試論農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)運(yùn)行績(jī)效及存在問(wèn)題分析

1、試論農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)運(yùn)行績(jī)效及存在問(wèn)題分析 摘 要 農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)是近年來(lái)灌區(qū)新興的一種由農(nóng)民自愿參加，依法成立的非營(yíng)利性的農(nóng)民用水合作組織。從國(guó)內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，成立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，對(duì)加強(qiáng)灌區(qū)工程管理、節(jié)水、增強(qiáng)農(nóng)戶商品意識(shí)與民主意識(shí)等方面作用和效果十分明顯。本文以內(nèi)蒙古世行項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的10個(gè)用水者協(xié)會(huì)為例，分析這一管理模式的運(yùn)行績(jī)效，探討這一模式存在的缺陷,并為內(nèi)蒙古地區(qū)進(jìn)一步健全與完善用水者協(xié)會(huì)組織提供對(duì)策建議。 關(guān)鍵詞 農(nóng)民； 用水者協(xié)會(huì)； 績(jī)效； 問(wèn)題 doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 02 . 021 農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)（

2、 ，）是近年來(lái)灌區(qū)新興的一種由農(nóng)民自愿參加，依法成立的非營(yíng)利性的農(nóng)民用水合作組織。本文以內(nèi)蒙古世行項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的個(gè)用水者協(xié)會(huì)為例，分析這一管理模式的運(yùn)行績(jī)效，探討這一模式存在的缺陷，并為內(nèi)蒙古地區(qū)進(jìn)一步健全與完善用水者協(xié)會(huì)組織提供對(duì)策建議。 調(diào)查情況 為了對(duì)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)有一個(gè)全面和深入的了解，我們隨機(jī)選擇了巴彥淖爾市臨河區(qū)和呼和浩特市土默特左旗與托克托縣的個(gè)用水者協(xié)會(huì)和協(xié)會(huì)內(nèi)的戶農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)研。這些協(xié)會(huì)包括治豐村用水者協(xié)會(huì)、富強(qiáng)三社渠用水者協(xié)會(huì)、東濟(jì)支渠用水者協(xié)會(huì)、合濟(jì)分干六八斗渠用水者協(xié)會(huì)、團(tuán)結(jié)村四支渠用水者協(xié)會(huì)、團(tuán)結(jié)村五支渠用水者協(xié)會(huì)、左家營(yíng)村用水者協(xié)會(huì)、兵州亥用水者協(xié)會(huì)、缸房用水者協(xié)會(huì)和萬(wàn)丈

3、用水者協(xié)會(huì)。調(diào)研涵蓋個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)行政村，本次調(diào)研回收有效問(wèn)卷份，其中用水戶問(wèn)卷份，農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)問(wèn)卷份。本文根據(jù)實(shí)際調(diào)查收集到的有關(guān)資料，對(duì)內(nèi)蒙古世行項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)運(yùn)行績(jī)效和存在的問(wèn)題進(jìn)行了初步分析職稱論文。 農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)運(yùn)行績(jī)效分析 本項(xiàng)調(diào)查顯示，成立用水者協(xié)會(huì)后，農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)田灌溉在以下幾個(gè)方面得到了改善： 加強(qiáng)了末級(jí)水利工程的管理 長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村末級(jí)水利工程存在著有人用無(wú)人管、工程設(shè)施老化失修、灌溉效益衰減等問(wèn)題。農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)成立后，支渠以下水利工程的產(chǎn)權(quán)歸屬協(xié)會(huì)，使水利工程管理、維護(hù)、使用的責(zé)、權(quán)、利相一致，渠道工程變成了農(nóng)民自己的工程，提高了農(nóng)民對(duì)水利工程設(shè)施的愛(ài)護(hù)意識(shí)，增強(qiáng)

4、了農(nóng)民建設(shè)與管理水利工程的責(zé)任感，使得建筑物人為破壞現(xiàn)象減少，渠道過(guò)水能力明顯提高。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，個(gè)協(xié)會(huì)水利工程設(shè)施完好率由以前的上升到現(xiàn)在的左右，渠道過(guò)水流量增大，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，為保證農(nóng)業(yè)適時(shí)適量灌溉奠定了基礎(chǔ)。調(diào)查農(nóng)戶反映，成立協(xié)會(huì)后，渠道質(zhì)量得到明顯改善，其中的農(nóng)戶認(rèn)為渠道質(zhì)量同以前相比有了很大改善，這主要是因?yàn)槌闪f(xié)會(huì)的地區(qū)都是世行項(xiàng)目區(qū)，在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)投入大量資金用于渠道修建和改善，與協(xié)會(huì)成立前相比，渠系工程配套率、完好率及渠系水利用系數(shù)都有明顯提高。由于渠道質(zhì)量變好，水損失量較之成立協(xié)會(huì)前大大降低了。所有農(nóng)戶都認(rèn)為成立協(xié)會(huì)后水損失率降低了，其中的農(nóng)戶認(rèn)為灌溉水損失比以前低了個(gè)百分點(diǎn)

5、，的農(nóng)戶認(rèn)為水損失降低了個(gè)百分點(diǎn)。 理順了用水秩序，減少了水事糾紛 成立協(xié)會(huì)以前，斗渠以下缺少有效的管水組織，灌區(qū)無(wú)序用水現(xiàn)象十分嚴(yán)重。協(xié)會(huì)成立后，農(nóng)民有了自己的管水隊(duì)伍，協(xié)會(huì)通過(guò)加強(qiáng)管理，合理配水，統(tǒng)一調(diào)度，使得灌溉秩序井然。調(diào)查中，每個(gè)協(xié)會(huì)的用水小組都至少有名管水員來(lái)維持灌溉時(shí)的用水秩序。農(nóng)民管水員對(duì)當(dāng)?shù)赜盟畱羟闆r熟悉，特別是涉及村與村、組與組、戶與戶之間的復(fù)雜矛盾，他們最清楚，服務(wù)的針對(duì)性強(qiáng)，效率高。這樣不僅理順了用水秩序，減少了勞力，而且避免了因爭(zhēng)水而引發(fā)的水事糾紛，提高了灌溉效率。以上的農(nóng)戶認(rèn)為成立協(xié)會(huì)后村組戶之間的用水矛盾明顯減少。以上調(diào)查結(jié)果充分說(shuō)明，成立協(xié)會(huì)后由于渠道質(zhì)量的改善

6、，供水保證程度的提高，各村組戶之間水事糾紛明顯減少。 增強(qiáng)了農(nóng)戶節(jié)水意識(shí)，節(jié)約了農(nóng)業(yè)灌溉用水 成立協(xié)會(huì)以后，協(xié)會(huì)按照多用水多交費(fèi)的原則，實(shí)行合理的水費(fèi)計(jì)收方式，增強(qiáng)了農(nóng)戶的節(jié)水意識(shí)。另外，農(nóng)戶自行參與管水、用水，真正體現(xiàn)了農(nóng)戶的主人翁地位，農(nóng)民的責(zé)任心和商品觀念增強(qiáng)，水資源自然得到節(jié)約利用。 減少水費(fèi)征收環(huán)節(jié)，提高了水費(fèi)的收取率 水費(fèi)收取是關(guān)系到灌區(qū)與協(xié)會(huì)生存發(fā)展的決定性因素。建協(xié)會(huì)前，水費(fèi)征收的程序?yàn)檗r(nóng)戶組村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）縣灌區(qū)水管單位，中間環(huán)節(jié)多。從村到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）到灌區(qū)層層加碼、層層截留，挪用水費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，造成農(nóng)民實(shí)交水費(fèi)價(jià)格遠(yuǎn)比國(guó)家核定的水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)高，農(nóng)民高負(fù)擔(dān)用水，意見(jiàn)很大。組建協(xié)會(huì)后，改變了村

7、委會(huì)代收農(nóng)戶水費(fèi)的傳統(tǒng)，變?yōu)閰f(xié)會(huì)直接向用水戶收取水費(fèi)，減少中間環(huán)節(jié)，有效地避免了搭車收費(fèi)、截留挪用等現(xiàn)象，保護(hù)了農(nóng)民的利益。同時(shí)，協(xié)會(huì)還將收繳與支出費(fèi)用、用水量等情況采用公示形式讓農(nóng)戶知曉，使農(nóng)戶用上“明白水”、交“放心錢(qián)”，增強(qiáng)了農(nóng)戶繳納水費(fèi)的自覺(jué)性，灌溉水費(fèi)的收繳率有了明顯提高，從調(diào)查的情況看，項(xiàng)目區(qū)水費(fèi)收取率都在以上，且農(nóng)民用水的水費(fèi)均控制在批準(zhǔn)的水價(jià)范圍內(nèi)。 節(jié)省了勞動(dòng)力投入，降低了灌溉成本 過(guò)去每條支、斗渠由于沒(méi)有有效的管理組織，加上建筑物配套率低，每次放水下游村組必須派大量的勞力守水。協(xié)會(huì)建立后，一條支、斗渠只需協(xié)會(huì)執(zhí)委會(huì)人調(diào)配流量，加上少量的臨時(shí)管水人員，大大降低了守水勞力支出。

8、如東濟(jì)支渠成立協(xié)會(huì)前，每次放水灌溉時(shí)需派多個(gè)守水勞力，每個(gè)斗口至少人，這條渠道一年一般要花費(fèi)近萬(wàn)元的守水勞力支出。協(xié)會(huì)成立后這條支渠只需協(xié)會(huì)的4名執(zhí)委會(huì)成員以及每個(gè)用水小組的管水員，執(zhí)委會(huì)成員工資年共花費(fèi)萬(wàn)元，加上用水小組的管水員工資約為 元，所以年一年的守水支出約為萬(wàn)元，比原來(lái)的萬(wàn)元要減少一半，守水費(fèi)用大大降低。在調(diào)查中很多農(nóng)戶認(rèn)為，成立協(xié)會(huì)后，用于等水、看水的時(shí)間縮短了。這主要是因?yàn)閰f(xié)會(huì)成立后渠道的質(zhì)量得到改善，提高了大部分渠道的過(guò)水能力，縮短了灌溉周期，大大提高了灌溉保證率。擴(kuò)大灌溉面積 灌區(qū)成立用水者協(xié)會(huì)后，工程運(yùn)行狀況得到了改善，特別是有協(xié)會(huì)的灌區(qū)末級(jí)渠系灌溉保證率明顯提高。由于輸水

9、及時(shí)，使過(guò)去灌不到水的下游和死角灌到了水，灌溉面積擴(kuò)大。 存在的問(wèn)題 農(nóng)戶的認(rèn)識(shí)水平和參與意識(shí)有待提高 調(diào)查的協(xié)會(huì)已經(jīng)組建兩年了，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶應(yīng)該對(duì)這一組織形式有了很高的認(rèn)識(shí)和理解，因?yàn)閰f(xié)會(huì)的運(yùn)行和管理需要廣大農(nóng)戶的親身參與。但調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，的農(nóng)戶都沒(méi)有參與過(guò)支渠以下工程的維護(hù)工作，的農(nóng)戶反映用水者協(xié)會(huì)民主決策時(shí)沒(méi)有征求過(guò)他們的意見(jiàn)，的農(nóng)戶不知道自己支出的水費(fèi)中包含哪些費(fèi)用，這些都說(shuō)明了部分農(nóng)戶并沒(méi)有真正參與到協(xié)會(huì)的運(yùn)行管理中來(lái)，農(nóng)民的認(rèn)識(shí)水平和參與意識(shí)有待提高。 農(nóng)民繳納水費(fèi)有所上升 在很多已有的中指出，成立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)后，農(nóng)民繳納的水費(fèi)有所下降，但是在實(shí)際調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)并不是所有的協(xié)會(huì)成立以

10、后都能減少農(nóng)民的灌溉水費(fèi)。在調(diào)查中有部分農(nóng)戶認(rèn)為，繳納的水費(fèi)較協(xié)會(huì)成立前有所增加，如在治豐村用水者協(xié)會(huì)調(diào)查時(shí)，總共調(diào)查了個(gè)農(nóng)民，其中個(gè)人認(rèn)為與成立協(xié)會(huì)前相比，水費(fèi)有所增加，當(dāng)問(wèn)及原因時(shí)，他們表示主要是由于水價(jià)上升所致，還有人認(rèn)為是因?yàn)槌闪f(xié)會(huì)后，協(xié)會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用增加了，比如要負(fù)擔(dān)守水者日常開(kāi)支和協(xié)會(huì)工作人員工資，也有人表示不清楚水費(fèi)上升的原因。 協(xié)會(huì)存在資金短缺問(wèn)題 協(xié)會(huì)成立后，工程維護(hù)與經(jīng)營(yíng)管理的責(zé)任與權(quán)力移交給農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，實(shí)行責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合，落實(shí)了管護(hù)責(zé)任。這就要求協(xié)會(huì)要有穩(wěn)定可靠的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，對(duì)接管的田間渠系工程進(jìn)行管護(hù)與維修，保證工程的良好運(yùn)行，如果協(xié)會(huì)缺乏正常的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，勢(shì)必會(huì)造成協(xié)

11、會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)困難。在調(diào)查的個(gè)協(xié)會(huì)中，所有的協(xié)會(huì)主席都表示渠系管護(hù)資金不足，有很多渠系無(wú)法進(jìn)行維修，資金不足已成為協(xié)會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的嚴(yán)重障礙。協(xié)會(huì)資金短缺的一個(gè)主要原因是協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道不暢，灌溉管理職權(quán)轉(zhuǎn)移后，大部分協(xié)會(huì)的收入來(lái)源主要是灌溉水費(fèi)收入，除此之外并沒(méi)有其他收入來(lái)源。調(diào)查中個(gè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人均表示，年除水費(fèi)收入外，其他收入均為。由于經(jīng)費(fèi)不足，影響了協(xié)會(huì)整體工作的正常進(jìn)行，很多協(xié)會(huì)的工作人員對(duì)此意見(jiàn)很大，這在我們的調(diào)查中有明顯的反映。 協(xié)會(huì)工作人員的報(bào)酬問(wèn)題 調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多協(xié)會(huì)管理人員的報(bào)酬較低，調(diào)查的個(gè)協(xié)會(huì)中，協(xié)會(huì)主席的平均工資為元年，副主席的平均工資為元年，其他成員的工資更低。平均一年為多元，

12、有的協(xié)會(huì)由于資金短缺，自年協(xié)會(huì)組建以來(lái)還未給管理人員發(fā)過(guò)工資，嚴(yán)重挫傷了他們的積極性，勢(shì)必會(huì)影響協(xié)會(huì)工作的正常開(kāi)展，從而使協(xié)會(huì)的職能作用不能充分有效地發(fā)揮。另外，用水者協(xié)會(huì)由于報(bào)酬偏低，在組建過(guò)程中，很多年輕人不愿意加入?yún)f(xié)會(huì)工作，協(xié)作工作人員多為熱心于公益事業(yè)、在群眾中有較高威望的老年人，由于人員年齡偏大、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，影響了工作效率。很多協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)希望上級(jí)有關(guān)部門(mén)多給予支持，共同促進(jìn)協(xié)會(huì)的發(fā)展。 協(xié)會(huì)對(duì)水利工程設(shè)施的管理缺乏效率 協(xié)會(huì)成立后，應(yīng)對(duì)所管轄范圍內(nèi)的渠系工程進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，然后將其產(chǎn)權(quán)包括管理權(quán)、使用權(quán)及所有權(quán)一并移交給協(xié)會(huì)。讓協(xié)會(huì)的會(huì)員擁有末級(jí)渠系工程的產(chǎn)權(quán)，才真正有利于工程的管護(hù)與

13、協(xié)會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。而在調(diào)查的個(gè)協(xié)會(huì)中，有個(gè)協(xié)會(huì)在組建協(xié)會(huì)后，沒(méi)有對(duì)其管轄范圍的渠系工程進(jìn)行過(guò)資產(chǎn)評(píng)估。有的協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人表示協(xié)會(huì)只享有工程的管理權(quán)和使用權(quán)，所有權(quán)分屬于水管單位、所在地的村委會(huì)或當(dāng)?shù)卣?。另外部分協(xié)會(huì)沒(méi)有及時(shí)檢查維修協(xié)會(huì)所轄的水利工程設(shè)施，很多協(xié)會(huì)即使做到了按時(shí)檢查維修，但卻缺乏文字記錄。以上這些問(wèn)題說(shuō)明協(xié)會(huì)對(duì)工程設(shè)施的管理還缺乏效率，這會(huì)在一定程度上影響到協(xié)會(huì)籌措資金進(jìn)行渠系工程管護(hù)的主動(dòng)性，不利于水利工程資產(chǎn)的保值與增值。 中間環(huán)節(jié)未完全取消 在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，有的協(xié)會(huì)沒(méi)有收取水費(fèi)的權(quán)利，有些農(nóng)戶反映協(xié)會(huì)成立后他們并沒(méi)有將水費(fèi)交給用水者協(xié)會(huì)，而是交給了承包人、村委會(huì)或者是水管所

14、，說(shuō)明這些協(xié)會(huì)并不是真正意義上的協(xié)會(huì)，只是一種虛設(shè)的灌溉組織形式，這主要是由于以下兩個(gè)方面的原因：（）由于水費(fèi)是農(nóng)民比較愿意交的費(fèi)用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)往往不愿意將收取水費(fèi)的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給協(xié)會(huì)，即使在世行項(xiàng)目區(qū)內(nèi)很多建立了用水者協(xié)會(huì)的鄉(xiāng)村，水費(fèi)也往往是由村委會(huì)來(lái)收取的，協(xié)會(huì)并沒(méi)有水費(fèi)收取權(quán)。這就使得用水協(xié)會(huì)的作用難以發(fā)揮。（）有些灌區(qū)組建用水者協(xié)會(huì)是迫于世行的壓力而不是從實(shí)際需求出發(fā)。由于世行將組建協(xié)會(huì)作為其支持項(xiàng)目的必需條件，灌區(qū)為了得到項(xiàng)目，不得不被迫組建用水協(xié)會(huì)。調(diào)查顯示，的協(xié)會(huì)主席認(rèn)為成立協(xié)會(huì)是出于世行的要求，認(rèn)為是上級(jí)政府要求他們做的，認(rèn)為是為了減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，由農(nóng)戶主動(dòng)提出成立用水者協(xié)會(huì)

15、的只占。很多灌區(qū)在組建協(xié)會(huì)的時(shí)候，并沒(méi)有結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，而是簡(jiǎn)單地將其他試點(diǎn)地區(qū)的模式拿過(guò)來(lái)生搬硬套，實(shí)際上當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)水的需求和管理愿望并不強(qiáng)，這就造成用水者協(xié)會(huì)沒(méi)有發(fā)揮作用的空間，運(yùn)行成效不明顯。 建議 通過(guò)調(diào)查，初步摸清了目前用水者協(xié)會(huì)運(yùn)作存在的主要問(wèn)題，現(xiàn)提出以下建議。（） 進(jìn)一步加大宣傳引導(dǎo)，各級(jí)水行政主管部門(mén)要結(jié)合實(shí)際，利用各種宣傳方式，深入宣傳農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的相關(guān)知識(shí)，提高各方的合作意識(shí)，營(yíng)造良好的改革氛圍。最終形成全社會(huì)關(guān)心、關(guān)注、支持用水者協(xié)會(huì)發(fā)展的氛圍。（）加強(qiáng)工作人員的培訓(xùn)，提高其素質(zhì)和能力。另外，要吸收一部分年輕同志，特別是有文化、素質(zhì)高的同志參與協(xié)會(huì)管理，以提高協(xié)

16、會(huì)運(yùn)行管理效率。（） 加大支持力度，保障協(xié)會(huì)的健康發(fā)展。首先政府要逐步改善農(nóng)戶參與灌溉管理的制度環(huán)境，進(jìn)一步出臺(tái)用水戶參與灌溉管理的相關(guān)法律和政策規(guī)定，優(yōu)化協(xié)會(huì)發(fā)展的法律環(huán)境，并進(jìn)一步加大灌區(qū)節(jié)水改造投入力度和強(qiáng)度，做好技術(shù)服務(wù)工作，為協(xié)會(huì)的組建和健康發(fā)展提供保障。其次灌區(qū)管理單位要將建設(shè)、配套和改造資金適當(dāng)向建立用水者協(xié)會(huì)的區(qū)域傾斜，采取資金支持和技術(shù)支援的措施，促進(jìn)用水者協(xié)會(huì)的良性發(fā)展。（） 當(dāng)前灌區(qū)應(yīng)強(qiáng)化水權(quán)的集體所有觀念，逐步探索水權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)，為節(jié)水灌溉提供利益補(bǔ)償和激勵(lì)機(jī)制。（） 多渠道解決協(xié)會(huì)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，促進(jìn)協(xié)會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)成立以后運(yùn)行經(jīng)費(fèi)短缺，不僅打擊了協(xié)會(huì)管理人員的工作積極性，又影響和制約了協(xié)會(huì)正常工作的開(kāi)展。為