成本效益分析法與公共項(xiàng)目決策

1、全國中文核心期刊·財(cái)會月刊20103中旬·03·成本效益分析法與公共項(xiàng)目決策高喜珍陳通（博士生導(dǎo)師）（天津大學(xué)管理學(xué)院天津300071）【摘要】成本效益分析法是投資項(xiàng)目決策中普遍采用的一種方法，但其用于公共項(xiàng)目決策仍存在一些問題。本文通過分析公共項(xiàng)目決策中應(yīng)用成本效益分析法存在的問題及解決思路，在借鑒國外成本效益分析法理論發(fā)展的基礎(chǔ)上，提出了我國公共項(xiàng)目決策應(yīng)該制度建設(shè)與方法完善并重的建議?！娟P(guān)鍵詞】成本效益分析法公共項(xiàng)目決策民主決策機(jī)制一、國外成本效益分析法的研究及其發(fā)展成本效益分析法的基本理論最早可以追溯到19世紀(jì)的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家富蘭克林在對一個(gè)工程

2、項(xiàng)目進(jìn)行決策時(shí)，首先列出其效益和費(fèi)用諸因素，分別給以度量，用數(shù)字標(biāo)出各自的重要程度，最后綜合平衡得出結(jié)論。1844年，Dupuit 發(fā)表了論文論公共工程效益的衡量，首次明確了公共工程社會效益的衡量標(biāo)準(zhǔn)，即公共工程項(xiàng)目的社會總效益是項(xiàng)目產(chǎn)生的凈效益與增加的消費(fèi)者剩余之和。成本效益分析法在公共支出領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用始于20世紀(jì)80年代的美國，當(dāng)時(shí)在任的里根總統(tǒng)要求聯(lián)邦政府各部門在制定政策及實(shí)施項(xiàng)目之前必須進(jìn)行成本效益分析。實(shí)施成本效益分析的目的，一方面是為了減少公共部門決策的隨意性（在成本效益分析法下，公共部門必須分析每一項(xiàng)支出的效果驗(yàn)證其支出的合理性）；另一方面是為了減少特殊利益集團(tuán)對公共部門決策的

3、影響。隨后，成本效益分析法在美國各地的政府工作中得以迅速推廣。在成本效益分析法的第一階段爭論中，公共項(xiàng)目效益難以量化的問題一直是爭論的焦點(diǎn)。隨后經(jīng)濟(jì)學(xué)家開發(fā)了各種量化的方法，學(xué)術(shù)界設(shè)計(jì)了“條件價(jià)值理論”來推測表面上不能轉(zhuǎn)售商品的貨幣價(jià)值。隨后，一些學(xué)者開始關(guān)注個(gè)體支付意愿的表達(dá)與專家工作成果的結(jié)合，此后，在成本效益分析法中引入民主協(xié)商成為研究的主流。民主協(xié)商不僅是對社會資源分配制度達(dá)成一致意見的過程，而且是信息交流、理性思考和社會學(xué)習(xí)的過程。在這個(gè)過程中，每個(gè)參與者根據(jù)所掌握信息的變化，不斷調(diào)整和更新自己的價(jià)值判斷，最后達(dá)成各方都能接受的行動方針。國外對公共項(xiàng)目決策中成本效益分析法應(yīng)用的研究經(jīng)

4、歷了從方法選擇到方法研究，再到方法與制度結(jié)合的過程。目前的研究熱點(diǎn)是成本效益分析法與民主協(xié)商制度的結(jié)合。二、我國公共項(xiàng)目決策中存在的問題我國在20世紀(jì)70年代末引入了發(fā)達(dá)國家關(guān)于可行性研究和成本效益分析的科學(xué)方法，主要用于工程項(xiàng)目的決策，目前建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法與參數(shù)（第三版）是我國指導(dǎo)投資項(xiàng)目評價(jià)的主要工具，但是其在應(yīng)用上仍出現(xiàn)了一些問題。1. 公共項(xiàng)目效益范圍界定不清。在傳統(tǒng)的價(jià)值觀中，人們更多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益。公共項(xiàng)目具有經(jīng)濟(jì)效益不顯著的特點(diǎn)，如果嚴(yán)格按照成本效益分析法進(jìn)行分析，大多數(shù)公共項(xiàng)目都不可行，這使得公共項(xiàng)目的可行性研究流于形式。隨著可持續(xù)發(fā)展觀念進(jìn)一步推廣，很多專家建議公共項(xiàng)目效

5、益應(yīng)以社會效益為主，同時(shí)還要考慮生態(tài)效益、宏觀經(jīng)濟(jì)效益等。但由于這些效益的量化存在一定的困難，公共項(xiàng)目決策效率低的問題仍然沒有從根本上得到解決。如在北方某大城市的河流改造項(xiàng)目中，政府主管部門認(rèn)為應(yīng)采用普通硅酸鹽水泥砌河底，但一些專家經(jīng)論證后卻發(fā)現(xiàn)，這種改造不僅不利于水的自然凈化，而且還影響地下水位的調(diào)節(jié)，會嚴(yán)重侵害自然生態(tài)環(huán)境。顯然，一些劣質(zhì)公共工程不但未使公眾享受其帶來的福利，還損害了公眾的利益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，某省僅在2004年前九個(gè)月中，被官方評價(jià)為政績工程的公共項(xiàng)目發(fā)生火災(zāi)的就達(dá)4400多起，嚴(yán)重危及了公眾生命安全。盡管這些項(xiàng)目在立項(xiàng)時(shí)也進(jìn)行了深入的成本效益分析，然而由于沒有明確界定效益范圍，

6、決策者想讓項(xiàng)目上馬時(shí)，就可以低估成本，夸大效益；不想讓項(xiàng)目上馬時(shí)，就可以夸大成本，低估效益，導(dǎo)致決策過程過于依賴決策者的主觀偏好，很難保證決策的科學(xué)性。2. 公共項(xiàng)目合理建設(shè)規(guī)模缺乏標(biāo)準(zhǔn)。作為2008年北京奧運(yùn)會主會場的國家體育場，在一年多時(shí)間里，先后的工程造價(jià)估算一變再變，從40億元降到31億元，前后造價(jià)相差達(dá)25%。很多人不禁要問，公共項(xiàng)目的合理建設(shè)規(guī)模到底應(yīng)該如何確定呢？現(xiàn)實(shí)中的很多形象工程、重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目也大多與公共項(xiàng)目直接相關(guān)，如過多的大廣場、過多的支線機(jī)場、脫離實(shí)際需求的花園式開發(fā)區(qū)等，這些大型公共項(xiàng)目號稱50年不過時(shí)，其實(shí)是10多年不實(shí)用，實(shí)用時(shí)不適用。某些政府官員為實(shí)現(xiàn)部門利益或

7、追求個(gè)人政績，盲目攀比發(fā)達(dá)國家的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，不顧地方財(cái)力、物力、市場等方面的限制，競相建設(shè)大機(jī)場、寬馬路、豪華文體設(shè)施等高檔次的公共項(xiàng)目，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。還有一些公共工程不符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量指財(cái)會月刊·全國優(yōu)秀經(jīng)濟(jì)期刊20103中旬·04·標(biāo)，未能充分滿足公眾偏好。如由于缺乏有效的監(jiān)督評價(jià)機(jī)制出現(xiàn)了“豆腐渣工程”，其建成之初即出現(xiàn)質(zhì)量問題，甚至無法投入使用，造成資金、資源的極大浪費(fèi)，且社會影響極為惡劣。3. 沒有充分考慮公眾需求。公共項(xiàng)目的建設(shè)資金一般來源于廣大納稅人繳納的稅款，因此，公眾是公共項(xiàng)目的真正投資者。公共項(xiàng)目建設(shè)的目的是為了滿足公眾的公共需

8、求。但是，目前我國相關(guān)部門評價(jià)公共項(xiàng)目是否可行時(shí)，往往考慮的是其對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用，或考慮其是否有助于提高地方領(lǐng)導(dǎo)的政績。相關(guān)部門很少考慮公共項(xiàng)目是否對公眾福利水平的提高產(chǎn)生有利影響，此外，社會公眾參與項(xiàng)目決策，表達(dá)利益訴求的途徑也很少，公眾的投資者主權(quán)很難得到體現(xiàn)。三、國內(nèi)研究公共項(xiàng)目決策的幾種視角針對公共項(xiàng)目決策中存在的問題，國內(nèi)理論界從不同視角研究了如何提高公共項(xiàng)目決策效率，主要的研究視角有以下三種：1. 經(jīng)濟(jì)學(xué)視角?；诮?jīng)濟(jì)學(xué)視角的公共項(xiàng)目評價(jià)理論是公共項(xiàng)目評價(jià)的基本理論淵源，其主導(dǎo)思想是對公共項(xiàng)目投入產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評價(jià)。經(jīng)濟(jì)學(xué)視角公共項(xiàng)目評價(jià)理論主要研究公共項(xiàng)目的效果應(yīng)該包

9、括哪些內(nèi)容，如何設(shè)置評價(jià)指標(biāo)等。在建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法與參數(shù)（第三版）中，大型項(xiàng)目的區(qū)域經(jīng)濟(jì)影響被增加到評價(jià)內(nèi)容中。也有一些學(xué)者根據(jù)和諧社會、可持續(xù)發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等國家發(fā)展戰(zhàn)略研究了評價(jià)指標(biāo)的設(shè)置。2. 管理學(xué)視角?；诠芾韺W(xué)視角的公共項(xiàng)目評價(jià)理論是通過科學(xué)的管理工具提高公共項(xiàng)目評價(jià)的有效性。如運(yùn)籌學(xué)主張通過量化分析、線性規(guī)劃及模糊綜合評價(jià)法對公共項(xiàng)目成本效益進(jìn)行社會綜合評估，強(qiáng)調(diào)評價(jià)內(nèi)容量化處理的科學(xué)性。公共項(xiàng)目的效益是多方面的，在權(quán)衡成本與效益時(shí)，需要綜合考慮各個(gè)方面。因此，基于管理學(xué)視角的公共項(xiàng)目評價(jià)實(shí)際上是在經(jīng)濟(jì)學(xué)視角確定指標(biāo)的基礎(chǔ)上，將綜合指標(biāo)進(jìn)行量化。3. 政治視角?；谡我暯堑?/p>

10、公共項(xiàng)目評價(jià)理論，其思想內(nèi)核為憲政思想、公民社會與社群主義等理論。建立社會正義、提高公眾參與度、保障公共利益的理念是基于政治視角進(jìn)行公共項(xiàng)目評價(jià)的指南，即公共項(xiàng)目的實(shí)施應(yīng)促進(jìn)公共利益、公共福利的最大化。因此，基于政治視角的公共項(xiàng)目評價(jià)理論的主要研究內(nèi)容是公共項(xiàng)目評價(jià)主體的多元性、評價(jià)程序的民主公正性、公共項(xiàng)目監(jiān)督管理的有效性等。同時(shí)，政治視角下的公共項(xiàng)目評價(jià)理論認(rèn)為，公共項(xiàng)目決策是利益相關(guān)者之間的博弈，而利益相關(guān)者之間的博弈均衡點(diǎn)往往不是發(fā)生在公共福利最大化那一點(diǎn)，所以要構(gòu)建正式與非正式的治理制度對此加以改善。政治視角下的公共項(xiàng)目評價(jià)關(guān)注的是制度層面的內(nèi)容，應(yīng)該與工具方法層面的內(nèi)容相互補(bǔ)充，從

11、而提高公共項(xiàng)目決策效率。目前，我國關(guān)于公共項(xiàng)目評價(jià)的三個(gè)視角相互融合不足，尤其是工具與制度的融合還有待改善。筆者認(rèn)為，要提高公共項(xiàng)目決策效率，解決公共項(xiàng)目實(shí)施過程中的各種問題，就應(yīng)該促進(jìn)制度與方法的相互融合，即繼續(xù)完善在公共項(xiàng)目決策中應(yīng)用的成本效益分析法，同時(shí)引入民主決策制度。四、提高公共項(xiàng)目決策效率的對策1. 明確公共項(xiàng)目決策目標(biāo)。公共項(xiàng)目決策目標(biāo)是界定項(xiàng)目效益范圍的依據(jù)。促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的是效益，不利于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的是費(fèi)用。公共項(xiàng)目雖然具有多目標(biāo)性，但明確目標(biāo)還是公共項(xiàng)目決策中非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。從總體上來說，公共項(xiàng)目的決策目標(biāo)是使公眾滿意。但是，對于不同的公共項(xiàng)目，公眾的利益要求是不一樣的，因此

12、，在每一個(gè)公共項(xiàng)目的決策過程中都應(yīng)該保有公眾表達(dá)利益訴求、進(jìn)行利益博弈的環(huán)節(jié)，這樣才能保證公共項(xiàng)目目標(biāo)的科學(xué)性與合理性。2建立民主決策機(jī)制。民主決策制度要求公共部門在做出公共項(xiàng)目決策時(shí)廣開言路、公開透明，要進(jìn)行必要的調(diào)查，聽取群眾的意見和專家的建議。但是，為了提高決策效率，在廣開言路之前需要先由專家對公共項(xiàng)目可能產(chǎn)生的有利及不利影響進(jìn)行充分分析，然后再交由公眾討論其建設(shè)結(jié)果能否滿足公眾對公共產(chǎn)品及服務(wù)的需求。只有使公共項(xiàng)目建設(shè)的相關(guān)信息公開透明，決策時(shí)充分考慮民意，才能保障公眾利益不受侵害。因此，十分有必要建立有社會公眾參與的決策機(jī)制，如重大公共項(xiàng)目決策過程中的聽證會制、公示制，公共項(xiàng)目的后評

13、價(jià)信息公開制等制度，以便公眾有更多的渠道了解公共項(xiàng)目建設(shè)和資金使用的情況。3. 建立公共項(xiàng)目決策的制約機(jī)制。公共項(xiàng)目決策的制約機(jī)制包括對決策權(quán)力的制約、決策過程的制約、決策方案的審查及其實(shí)施結(jié)果的監(jiān)督評價(jià)。公共項(xiàng)目決策的制約機(jī)制堅(jiān)持“誰決策誰負(fù)責(zé)”原則，對于重大決策失誤要建立責(zé)任追究制度。同時(shí)，應(yīng)完善公共項(xiàng)目后評價(jià)制度，由第三方評價(jià)公共項(xiàng)目實(shí)施過程及結(jié)果的合理性，并將相關(guān)評價(jià)信息通過合理途徑對外公布，形成全社會共同監(jiān)督公共項(xiàng)目實(shí)施的氛圍，以提高公共項(xiàng)目的社會效益。五、結(jié)語近年來，隨著全國各地公共設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)，公共項(xiàng)目決策也引起了越來越多的輿論關(guān)注。目前，成本效益分析法仍然是我國公共項(xiàng)目決策采用的主要方法，專家們也意識到了這種方法在應(yīng)用上存在缺陷。本文在研究國外成本效益分析法發(fā)展的基礎(chǔ)上，分析了我國公共項(xiàng)目決策中存在的問題及解決思路，并認(rèn)為只有制度建設(shè)與方法完善同步進(jìn)行才能夠提高公共項(xiàng)目決策效率?！咀ⅰ勘疚氖車易匀豢茖W(xué)基金“基于有限理性的投資項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)研究”（項(xiàng)目編號：70572043）資助。主要參考文獻(xiàn)1. 周惠珍投資項(xiàng)