其制品的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處十年以上有期徒刑，并處罰金或者沒收財(cái)產(chǎn)。這一規(guī)定旨在保護(hù)瀕危野生動(dòng)物，同時(shí)也為動(dòng)物遺傳資源保護(hù)提供了刑法依據(jù)。 我國野生動(dòng)物資源管理方面的立法數(shù)量較多，依照頒布時(shí)間先后順序主要包括：1979年水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例、1988年野生動(dòng)物保護(hù)法、1992年林業(yè)部陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條

7、例、1993年農(nóng)業(yè)部水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例、1993年自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例、1998年森林法、2000年漁業(yè)法、2002年草原法等。這些立法主要包括野生動(dòng)物資源權(quán)屬、野生動(dòng)物資源保護(hù)和野生動(dòng)物資源利用管理等三方面內(nèi)容，從資源管理角度為野生動(dòng)物遺傳資源管理提供了一定的法律依據(jù)。在野生動(dòng)物權(quán)屬方面，我國實(shí)行野生動(dòng)物資源國家所有制，單位和個(gè)人對(duì)野生動(dòng)物資源享有利用權(quán)，如馴養(yǎng)繁殖權(quán)、狩獵權(quán)、捕撈權(quán)等。在野生動(dòng)物保護(hù)方面，我國通過“重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄”制度，對(duì)珍貴、瀕危的野生動(dòng)物實(shí)行保護(hù)，并將其分為國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物、一級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物和二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物，采取不同措施進(jìn)行保護(hù)。在

8、野生動(dòng)物利用管理方面，我國主要通過“利用許可證制度”和“利用限制制度”對(duì)野生動(dòng)物物種的利用進(jìn)行管理。利用許可證的形式主要包括馴養(yǎng)繁殖許可證、狩獵證、持槍證、捕撈許可證、進(jìn)出口證明書等；利用限制制度主要包括：禁獵禁捕制度；利用量限制制度；禁獵（漁）區(qū)、禁獵（漁）期、禁用工具和禁用方法制度；禁止交易制度；運(yùn)輸和攜帶限制制度；進(jìn)出口限制制度；對(duì)外國人的利用特別限制制度；稅費(fèi)制度；損害賠償制度；等等。 在家養(yǎng)動(dòng)物種質(zhì)資源管理方面，我國于1994年頒布了種畜禽管理?xiàng)l例，從畜禽品種資源保護(hù)、畜禽品種培育和審定、種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營等方面作出了規(guī)定。1998年，農(nóng)業(yè)部頒布種畜禽管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則，對(duì)畜禽品種資源保護(hù)

9、、種畜禽進(jìn)出口管理、畜禽品種培育和審定、種畜禽場(chǎng)管理、種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營等方面作出了進(jìn)一步規(guī)定。2000年，農(nóng)業(yè)部頒布了國家級(jí)畜禽品種資源保護(hù)品種公告，規(guī)定對(duì)78個(gè)畜禽品種實(shí)施保護(hù)。這些立法從種質(zhì)資源管理角度為家養(yǎng)動(dòng)物遺傳資源保護(hù)提供了一定的法律依據(jù)。我國對(duì)畜禽品種資源實(shí)行分級(jí)保護(hù)。國務(wù)院畜牧行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府建立畜禽品種資源保護(hù)區(qū)（場(chǎng)）、基因庫和測(cè)定站，對(duì)有利用價(jià)值的瀕危畜禽品種實(shí)行特別保護(hù)；縣級(jí)以上人民政府對(duì)畜禽品種資源的普查、鑒定、保護(hù)、培育和利用，給予扶持。相關(guān)行政規(guī)章對(duì)畜禽品種資源保護(hù)、種畜禽進(jìn)出口管理、畜禽品種培育和審定、種畜禽場(chǎng)管理、種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營等方面作出了較

10、為詳細(xì)的規(guī)定。 此外，1991年進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法就動(dòng)植物的入境、出境、過境、攜帶、郵寄、運(yùn)輸?shù)确矫娴臋z疫作出了規(guī)定。盡管在該法中沒有直接包含動(dòng)物遺傳資源管理方面的內(nèi)容，但涉及動(dòng)物遺傳資源載體入境、出境、過境、攜帶、郵寄、運(yùn)輸?shù)确矫娴氖马?xiàng)，可以適用該法，從而也在一定程度上為動(dòng)物遺傳資源管理提供了支持。 二、我國動(dòng)物遺傳資源立法存在的主要問題 盡管我國目前已制定和實(shí)施了上述相關(guān)立法，但從動(dòng)物遺傳資源管理的角度看，這些立法尚待進(jìn)一步健全和完善，其中存在的問題主要體現(xiàn)在法規(guī)體系、管理體制、管理制度、調(diào)整內(nèi)容、權(quán)利體系、與國際規(guī)則接軌程度等六個(gè)方面。 在法規(guī)體系方面，專門立法缺位。野生動(dòng)物保護(hù)法、陸生

11、野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例、水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例等涉及的主要是野生動(dòng)物資源管理，種畜禽管理?xiàng)l例、種畜禽管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則等主要涉及的是家養(yǎng)動(dòng)物種質(zhì)資源管理。這些法律、法規(guī)和行政規(guī)章大多從自然保護(hù)、自然資源保護(hù)的角度，附帶地涉及動(dòng)物遺傳資源的管理和保護(hù)，盡管也不同程度地為動(dòng)物遺傳資源管理提供了依據(jù)，但其中關(guān)于遺傳資源管理的規(guī)定大多是隱含性的，并且此種隱含性的規(guī)定往往非常籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，從而為具體適用帶來了相當(dāng)大的難度。為此，制定能夠統(tǒng)領(lǐng)現(xiàn)有相關(guān)立法中有關(guān)動(dòng)物遺傳資源管理相關(guān)規(guī)定的專門立法，就動(dòng)物遺傳資源管理作出全面的規(guī)定，就成為迫切之需。當(dāng)然，這并非意味著專門立法對(duì)動(dòng)物遺傳資源管理的所有方面平均

12、用力：對(duì)于目前立法相對(duì)完善的領(lǐng)域，如家養(yǎng)動(dòng)物種質(zhì)資源管理等方面，在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，作出確認(rèn)性和補(bǔ)充性規(guī)定即可；而對(duì)于其他方面，則應(yīng)盡可能地作出詳細(xì)而明確的規(guī)定。在此需要特別注意的是，這一專門立法應(yīng)當(dāng)明確地從遺傳資源管理的角度進(jìn)行制度安排，從而更好地解決現(xiàn)有的相關(guān)立法基于自然保護(hù)和資源保護(hù)的法律規(guī)定無法為動(dòng)物遺傳資源管理提供有力的法律依據(jù)的問題。 在管理體制方面，我國在動(dòng)物遺傳資源管理領(lǐng)域?qū)嵭袣w口管理體制，主要存在兩個(gè)方面的問題。一方面，缺少統(tǒng)一高效的遺傳資源管理機(jī)構(gòu)，相關(guān)事務(wù)的管理分散于有關(guān)行政主管部門。例如，種畜禽的進(jìn)出口，是在在農(nóng)業(yè)部畜牧局或者地方畜牧部門指導(dǎo)下，由種畜禽進(jìn)出口公司進(jìn)

13、行；而野生動(dòng)物資源管理，則主要由林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)。分散管理體制導(dǎo)致了分割管理和效率降低兩方面的消極后果。另一方面，缺少有效的遺傳資源管理程序。例如，進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法從進(jìn)出口檢疫的角度，對(duì)遺傳資源的管理和保護(hù)作出了規(guī)定；種畜禽管理?xiàng)l例則從畜禽品種的培育、審定、生產(chǎn)、經(jīng)營等環(huán)節(jié)，作出了相應(yīng)的程序性規(guī)定。但是，這些程序未針對(duì)遺傳資源本身作出規(guī)定，而僅是通過對(duì)相關(guān)行業(yè)或者領(lǐng)域的管理，間接地實(shí)現(xiàn)對(duì)遺傳資源的保護(hù)。盡管這種基于行業(yè)管理的程序?qū)?dòng)物遺傳資源管理和保護(hù)起到了一定的作用，但由于缺乏針對(duì)遺傳資源管理需要和符合遺傳資源管理特點(diǎn)的專門規(guī)定，無法滿足目前對(duì)加強(qiáng)遺傳資源管理的需要。 管理制度上的問題

14、主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面。一方面，是缺少一般制度。例如，野生動(dòng)物保護(hù)法盡管間接涉及野生動(dòng)物遺傳資源的保護(hù)，但未規(guī)定完整的遺傳資源管理制度。又如，在漁業(yè)生物遺傳資源管理方面，目前只有1979年發(fā)布的水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例，但該條例事實(shí)上并沒有規(guī)定完整的遺傳資源管理制度。另一方面，是缺少特有機(jī)制。遺傳資源管理的特有機(jī)制包括：遺傳資源的獲取機(jī)制、遺傳資源惠益分享機(jī)制、遺傳資源利用的市場(chǎng)化機(jī)制等。我國目前關(guān)于動(dòng)物遺傳資源管理的立法對(duì)于這些機(jī)制的重視程度不高。缺少這些特有機(jī)制的后果目前已經(jīng)初步顯現(xiàn)，例如遺傳資源損失嚴(yán)重，有的品種（如五指山小型豬）處于瀕危狀態(tài)，有的品種（九斤黃雞）已經(jīng)滅絕，還有許多品種的個(gè)體數(shù)量

15、也發(fā)生了不同程度的減少。3同時(shí)，由于缺少關(guān)于遺傳資源惠益分享的規(guī)定，導(dǎo)致在國內(nèi)，相關(guān)惠益經(jīng)常由少數(shù)私法主體獲得，而作為遺傳資源所有者的國家的利益卻無法很好地實(shí)現(xiàn)；而在國際上，則無法公平合理地基于遺傳資源的提供而獲得相關(guān)惠益。再如，在生物新品種保護(hù)方面，我國僅規(guī)定了對(duì)植物新品種的保護(hù)，而沒有規(guī)定對(duì)動(dòng)物新品種的保護(hù)。 在調(diào)整內(nèi)容方面，調(diào)整對(duì)象和保護(hù)對(duì)象均不完整。其一，調(diào)整范圍不完整。目前除了一些關(guān)于家養(yǎng)動(dòng)物種質(zhì)資源管理的法規(guī)和規(guī)章之外，其他相關(guān)法律法規(guī)大多強(qiáng)調(diào)對(duì)生物物種及其生境的管理，而對(duì)于賦存其中的遺傳資源的管理則關(guān)注不足，這使得遺傳資源管理大多只能通過對(duì)物種和生境的管理和保護(hù)間接實(shí)現(xiàn)。其二，保

16、護(hù)對(duì)象不完整。例如，在野生生物遺傳資源的保護(hù)方面，目前受保護(hù)的對(duì)象只是被列入“國家重點(diǎn)保護(hù)名錄”的動(dòng)植物。然而，未列入“名錄”的動(dòng)植物同樣也蘊(yùn)藏著大量的遺傳資源，忽視了這部分遺傳資源的保護(hù)，在保護(hù)對(duì)象上顯然是不完整的，也難以滿足遺傳資源全面保護(hù)的需要。其三，規(guī)范內(nèi)容不完整?，F(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)側(cè)重點(diǎn)主要是國內(nèi)遺傳資源的經(jīng)營和管理，而對(duì)于遺傳資源進(jìn)出境和種質(zhì)資源流失的防止，卻未作出明確而詳細(xì)的規(guī)定。對(duì)國內(nèi)相關(guān)活動(dòng)的規(guī)制固然重要，但如果忽視了對(duì)外相關(guān)活動(dòng)的管理，顧此而失彼，即難以實(shí)現(xiàn)全面有效地保護(hù)動(dòng)物遺傳資源的目標(biāo)。 在權(quán)利體系方面，基本權(quán)利制度欠缺。這方面的問題主要體現(xiàn)為：一方面，權(quán)利歸屬不明確。

17、野生動(dòng)物保護(hù)法確立了野生動(dòng)物資源的國家所有權(quán)。但是，對(duì)蘊(yùn)含其中的野生動(dòng)物遺傳資源的權(quán)利歸屬卻未作明確規(guī)定。另一方面，權(quán)利體系內(nèi)容不全面。在我國目前關(guān)于動(dòng)物遺傳資源管理的法律規(guī)定中，土著居民的權(quán)利和農(nóng)民的權(quán)利沒有受到應(yīng)有的重視。事實(shí)上，遺傳資源的獲取與惠益分享與土著居民和農(nóng)民的利益密切相關(guān)，缺少了對(duì)他們的權(quán)利的規(guī)定，權(quán)利體系是不完整的。另外，國家的遺傳資源收益權(quán)也缺少明確的程序性規(guī)定作為保障。權(quán)利體系內(nèi)容的欠缺不僅不利于保護(hù)有關(guān)利益各方的權(quán)益，而且也不符合相關(guān)國際規(guī)則的要求。 在與國際規(guī)則接軌程度方面，與有關(guān)國際條約的要求存在差距，履行國際義務(wù)和加強(qiáng)國內(nèi)管理深受影響。目前，與動(dòng)物遺傳資源管理、保

18、護(hù)和利用有關(guān)的國際法文件主要包括生物多樣性公約以及波恩準(zhǔn)則、有關(guān)獲取和惠益分享的未盡事宜的進(jìn)一步審查：用語、其他方法和履約措施、吉隆坡部長宣言等。我國是生物多樣性公約的締約方，有義務(wù)履行該公約規(guī)定的有關(guān)遺傳資源獲取與惠益分享的義務(wù)。然而，我國相關(guān)立法對(duì)動(dòng)物遺傳資源管理和保護(hù)的規(guī)定，與這些國際規(guī)則的要求項(xiàng)目比尚有相當(dāng)大的差距，這在遺傳資源獲取和惠益分享的方式、程序、條件等方面體現(xiàn)得尤為突出。作為一個(gè)生物多樣性和動(dòng)物遺傳資源賦存大國和主要提供國之一，我國亟需根據(jù)國際規(guī)則的要求，完善國內(nèi)相關(guān)立法，以履行自己承諾的國際義務(wù)，同時(shí)基于國際規(guī)則和國內(nèi)法律規(guī)定，加強(qiáng)動(dòng)物遺傳資源管理，更好地保護(hù)我國的動(dòng)物遺傳

19、資源，并廣泛參與遺傳資源的惠益分享。 三、我國動(dòng)物遺傳資源立法的完善建議 為了解決動(dòng)物遺傳資源立法存在的上述問題，建議從如下五方面入手，健全和完善現(xiàn)有立法： （一）適當(dāng)選擇立法體例 一方面，應(yīng)恰當(dāng)?shù)卮_定立法位階。制定關(guān)于動(dòng)物遺傳資源保護(hù)和可持續(xù)利用的專門立法是健全和完善現(xiàn)有立法的必要步驟。從可操作性的角度考慮，建議將專門立法制定為行政規(guī)章的位階。這樣一方面可以與現(xiàn)有法律、法規(guī)和規(guī)章的內(nèi)容實(shí)現(xiàn)較好的銜接，另一方面也可補(bǔ)充現(xiàn)有立法欠缺的內(nèi)容，并且以行政規(guī)章的位階在立法機(jī)關(guān)獲得通過的可能性相對(duì)大一些。 另一方面，應(yīng)明確界定保護(hù)范圍。遺傳資源的價(jià)值不能以賦存其中的物種是否稀少或者瀕危來界定，因此動(dòng)物遺

20、傳資源保護(hù)不應(yīng)僅限于目前野生動(dòng)物國家重點(diǎn)保護(hù)名錄所列的范圍。同時(shí)，從綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）的角度看，對(duì)動(dòng)物遺傳資源的保護(hù)，還應(yīng)包括對(duì)起源系統(tǒng)和生態(tài)類型的保護(hù)，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)用途和文化特征的保護(hù)。如前所述，盡管目前關(guān)于物種管理的立法在一定程度上為動(dòng)物遺傳資源管理提供了支持，但大多實(shí)行名錄制度。進(jìn)一步的動(dòng)物遺傳資源立法應(yīng)在此基礎(chǔ)上邁進(jìn)一步，對(duì)蘊(yùn)含于物種多樣性之中的動(dòng)物遺傳資源實(shí)行全面保護(hù)。同時(shí)也不難得出結(jié)論：動(dòng)物遺傳資源保護(hù)立法與生態(tài)保護(hù)立法和其他相關(guān)立法的良好銜接是實(shí)現(xiàn)全面保護(hù)的重要途徑。 （二）健全管理體制 進(jìn)一步的動(dòng)物遺傳資源管理立法應(yīng)確立綜合監(jiān)督管理和歸口管理相結(jié)合的管理體制，并著重明確統(tǒng)

21、一監(jiān)管機(jī)構(gòu)、歸口管理機(jī)構(gòu)和管理程序等三個(gè)方面事項(xiàng)。 如前所述，我國目前沒有明確統(tǒng)一的動(dòng)物遺傳資源監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，由此導(dǎo)致諸多方面的不利后果。因而，通過進(jìn)一步立法明確統(tǒng)一的遺傳資源監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)勢(shì)在必行。這一監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不應(yīng)隸屬于相關(guān)行業(yè)主管部門，以確保其中立性，避免由行業(yè)管理模式造成的“權(quán)力尋租”現(xiàn)象的發(fā)生。 明確統(tǒng)一監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)并非否認(rèn)歸口管理的必要性。行業(yè)主管部門在各自領(lǐng)域內(nèi)對(duì)遺傳資源進(jìn)行歸口管理，是實(shí)現(xiàn)動(dòng)物遺傳資源高效管理的必要條件。就我國目前的歸口管理制度而言，主要有三方面問題應(yīng)著重解決：首先，明確歸口管理機(jī)構(gòu)與統(tǒng)一監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職能關(guān)系。綜合監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)負(fù)責(zé)動(dòng)物遺傳資源管理策略、政策的

22、制定和實(shí)施，實(shí)施綜合性的監(jiān)督管理，并對(duì)歸口管理機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)；歸口管理機(jī)構(gòu)應(yīng)負(fù)責(zé)本行業(yè)和本領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)策略和政策制定和實(shí)施，并負(fù)責(zé)本行業(yè)和本領(lǐng)域動(dòng)物遺傳資源管理具體工作。其次，合理確定歸口管理機(jī)構(gòu)。目前，有些遺傳資源歸口管理機(jī)構(gòu)是研究機(jī)構(gòu)或者企業(yè)。研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)在能否勝任遺傳資源管理工作，是值得商榷的。在進(jìn)一步立法中，應(yīng)盡量減少行政授權(quán)，將歸口管理職權(quán)收歸相應(yīng)的行政管理機(jī)關(guān)行使。再次，補(bǔ)充缺位的管理機(jī)構(gòu)。例如，目前的相關(guān)立法沒有明確規(guī)定海洋動(dòng)物遺傳資源等動(dòng)物遺傳資源的管理機(jī)構(gòu)，專門立法應(yīng)對(duì)此作出明確的規(guī)定。 此外，進(jìn)一步立法還應(yīng)就動(dòng)物遺傳資源管理程序作出規(guī)定，其主要內(nèi)容應(yīng)包括兩個(gè)方面。一

23、方面，管理程序。管理程序主要包括“保護(hù)”和“利用”兩方面的程序。在“保護(hù)”方面，應(yīng)當(dāng)明確動(dòng)物遺傳資源保護(hù)的原則、制度、主管機(jī)關(guān)、實(shí)施方法（如保護(hù)設(shè)施和保存設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行等）等；在“利用”方面，應(yīng)當(dāng)特別明確動(dòng)物遺傳資源獲取的申請(qǐng)和審批程序，以及動(dòng)物遺傳資源惠益分享的原則、實(shí)現(xiàn)途徑等問題。當(dāng)然，這兩方面的管理程序均應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的救濟(jì)程序，包括行政救濟(jì)程序和司法救濟(jì)程序。另一方面，協(xié)商程序。由于動(dòng)物遺傳資源管理的各個(gè)方面有可能涉及公眾利益，因此，在制定重大政策、作出重大決策和密切關(guān)系到公眾利益的具體行政行為之前，以及在政策、決策和具體行政行為實(shí)施過程中，均應(yīng)充分征求有關(guān)公眾的意見，以貫徹環(huán)境法上的“

24、公眾參與原則”。專門立法應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾參與的時(shí)機(jī)、途徑、保障、救濟(jì)等作出明確的規(guī)定。需要說明的是，專門立法中關(guān)于管理程序的規(guī)定僅為動(dòng)物遺傳資源管理提供一般框架，立法不應(yīng)忽視不同的動(dòng)物遺傳資源本身的差異性。此種差異性必將對(duì)遺傳資源管理產(chǎn)生不同的要求，進(jìn)而反映在管理程序之中。為此，可在專門立法的一般框架下，根據(jù)動(dòng)物遺傳資源的不同種類，通過進(jìn)一步立法作出更加具體的規(guī)定。 （三）完善權(quán)利保護(hù)制度 在此，進(jìn)一步立法應(yīng)著重關(guān)注遺傳資源所有權(quán)、遺傳資源利用權(quán)和遺傳資源收益權(quán)等三方面問題。 早在1962年，關(guān)于天然資源之永久主權(quán)宣言便確立了國家對(duì)自然資源享有永久主權(quán)原則；1972年人類環(huán)境宣言原則21和1992年

25、里約宣言原則2則從環(huán)境保護(hù)的角度，進(jìn)一步確認(rèn)：各國有按照其本國的環(huán)境（與發(fā)展）政策開發(fā)本國自然資源的主權(quán)權(quán)利。然而長期以來，有觀點(diǎn)認(rèn)為遺傳資源具有特殊性，因而遺傳資源為人類共同的財(cái)產(chǎn)，并且可以自由獲取，其他國家的使用者可以從遺傳資源起源國無償?shù)孬@取和利用。據(jù)此，一些發(fā)達(dá)國家憑借雄厚的技術(shù)實(shí)力和資金優(yōu)勢(shì)，無償?shù)乩弥饕獊碜园l(fā)展中國家的遺傳資源，獲取了巨大的經(jīng)濟(jì)利益，并通過知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度對(duì)其產(chǎn)品提供保護(hù)，但對(duì)遺傳資源本身卻沒有提供足夠的法律保護(hù)。其結(jié)果是，發(fā)展中國家作為遺傳資源的原產(chǎn)國無法獲得因利用遺傳資源而產(chǎn)生的惠益，甚至使用基于其原產(chǎn)的遺傳資源開發(fā)的產(chǎn)品還要向發(fā)達(dá)國家支付費(fèi)用。這一狀況引起了廣大

26、發(fā)展中國家的不滿。在生物多樣性公約談判過程中，經(jīng)過發(fā)展中國家的共同努力，遺傳資源國家主權(quán)原則最終被確認(rèn)下來。這一原則的確認(rèn)，對(duì)于發(fā)展中國家保護(hù)其遺傳資源免受“生物海盜”的掠奪、獲得基于其遺傳資源而產(chǎn)生的相關(guān)惠益，具有重要的意義。然而，我國的有關(guān)立法并未明確規(guī)定動(dòng)物遺傳資源歸國家所有。這不僅使動(dòng)物遺傳資源保護(hù)和可持續(xù)利用的權(quán)利體系不完整，而且在實(shí)踐中使國家行使遺傳資源收益權(quán)缺乏明確的法律依據(jù)。2007年動(dòng)物遺傳資源國際技術(shù)大會(huì)通過的動(dòng)物遺傳資源因特拉肯宣言承認(rèn)國家對(duì)其糧農(nóng)動(dòng)物遺傳資源享有主權(quán)，從而使國家就動(dòng)物遺傳資源行使相關(guān)權(quán)利具備了國際法基礎(chǔ)。然而，“主權(quán)”與“所有權(quán)”的法律內(nèi)涵并不相同。在主

27、權(quán)之下，一國以立法形式對(duì)其動(dòng)物遺傳資源所有權(quán)作出規(guī)定，具有充分的正當(dāng)性和合法性。我國可以采取野生動(dòng)物保護(hù)法確立野生動(dòng)物國家所有權(quán)的模式，在進(jìn)一步立法中就動(dòng)物遺傳資源歸國家所有作出明確規(guī)定。 要充分發(fā)揮遺傳資源作為資源的價(jià)值，就應(yīng)當(dāng)對(duì)此種資源進(jìn)行合理的利用。利用動(dòng)物遺傳資源的前提，是獲取該遺傳資源。對(duì)于遺傳資源的獲取，我國目前的相關(guān)立法并未作出明確的規(guī)定，而只是在相關(guān)立法中作出了零星的規(guī)定。進(jìn)一步立法應(yīng)特別關(guān)注如下兩方面問題。一方面，明確規(guī)定動(dòng)物遺傳資源獲取和使用的事先知情同意（PIC）制度。該制度是指遺傳資源的獲取和使用須事先經(jīng)過資源所屬國的主管機(jī)構(gòu)的同意。PIC制度是貫徹遺傳資源國家主權(quán)原則

28、的最重要的途徑之一。建議我國進(jìn)一步動(dòng)物遺傳資源管理立法基于國際規(guī)則的要求，確立這一制度。如前所述，生物多樣性公約和波恩準(zhǔn)則等國際法文件對(duì)這一制度作出了相應(yīng)的規(guī)定，在進(jìn)一步立法過程中可供參考。在此需要特別明確的是主管機(jī)構(gòu)和申請(qǐng)材料。主管機(jī)構(gòu)方面的規(guī)定應(yīng)與前述管理體制上的安排相一致。申請(qǐng)材料應(yīng)至少應(yīng)包括如下四個(gè)方面：主體信息，包括申請(qǐng)者及其所屬法律實(shí)體或者團(tuán)體以及聯(lián)絡(luò)人、研發(fā)合作機(jī)構(gòu)等；資源信息，包括欲獲取的動(dòng)物遺傳資源的類型和數(shù)量、計(jì)劃的用途等；活動(dòng)信息，包括采集資源的地理區(qū)域、采集活動(dòng)的起止時(shí)間、采集資源的目的、相關(guān)活動(dòng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論、研發(fā)活動(dòng)的地點(diǎn)和方式、保密資料的處理安排等；惠益信息，

29、包括可能產(chǎn)生的惠益、惠益分享方案等。另一方面，明確動(dòng)物遺傳資源獲取的原則、條件和程序。在國際法層面，波恩準(zhǔn)則的相關(guān)規(guī)定可供我國在制定專門立法時(shí)參考。專門立法應(yīng)著重關(guān)注的內(nèi)容包括：遺傳資源的獲取原則；遺傳資源的分級(jí)、分類和名錄；遺傳資源的用途；遺傳資源的獲取條件；遺傳資源獲取的申報(bào)和審批程序等。在此特別需要注意的是審查決定形式。決定形式可以采用波恩準(zhǔn)則的推薦形式，即無論是批準(zhǔn)還是不批準(zhǔn)，均應(yīng)采用書面通知的形式；如果主管機(jī)關(guān)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)未給出明確的書面答復(fù)，則不能視為“默示同意”。這不僅是動(dòng)物遺傳資源國家主權(quán)的體現(xiàn)，同時(shí)也有利于防止遺傳資源使用國不正當(dāng)?shù)孬@取和使用我國的動(dòng)物遺傳資源。 行使動(dòng)物遺

30、傳資源所有權(quán)和利用權(quán)本身并不是目的，其最終目的是實(shí)現(xiàn)由動(dòng)物遺傳資源的利用而獲得的收益，亦即行使遺傳資源收益權(quán)。在動(dòng)物遺傳資源管理中，收益權(quán)集中體現(xiàn)在遺傳資源的惠益分享制度中。波恩準(zhǔn)則和其他相關(guān)國際法文件就遺傳資源惠益分享作出了原則性的規(guī)定。4進(jìn)一步立法應(yīng)充分參考這些規(guī)定和建議，除了確保動(dòng)物遺傳資源開發(fā)利用者的收益權(quán)之外，同時(shí)還著重解決國家的遺傳資源收益權(quán)問題。由于動(dòng)物遺傳資源所有權(quán)被界定為國家所有，由動(dòng)物遺傳資源開發(fā)和利用所帶來的惠益中理應(yīng)體現(xiàn)國家作為所有者的份額。我國目前的相關(guān)立法在這方面并沒有作出明確規(guī)定，在進(jìn)一步立法中應(yīng)當(dāng)明確。 （四）健全激勵(lì)機(jī)制 對(duì)于激發(fā)有關(guān)主體遵守相關(guān)法律規(guī)定的積極性和主動(dòng)性、推動(dòng)其他相關(guān)機(jī)制的有效實(shí)施而言，合理的激勵(lì)機(jī)制具有重要的意義。進(jìn)一步立法應(yīng)建立動(dòng)物遺傳資源開發(fā)利用的激勵(lì)機(jī)制，其中最重要的內(nèi)容是獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制。 一方面，健全獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。動(dòng)物遺傳資源管理的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，是指以法律的形式規(guī)定的對(duì)在動(dòng)物遺傳資源保護(hù)和利用中有顯著成績和顯著貢獻(xiàn)的法律主體給予物