論我國(guó)財(cái)政政策的取向：改善供給擴(kuò)大內(nèi)需

1、論我國(guó)財(cái)政政策的取向：改善供給 擴(kuò)大內(nèi)需        摘要:1998年,我國(guó)經(jīng)濟(jì)在多種因素的共同作用下全面進(jìn)入了疲軟、通貨緊縮和買方市場(chǎng)同時(shí)并存的局面,政府為了應(yīng)對(duì)這種增縮調(diào)整(經(jīng)濟(jì)增速下滑、輕度通貨緊縮和全面結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)期,詳見(jiàn)改革內(nèi)參1999年第八期,許安拓)的形勢(shì),果斷地實(shí)施了積極財(cái)政政策,在這近4年的時(shí)間里,取得了很大成績(jī),但也存在不少隱患。本文在審慎評(píng)析的基礎(chǔ)上提出中短期內(nèi)(24年)仍要繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策,以最大限度地發(fā)揮其功效,避免功虧一簣。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)穩(wěn)固平衡的公共財(cái)政,為了達(dá)到上述目標(biāo),

2、必須將改善供給、擴(kuò)大內(nèi)需作為制定財(cái)政政策的取向,只有這樣才能最終建立起一個(gè)穩(wěn)固、強(qiáng)大、平衡的國(guó)家財(cái)政。    自從1995年我國(guó)經(jīng)濟(jì)成功地實(shí)現(xiàn)“軟著陸”以來(lái),國(guó)民經(jīng)濟(jì)基本進(jìn)入了低通漲、高增長(zhǎng)的良性運(yùn)行區(qū)間之中,但隨著改革的進(jìn)一步深化和加速,一些體制內(nèi)深層次的矛盾(如政治體制、行政方式、管理運(yùn)行效率、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、國(guó)企改革等)日漸突出,多年來(lái)經(jīng)濟(jì)上積淀的許多總量、結(jié)構(gòu)問(wèn)題依然存在而且不斷積聚,再加上受東南亞金融危機(jī)的沖擊,到了1997年底,我國(guó)經(jīng)濟(jì)終于出現(xiàn)了歷史上從未有過(guò)的“商品相對(duì)過(guò)剩”的買方市場(chǎng)和輕度通貨緊縮局面:物價(jià)大范圍持續(xù)下跌(長(zhǎng)達(dá)一年多的負(fù)增長(zhǎng))、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速

3、度下降(從1992年的14.2%下降到1998年的7.8%,但相對(duì)增長(zhǎng)速度依然是較高的)、失業(yè)增加、有效需求不足(尤其是內(nèi)需的不足)。總之,應(yīng)該說(shuō)這段時(shí)期我國(guó)的經(jīng)濟(jì)處在一個(gè)增縮調(diào)整階段(見(jiàn)改革內(nèi)參1999年第八期,許安拓)。在這種情況下,政府從1998年中旬開(kāi)始適時(shí)提出并實(shí)施了“積極財(cái)政政策”,時(shí)至今日,已近3年了,其效果如何呢?現(xiàn)在及今后的財(cái)政政策取向又當(dāng)如何呢?     一、現(xiàn)階段我國(guó)積極財(cái)政政策的內(nèi)涵    所謂“積極”原指正面的、肯定的、進(jìn)取的意思。從這個(gè)意義來(lái)說(shuō),我國(guó)自從1997年改革開(kāi)放以來(lái),所執(zhí)行的財(cái)政政策應(yīng)該都是“積極

4、”的,都是“放水養(yǎng)魚(yú)、放權(quán)讓利、藏富于民”的“積極”寬松的財(cái)政政策,財(cái)政從統(tǒng)收統(tǒng)支、全面統(tǒng)管,到收縮范圍、實(shí)施“公共財(cái)政”都是旨在調(diào)動(dòng)廣大企業(yè)、人民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。而我國(guó)目前實(shí)施的積極財(cái)政政策卻不是完全從這個(gè)意義來(lái)講的,它既不同于上述的放權(quán)讓利的“積極”,又不同于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中所說(shuō)的積極擴(kuò)張性財(cái)政政策,它是由我國(guó)現(xiàn)階段特殊的國(guó)際國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境所決定的。其特點(diǎn)有以下幾個(gè)方面:    1.擴(kuò)大赤字,增支也增稅    凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)中所說(shuō)的積極擴(kuò)展的財(cái)政政策主要是指以增加政府支出、減少稅收的方法來(lái)擴(kuò)大有效需求,解決就業(yè)問(wèn)題。而我國(guó)從

5、1997年下半年開(kāi)始,政府所實(shí)施的積極財(cái)政政策主要是通過(guò)增發(fā)國(guó)債、擴(kuò)大財(cái)政赤字、增加支出以滿足政府投向公共基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域和啟動(dòng)內(nèi)需的需要。然而,同時(shí)非但沒(méi)有減少稅收收入,而且稅收還有了很大的超常提高,這是此次積極財(cái)政政策的重要特征。    2.立足長(zhǎng)遠(yuǎn),調(diào)整結(jié)構(gòu),深化改革    此次積極財(cái)政政策主要是立足于經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而采取的應(yīng)變之策,是根據(jù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略要求,對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的戰(zhàn)略調(diào)整。這又與西方的一般擴(kuò)展性財(cái)政政策不同。1997年以后,我國(guó)經(jīng)濟(jì)基本結(jié)束了長(zhǎng)期供給不足的“短缺”局面,由資源約束型轉(zhuǎn)向需求約束型。這就意味著,

6、我國(guó)在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里將面臨內(nèi)需乏力、需求疲軟的狀態(tài),這就必然迫使我們要從經(jīng)濟(jì)體制、運(yùn)行機(jī)制上實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”,從全局整體的角度出發(fā)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。為此,積極財(cái)政政策一方面在增加稅收、增強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控能力,另一方面則以國(guó)家宏觀戰(zhàn)略為依托,將增加支出的范圍限制在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)領(lǐng)域和支持西部大開(kāi)發(fā)等方面,盡可能避免重復(fù)建設(shè)、盲目投資的發(fā)生。同時(shí)也為深化經(jīng)濟(jì)體制改革、緩解社會(huì)矛盾營(yíng)造了緩沖的空間。如抽出大量財(cái)政資金積極支持社會(huì)保障體制、費(fèi)稅關(guān)系等領(lǐng)域的改革,緩解就業(yè)壓力和社會(huì)矛盾,以此從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化,進(jìn)一步深化改革。    3.短期杠桿,化解風(fēng)險(xiǎn)

7、    這次積極財(cái)政政策的實(shí)施著眼于運(yùn)用國(guó)家短期定向的資金投入來(lái)啟動(dòng)內(nèi)需,帶動(dòng)民間投資的發(fā)展,以此發(fā)揮財(cái)政投融資的杠桿帶動(dòng)作用。同時(shí)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn),尤其是金融風(fēng)險(xiǎn)。比如1998年增發(fā)的2700億特別國(guó)債就是用來(lái)提高銀行的資本充足率、促進(jìn)金融體制改革、化解金融風(fēng)險(xiǎn)的有效措施,而且在增發(fā)國(guó)債的過(guò)程中也推進(jìn)了利率市場(chǎng)化的改革進(jìn)程。1999年又從財(cái)政資金中拿出數(shù)百億元成立資產(chǎn)管理公司,以支持四大銀行清理不良資產(chǎn),改善大中型國(guó)有企業(yè)與銀行之間的不良債務(wù),促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革。    二、近年來(lái)積極財(cái)政政策的績(jī)效評(píng)析  

8、;  1.積極財(cái)政政策所取得的積極效果    自從1998年我國(guó)實(shí)施積極財(cái)政政策以來(lái),已有近4年的時(shí)間了,從效果來(lái)看,有以下幾方面的積極作用:    增發(fā)國(guó)債,拉動(dòng)投資,抑制了經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步下滑的勢(shì)頭,穩(wěn)定了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)    1997年以來(lái)受東南亞金融危機(jī)的沖擊,我國(guó)出口大幅度下滑,從1997年出口增長(zhǎng)21%下降到1998年的0.6%;同時(shí)受多年來(lái)重復(fù)建設(shè)、盲目投資所積淀的大量商品過(guò)剩,有效需求不足的影響,導(dǎo)致了國(guó)內(nèi)投資不足、消費(fèi)不足的矛盾日益加劇,致使國(guó)民經(jīng)濟(jì)全面下滑,GDP的增長(zhǎng)速度逐年下降。而積

9、極財(cái)政政策的實(shí)施使得經(jīng)濟(jì)下滑趨勢(shì)得到遏制,據(jù)統(tǒng)計(jì),過(guò)去3年中央實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需、積極財(cái)政的方針,累計(jì)發(fā)行國(guó)債11206億元,“九五”期間債務(wù)收入占GDP比重的4.0%,雖高出“八五”期間1.6個(gè)百分點(diǎn),但仍低于世界各國(guó)通常采用的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。過(guò)去3年全國(guó)基本建設(shè)累計(jì)投資37586億元,其中國(guó)家預(yù)算內(nèi)投資累計(jì)3985億元,占全部基建投資總額的10.6%。這些措施使得經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定在一定增長(zhǎng)區(qū)間。據(jù)初步測(cè)算,通過(guò)增發(fā)國(guó)債,拉動(dòng)投資所帶來(lái)GDP增長(zhǎng),1998年為1.5%,1999年為2%,2000年為1.7%,2000年GDP增長(zhǎng)8%;工業(yè)增加值39570億元,比上年增長(zhǎng)9.9%;固定資產(chǎn)投資32619億元,

10、比上年增長(zhǎng)9.3%;進(jìn)出口總額4742億美元,比上年增長(zhǎng)31.5%,其中出口增額2492億美元,增長(zhǎng)27.8%,實(shí)現(xiàn)順差241億美元;物價(jià)也逐步回升,由1998年的-3.1%上升到2000年的0.6%。以上說(shuō)明我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)U型的底部穩(wěn)中趨升的轉(zhuǎn)折區(qū)。    積極支持國(guó)企脫困,加強(qiáng)社會(huì)保障,維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定    我國(guó)的國(guó)有企業(yè)經(jīng)過(guò)十幾年的改革,目前到了一個(gè)關(guān)鍵的階段,尤其是近3年攻堅(jiān)脫困成了國(guó)有企業(yè)生存和發(fā)展的首要目標(biāo)。為此,國(guó)家采取積極財(cái)政政策,改善國(guó)企發(fā)展的外部環(huán)境,扭轉(zhuǎn)通貨緊縮的趨勢(shì),提高了國(guó)企部分重點(diǎn)產(chǎn)品的出口退稅率,

11、鼓勵(lì)企業(yè)到境外投資,嚴(yán)厲打擊走私販私,積極實(shí)施總量控制和結(jié)構(gòu)調(diào)整,治理向企業(yè)亂收費(fèi)、私攤派和亂罰款,成立資產(chǎn)管理公司實(shí)施債轉(zhuǎn)股,加大國(guó)債技改貼息和破產(chǎn)兼并的力度。1999年將增發(fā)國(guó)債資金中的90億元用于技改貸款貼息,據(jù)測(cè)算,僅此一項(xiàng)就帶動(dòng)和引導(dǎo)非政府部門(mén)投資1800億元的技改投資,同時(shí)又停征了固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅,鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行固定資產(chǎn)的更新?lián)Q代,提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力;紡織行業(yè)也提前一年完成了壓錠1000萬(wàn)、分流120萬(wàn)員工的目標(biāo)。1999年國(guó)有紡織企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)9.5億元,結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)6年的虧損,2000年全行業(yè)盈利290億元,其中國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)67億元。而財(cái)政為了解決好2100萬(wàn)下崗職工

12、再就業(yè)問(wèn)題,實(shí)施了“三條保障線”。為支持各地作好“兩個(gè)確?！?中央財(cái)政又補(bǔ)助地方資金800多億元,使得3年來(lái)1400多萬(wàn)下崗職工走上了新的就業(yè)崗位,維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。與此同時(shí),中央還采取其他積極財(cái)政措施擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求。例如過(guò)去3年國(guó)家財(cái)政支出中用于社會(huì)保障累計(jì)支出1090億元,撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)累計(jì)支出553億元,行政事業(yè)單位離退休費(fèi)累計(jì)支出1065億元,三者合計(jì)2627.6億元,這些財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出又帶動(dòng)和刺激了國(guó)內(nèi)居民消費(fèi)需求,僅過(guò)去2年全國(guó)城鎮(zhèn)受益人口高達(dá)8400萬(wàn)人。實(shí)踐證明,沒(méi)有利益補(bǔ)償機(jī)制,沒(méi)有國(guó)家財(cái)政分?jǐn)偢母锏某杀?中國(guó)社會(huì)就難以穩(wěn)定,中國(guó)內(nèi)需就難以擴(kuò)大。  &

13、#160; 加強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)總量和結(jié)構(gòu)調(diào)整,積極推進(jìn)了“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”    自從實(shí)施積極財(cái)政政策以來(lái),通過(guò)探索使用經(jīng)濟(jì)、法律等間接手段加大了經(jīng)濟(jì)總量和結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度,推動(dòng)了“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”的進(jìn)程。如:加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村教育體系的投入,進(jìn)一步減量?jī)?yōu)種,從而擴(kuò)大農(nóng)村市場(chǎng)的有效需求;通過(guò)防止新的重復(fù)建設(shè)和已淘汰的落后生產(chǎn)能力死灰復(fù)燃,加大關(guān)閉(停)“五小”(即“小煉油”、“小水泥”、“小玻璃”、“小火電”和“小鋼鐵”的總稱)企業(yè)工作力度;通過(guò)債轉(zhuǎn)股、減員增效等措施減輕了銀行和國(guó)有企業(yè)的負(fù)擔(dān),促進(jìn)了工業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,使得技術(shù)含量高、附加值大的高新技術(shù)產(chǎn)品得到快速發(fā)展,初步實(shí)現(xiàn)了3

14、年扭虧脫困的目標(biāo),大多數(shù)國(guó)有大中型企業(yè)兼并重組以后,在國(guó)際資本市場(chǎng)上成功上市,基本上建立了現(xiàn)代企業(yè)制度,特別是一批大型企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)已經(jīng)能夠按照國(guó)際慣例進(jìn)行國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)了。同時(shí)經(jīng)過(guò)“三改一加強(qiáng)”也大大地促進(jìn)了國(guó)有小企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換和經(jīng)營(yíng)狀況的改善;加快了縮小國(guó)有資本的投資范圍,使得國(guó)有資本漸次退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,以促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的公共財(cái)政框架的建立。    2.積極財(cái)政政策所存在的消極隱患    國(guó)債規(guī)模不斷擴(kuò)大,潛在風(fēng)險(xiǎn)增加    這幾年持續(xù)增發(fā)國(guó)債,雖然從一定程度上抑制了經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步下滑,但是它畢竟是對(duì)未來(lái)消費(fèi)的一種透支,不可避免的內(nèi)藏一定程度的風(fēng)險(xiǎn),如果控制不當(dāng)也會(huì)產(chǎn)生類似日本的“國(guó)債綜合癥”(經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依賴于赤字發(fā)債,債停則經(jīng)濟(jì)下滑),甚至引發(fā)泡沫經(jīng)濟(jì),給未來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成更大的阻力。日本自70年代中期以來(lái)一直依靠增發(fā)國(guó)債,用赤字財(cái)政的方法推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),而當(dāng)90年代初的國(guó)債投資泡沫破滅后,經(jīng)濟(jì)就陷入了長(zhǎng)期衰退之中,至今仍無(wú)復(fù)蘇的跡象。而一旦停發(fā)國(guó)債增加稅收(1