論義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付類型與不同政策目標(biāo)組合.

1、論義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付類型與不同政策目標(biāo)組合作者：李祥云時間： 2007-11-21 22:34:00摘 要：義務(wù)教育由地方負(fù)責(zé)，基于公平和效率的考慮，客觀上要 求上級政府為地方政府提供義務(wù)教育財政補(bǔ)助。由于不同補(bǔ)助的類型具有不同 的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，為達(dá)成預(yù)期的各種政策目標(biāo)，政府在實行義務(wù)教育財政補(bǔ)助時， 必須選擇合適的補(bǔ)助類型與之搭配。關(guān)鍵詞：義務(wù)教育；轉(zhuǎn)移支付；類型；政策目標(biāo)1985年基礎(chǔ)教育財政分權(quán)化改革確立的地方負(fù)責(zé)、分級辦學(xué)的原則，以及 此后按照這一原則逐步形成的“三級辦學(xué)（縣辦高中、鄉(xiāng)辦初中、村辦小 學(xué)）、縣鄉(xiāng)兩級管理”的體制，極大地調(diào)動了地方辦基礎(chǔ)教育的積極性，為我 國 2000 年底

2、基本普及九年義務(wù)教育的目標(biāo)實現(xiàn)起到了決定性的作用。然而，作 為一項過渡性的制度安排，在其運行的過程中也暴露出不少弊端，其中最突出 的問題就是義務(wù)教育投入的地區(qū)差異。最近多項研究表明：自 90 年代初以來， 我國義務(wù)教育投入的地區(qū)差異逐年呈上升趨勢。從長遠(yuǎn)看，在義務(wù)教育仍由地 方負(fù)責(zé)的同時，解決這一問題的唯一辦法是建立規(guī)范義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制 度。如何建立，首先我們需要從理論上弄清如下幾個問題：為什么采用分權(quán)的 方式提供義務(wù)教育需要上級政府提供財政補(bǔ)助？義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付有哪些 基本類型？不同類型的轉(zhuǎn)移支付對地方政府義務(wù)教育財政支出決策會產(chǎn)生什么 樣的影響？不同的政策目標(biāo)應(yīng)選擇何種轉(zhuǎn)移支付類

3、型？本文試圖從理論上對上 述問題作出回答，以期為建立我國規(guī)范的義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度提供理論 支持。、義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付的理論依據(jù)義務(wù)教育由地方政府負(fù)責(zé)，上級政府之所以要提供財政補(bǔ)助主要是基于如 下幾個方面的原因：第一，地方政府提供義務(wù)教育會產(chǎn)生正的“外部性”，即 通常意義上所說的存在收益“外溢”。奧爾森（Olson）指出，在不考慮收入分 配的情況下，將聯(lián)邦政府資金轉(zhuǎn)移給州政府唯一合理的理由是地方提供公共產(chǎn) 品的收益范圍超出了它所轄的行政邊界。如在本轄區(qū)內(nèi)受過良好教育的中小學(xué) 生，將來有可能在其它轄區(qū)內(nèi)就業(yè)。至于地方政府提供義務(wù)教育存在外部性時 需要上級政府提供財政補(bǔ)助的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理十分簡單

4、：第一，在缺乏上級政府財 政補(bǔ)助時情況下，地方政府利益極大化的行為會導(dǎo)致義務(wù)教育的供給不足而存 在效率損失。第二，對于絕大多數(shù)國家，尤其是像我們這樣一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平 極不平衡的發(fā)展中大國，義務(wù)教育經(jīng)費完全依靠地方本級財政收入，由于不同 地方的財政能力和義務(wù)教育支出成本方面的差異，不可避免會造成各地方間義務(wù)教育服務(wù)水平的非均等化。而義務(wù)教育是一個地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，義 務(wù)教育的不公平往往又會進(jìn)一步加劇地方間社會經(jīng)濟(jì)的不平等，繼而危及到社 會的穩(wěn)定，因此，需要上級政府采取轉(zhuǎn)移支付的辦法來彌補(bǔ)地方政府間財政能 力的差異，以實現(xiàn)地方間義務(wù)教育財政的橫向平衡。第三，在實行財政聯(lián)邦主 義（多級預(yù)算主體

5、）的國家，考慮到課稅的公平與效率，中央政府將稅基寬泛 且具有流動性的稅種（如增值稅、消費稅）及具有再分配效應(yīng)的個人所得稅劃 歸中央政府，這一部分收入占全部財政收入的絕大部分，而把適應(yīng)地方政府征 收且不具有流動性的小稅種留給地方政府。這樣就使得地方政府可能根本就沒 有時政能力來承擔(dān)起義務(wù)教育的全部財政責(zé)任，出現(xiàn)義務(wù)教育財政縱向失衡。 這種情況在我國 1994 年的稅制改革后的一些地方是相當(dāng)突出的。地方政府因事 權(quán)與財權(quán)不對稱所形成的財政縱向不平衡同樣也需要上級政府為地方負(fù)責(zé)的義 務(wù)教育提供財政補(bǔ)助，以解決結(jié)構(gòu)性的赤字。第四，個人公平的要求。按照商 品平等主義的觀點，義務(wù)教育是一種所有公民都有權(quán)獲

6、得的重要物品，即每一 個人都應(yīng)該受到最起碼的學(xué)校教育。在現(xiàn)實的生活中，盡管地方政府免費為轄 區(qū)公民提供義務(wù)教育，但對于那些處境不利的家庭和缺乏正常學(xué)習(xí)能力的個人 來說，若沒有額外的財政支持，恐怕他們?nèi)匀徊荒芟硎艿狡降鹊牧x務(wù)教育機(jī) 會。對個人實行財政轉(zhuǎn)移支付這種帶有再分配性質(zhì)的財政政策并不適合于分權(quán) 的地方政府實行，它需要中央政府或地區(qū)性政府來承擔(dān)。因為由地方政府執(zhí)行 再分配的政策會因人口的自由流動而導(dǎo)致一個無效率的結(jié)果。此外，義務(wù)教育 還通常被視為一種有益的產(chǎn)品。地方政府在提供有益產(chǎn)品時，往往會因?qū)τ幸?產(chǎn)品的評價要低于社會合理的評價，致使地方政府用在有益產(chǎn)品上的財政支出 達(dá)不到上級政府或社會

7、所要求的水平，需要上級政府通過適當(dāng)?shù)耐緩絹砑右猿C 正，而政府間的財政轉(zhuǎn)移支付是被許多分權(quán)制國家用來糾正這類偏差的有效手 段之一。、義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付的類型上級政府用于義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付通?？梢苑譃閮深悾阂活惐话谏?級政府對地方政府的一般性轉(zhuǎn)移支付中。如日本的地方交付稅、英國的RSG撥款中就包含了中央政府對義務(wù)教育的補(bǔ)助。所謂一般性財政轉(zhuǎn)移支付又稱無條 件或總量一次性轉(zhuǎn)移支付，是指上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付不規(guī)定使用方 向，不附加任何條件，資金按公式分配，公式中包含了地方政府不可控制的因 素，如人口密度、地理條件以及人均財政收入等。無條件轉(zhuǎn)移支付的目的旨在 確保地方政府有財政能力提供同

8、全國大致相等的包括義務(wù)教育在內(nèi)的公共服務(wù) 水平，通常很難精確計算出這類轉(zhuǎn)移支付用于義務(wù)教育的具體比例。另一類是 上級政府指定用于義務(wù)教育的專項補(bǔ)助。如我國中央對縣的“貧九工程款”和 “特困生補(bǔ)助”、日本中央政府通過國庫支出金對地方教育當(dāng)局的直接補(bǔ)助、 美國聯(lián)邦政府和州對學(xué)區(qū)的資助等均屬于這一類。一般來說，用于義務(wù)教育的 專項補(bǔ)助具有很強(qiáng)的政策性，地方政府在使用這類資金時，必須嚴(yán)格按照上級 的有關(guān)規(guī)定不得挪作他用。專項補(bǔ)助在分配方式上，既可以按公式分配，也可 以按項目分配。根據(jù)補(bǔ)助款項是否要求下級政府用本級資金配套，又可以進(jìn)一步將用于義 務(wù)教育專項補(bǔ)助分為配套補(bǔ)助和非配套補(bǔ)助。配套補(bǔ)助又稱對稱性

9、的補(bǔ)助，是 指上級政府為支持地方義務(wù)教育某一特定活動而提供每一元錢，地方政府必須 按一定的比例進(jìn)行配套，且對其使用有詳盡周密的說明。配套補(bǔ)助主要按項目 分配，補(bǔ)助的規(guī)模取決于地方政府本身的支出金額。配套補(bǔ)助按照對補(bǔ)助的規(guī) 模是否有限額還可以細(xì)分為不封頂?shù)呐涮籽a(bǔ)助和封頂配套補(bǔ)助。非配套性的補(bǔ) 助又稱一次性的專項補(bǔ)助。雖然它也指定用于義務(wù)效育，但對于地方政府如何 使用以及用在義務(wù)教育的哪些方面并無具體要求。這類補(bǔ)助一般按公式一次性 的撥付給地方，補(bǔ)助的規(guī)模與地方政府義務(wù)教育財政支出決策無關(guān)。三、不同轉(zhuǎn)移支付類型的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)政府間不同補(bǔ)助類型對地方政府義務(wù)教育財政支出決策的影響是不同的。1. 一般性轉(zhuǎn)

10、移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付實際上是中央和地區(qū)性的政府對地方 政府的整塊補(bǔ)助。它對地方政府義務(wù)教育支出決策的影響如圖2 所示：地方政府初始預(yù)算線為AB所能實現(xiàn)社會福利最大化的點為無差異曲線I與 AB的相 切點E0,地方政府用自有的財政收入提供義務(wù)教育服務(wù)的量0X0中央政府和地區(qū)級的政府為地方政府提供一般性財政轉(zhuǎn)移支付為 AC,由于地方政府無條件的 得到一筆可以自由支配的資源，地方政府的購買力得到提高，地方政府的初始 預(yù)算約束線移動到CD.新的均衡點為更高的無差異曲線U與新的預(yù)算約束線CD相切于點E1.從圖中可以看出，一般性轉(zhuǎn)移支付通過收入效應(yīng)使地方政府提供 的義務(wù)教育服務(wù)數(shù)量有所增加，但增加的數(shù)量是

11、有限的。因為這種轉(zhuǎn)移支付是 無指向的，它可以用于政府提供的任何一種公共品，而義務(wù)教育只是地方政府 提供眾多公共品中的一種，按照西方一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家的觀點，一般性轉(zhuǎn)移交付還 具有減稅的作用。2. 非配套性的義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付。中央和地區(qū)性政府為地方政府一 次性的提供一筆固定的資金用于義務(wù)教育，并要求地方政府用于義務(wù) 教育的自有財政收入不得減少。它對地方政府義務(wù)教育財政支出決策的影響如 圖 3 所示：地方政府面臨的初始條件不變，非配套性的義務(wù)教育專項補(bǔ)助為地 方政府提供了更多的資源、導(dǎo)致預(yù)算約束線外移。由于規(guī)定補(bǔ)助只能用于義務(wù) 教育，新的預(yù)算約束線AZD為折線。且有條件的限制使地方政府選擇角點 乙

12、在Z點地方政府將所有的補(bǔ)助AZ全部用于義務(wù)教育。與等額的一般性轉(zhuǎn)移支付 相比，地方居民的福利水平有所下降。從圖 3 中可以看出，在一般性轉(zhuǎn)移支付 形式下，實現(xiàn)社會福利最大化的點 E1處在比無差異曲線U更高的無差異曲線川 上。圖中還顯示出：只有當(dāng)?shù)胤秸糜诹x務(wù)教育的財政支出小于補(bǔ)助金額， 即小于X2時，且補(bǔ)助金額大于正常情況下地方用于義務(wù)教育支出的增長，對補(bǔ) 助支出的限制才起作用，否則非配套專項補(bǔ)助與一般性財政補(bǔ)助就沒有什么差 別。同時也不能保證補(bǔ)助的數(shù)額全部用于義務(wù)教育而不用于其它產(chǎn)品。3. 不封頂?shù)呐涮仔粤x務(wù)教育專項補(bǔ)助。不封頂?shù)呐涮仔粤x務(wù)教育專項補(bǔ)助 對地方政府義務(wù)教育財政支出決策的影響

13、如圖 4 所示：地方政府面臨的初始預(yù) 算約束線為AB效用最大化的組合點為E0.中央和地區(qū)性的政府為地方政府的 義務(wù)教育提供一項不封頂?shù)呐涮籽a(bǔ)助，由于配套，它降低了地方政府供應(yīng)的義 務(wù)教育服務(wù)的邊際成本（相當(dāng)于一種從價補(bǔ)貼），這樣預(yù)算約束線移動到AC， 在新預(yù)算約束線上實現(xiàn)效用最大化組合點變?yōu)?E2. 在該點地方政府提供義務(wù)教 育服分?jǐn)?shù)量大幅增加，地方選民消費其它商品 Y 的數(shù)量減少。便于比較，作出 同等規(guī)模的非配套義務(wù)教育專項補(bǔ)助和總量一般性轉(zhuǎn)移制支付的預(yù)算約束線為 AZF DF,效用最大化的組合點分別為 Z和E1.從圖中可以明顯看出：不封頂?shù)?義務(wù)教育專項配套補(bǔ)助能夠增加地方政府在義務(wù)教育上

14、的支出，其增加的數(shù)量 要比同等規(guī)模的總量一般性轉(zhuǎn)移支付和非配套性的義務(wù)教育專項補(bǔ)助大得多。 這是因為不封頂配套專項補(bǔ)助會使地方政府受到兩個方面的影響，一方面它降 低了義務(wù)教育服務(wù)的價格，使得義務(wù)教育服務(wù)相對于其它產(chǎn)品變得更便宜，產(chǎn) 生替代效應(yīng)；另一方面它也相應(yīng)地增加了地方政府的財政收入，地方政府的購 買力得到提高，從而產(chǎn)生收入效應(yīng)。對于同等規(guī)模的一般性轉(zhuǎn)移支付和非配套 性的專項補(bǔ)助來說，同等規(guī)模意味著它們只有相同的收入效應(yīng)而無替代效應(yīng)， 自然它們在鼓勵地方政府增加義務(wù)教育財政支出上的作用要小一些。不過這些 非配套性財政專項補(bǔ)助和一般性轉(zhuǎn)移支付，由于對消費的選擇沒有被價格變化 所扭曲，因此它們更

15、能提高地方選民的福利水平（效用水平）。4. 封頂?shù)牧x務(wù)教育專項配套補(bǔ)助。與不封頂?shù)膶ｍ椗涮籽a(bǔ)助相比，封頂?shù)?專項配套補(bǔ)助對地方義務(wù)教育財政支出影響的區(qū)別在于預(yù)算約束線的變化不 同。如圖5所示，假定地方政府面臨初始預(yù)算約束線為折線 ACD配套補(bǔ)助使 義務(wù)教育服務(wù)的價格降到點C,在C點之后，義務(wù)教育服務(wù)的價格又回到?jīng)]有 補(bǔ)助時的價格。這樣，預(yù)算約束線平行于原先的預(yù)算約束線并且外移。如果效 用最大化組合點在C點的左邊，封頂?shù)难a(bǔ)助就是配套補(bǔ)助；如果效用最大化組 合點在C點的右邊，補(bǔ)助就成了一次性的補(bǔ)助；如果效用最大化的組合點正好 位于C點，在該點上地方政府利用了封頂專項補(bǔ)助的全部潛力。由此可以看 出，

16、在不了解地方政府具體支出的情況下，是無法確切知道封頂?shù)呐涮籽a(bǔ)助對 地方義務(wù)教育財政支出決策的影響，究竟發(fā)揮的是配套的作用還是一次性專項 補(bǔ)助的作用。就一般情況而言，由于地方政府感受到了價格效應(yīng)，封頂?shù)呐涮?補(bǔ)助在增加地方政府義務(wù)教育財政支出的作用要比純粹配套專項補(bǔ)助更有效。至此，通過上面的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析我們可以引出有關(guān)政府間義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移 支付的如下幾個主要結(jié)論：第一，在增加地方政府的義務(wù)教育財政支出作用 上，配套義務(wù)教育專項補(bǔ)助要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于非配套性義務(wù)教育專項補(bǔ)助，其中不封 頂配套的義務(wù)教育專項補(bǔ)助作用最大；而非配套性的義務(wù)教育專項補(bǔ)助與總量 的一般性轉(zhuǎn)移支付相比，前者又更有效。第二，由于總量的

17、一般性轉(zhuǎn)移支付和 非配套性義務(wù)教育專項補(bǔ)助不改變地方消費品的相對價格，他們在改善地方選 民的福利水平方面要比配套義務(wù)教育專項補(bǔ)助的作用大，其中總量的一般性轉(zhuǎn) 移支付是最好的機(jī)制。第三，一般而言，非配套的義務(wù)教育專項補(bǔ)助和封頂?shù)?義務(wù)教育專項補(bǔ)助應(yīng)謹(jǐn)慎使用。除非補(bǔ)助的數(shù)額比地方政府本身用于義務(wù)教育 支出大得多，否則將達(dá)不到上級補(bǔ)助的預(yù)期政策目標(biāo)。尤其是非配套性的義務(wù) 教育專項補(bǔ)助，它不僅在激勵地方政府增加義務(wù)教育財政支出和提高效用水平 方面是次優(yōu)的，而且也無法保證上級政府為義務(wù)教育提供的財政補(bǔ)助不用于其 它公共品或?qū)Φ胤秸a(chǎn)生替代作用。當(dāng)然，非配套性的專項補(bǔ)助用于個人或 者是一些應(yīng)急措施還是起

18、作用的。四、不同的義務(wù)教育財政政策目標(biāo)與財政轉(zhuǎn)移支付類型選擇前已述及，在分權(quán)的義務(wù)教育財政制度下，義務(wù)教育的外部性、義務(wù)教育 財政的縱向和橫向失衡、地方政府在實現(xiàn)義務(wù)教育個人公平方面的欠缺以及地 方政府與上級政府在義務(wù)教育認(rèn)識上的偏差，是上級政府為地方政府提供義務(wù) 教育財政補(bǔ)助的經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)。相應(yīng)地它也為政府間的義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付確 立了政策目標(biāo)：一是將義務(wù)教育外部性內(nèi)在化；二是實現(xiàn)義務(wù)教育財政縱向和 橫向平衡，三是滿足義務(wù)教育個人公平的要求；四是體現(xiàn)上級政府對義務(wù)教育 的偏好。由于不同的轉(zhuǎn)移支付形式對地方政府義務(wù)教育財政決策的影響不同， 因而它們具有不同的政策效應(yīng)。為了達(dá)成上述目標(biāo)，上級政府

19、必須根據(jù)不同的 政策目標(biāo)選擇不同的轉(zhuǎn)移支付的形式。1. 義務(wù)教育外部影響內(nèi)在化。將外部影響內(nèi)部化，就是上級政府通過一項 轉(zhuǎn)移支付的形式，激勵和引導(dǎo)地方政府在義務(wù)教育上花錢，從而達(dá)到帕累托效 率標(biāo)準(zhǔn)所要求的義務(wù)教育支出水平。在眾多義務(wù)教育轉(zhuǎn)移形式中，無疑不封頂 的配套補(bǔ)助是最佳的選擇。因為選擇其它非配套性補(bǔ)助形式，要達(dá)到預(yù)期的政 策目標(biāo)，上級政府要付出極高的代價。在理論上，若配套的比率等于非居民收 益份額，則這項不封頂配套補(bǔ)助將剛好抵消地方間義務(wù)教育的外部性影響。2. 義務(wù)教育財政的縱向和橫向平衡。根據(jù)前面的分析，義務(wù)教育財政縱向 失衡主要是指地方政府收不抵支，需要上級政府為地方政府義務(wù)教育提供更多 的財政收入。顯然增加地方政府收入最好的辦法是采用無條件的一般性轉(zhuǎn)移支 付形式。實現(xiàn)義務(wù)教育財政橫向平衡應(yīng)選擇何種形式取決于政府對這一概念的 理解。若把財政橫向平衡定義為財政能力的平衡，只需要選擇無條件的一般性 轉(zhuǎn)移支付形式即可；若上級政府更關(guān)心義務(wù)教育財政支出結(jié)果的橫向平衡，從 前面的分析可知，選擇有條件的專項補(bǔ)助要比一般性轉(zhuǎn)移支付成本低（或更有 效）。3. 義務(wù)教育個人公平。對處境不利的群體或無財政能力的個人提供額外的 財政支持，以確保其享受均等