淺論改革國有資產(chǎn)管理體制完善公司治理結(jié)構(gòu)

1、淺論改革國有資產(chǎn)管理體制完善公司治理結(jié)構(gòu)關(guān)鍵詞:國有企業(yè)委托代國有資產(chǎn)管理體制論文摘要:委托代理問題是公司治理結(jié)構(gòu)的核心問題。從委托代理理論出發(fā)，通過對國有企業(yè)委托代理關(guān)系特殊性的分析提出改革國有資產(chǎn)管理體制是解決國有企業(yè)委托代理問題的關(guān)鍵。要完善國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，必須積極推進(jìn)國有資產(chǎn)管理體制的改革。近年，公司治理結(jié)構(gòu)作為現(xiàn)代企業(yè)制度的核心，受到社會各界日益廣泛的重視。完善法人治理結(jié)構(gòu)已成為我國國有企業(yè)改革的關(guān)鍵。江澤民同志在黨的十六大報告中提出:“按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，國有大中型企業(yè)要繼續(xù)實行規(guī)范的公司制改革，完善法人治理結(jié)構(gòu)。而要完善國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，鑒于我國國有企業(yè)委托代理關(guān)系的特殊

2、性和公司治理結(jié)構(gòu)方面存在的問題，改革國有資產(chǎn)管理體制就顯得尤為關(guān)鍵。一、我國國有企業(yè)委托代理關(guān)系的特殊性委托代理關(guān)系的形成與現(xiàn)代企業(yè)的出現(xiàn)是分不開的。在現(xiàn)代企業(yè)制度中，由于所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，必然存在委托代理關(guān)系。同時我國國有企業(yè)由于自身性質(zhì)和所處環(huán)境的不同，它的委托代理關(guān)系又具有自己的特殊性。(一)委托代理關(guān)系冗長、復(fù)雜，代理成本較高。在一般現(xiàn)代企業(yè)中，企業(yè)的各層是由一組委托代理關(guān)系連接起來的，公司治理結(jié)構(gòu)中存在著兩層委托代理關(guān)系，即股東對董事會的所有權(quán)委托和董事會對經(jīng)理的經(jīng)營權(quán)委托，也即股東升董事會斗經(jīng)理。但是，在我國國有企業(yè)中，委托代理關(guān)系不僅發(fā)生在企業(yè)內(nèi)部的所有者與經(jīng)營者之間，而且發(fā)生

3、在初始所有者和代理所有者之間。長期以來，我國國有資產(chǎn)的管理一直實行“國家統(tǒng)一所有，地方分級管理”的模式。國有企業(yè)作為全民所有制的組織形式和法律形式，實際上實行的是政府所有制。這樣，中央政府成了接受全民委托的代理所有者。而中央政府經(jīng)濟目標(biāo)的多重性和受托資產(chǎn)規(guī)模的龐大，決定了其不可避免地產(chǎn)生對地方政府的委托代理關(guān)系。并且，各級政府按照政資分離的原則組建國有資產(chǎn)管理部門專門行使國有資產(chǎn)所有權(quán)職能，國有資產(chǎn)管理部門又組建國有投資公司代表國有資產(chǎn)出資人和企業(yè)發(fā)生產(chǎn)權(quán)關(guān)系，即全民一中央政府一地方政府一國有資產(chǎn)管理部門什國有投資公司升企業(yè)董事會葉經(jīng)理。由此可見，在我國國有企業(yè)的委托代理關(guān)系中，在最終代理所有

4、者與企業(yè)發(fā)生委托代理關(guān)系之前，所有者之間要發(fā)生層層委托代理關(guān)系。與西方現(xiàn)代企業(yè)和非國有企業(yè)相比較，國有企業(yè)的委托代理鏈冗長、委托代理層次多、委托代理關(guān)系復(fù)雜，這勢必會加大代理成本。(二)初始委托人和最終代理人之間是一種多層的間接的委托關(guān)系。從理論上講，國有企業(yè)的所有權(quán)屬于全體人民。但全體人民并沒有直接把資產(chǎn)委托給代理所有者，而是經(jīng)歷了一個冗長而復(fù)雜的代理關(guān)系，經(jīng)過了層層的中間委托。因此，董事會和經(jīng)理并不直接對初始委托人即全體人民負(fù)責(zé)，只對自己的主管部門負(fù)責(zé)，各級主管部門對其上級負(fù)責(zé)。其中，政府作為代理人往往具有多重目標(biāo)，管理國有資產(chǎn)只是其中的一個方面。政府作為國有資產(chǎn)代理者的目標(biāo)與政府作為公眾

5、事務(wù)代理人的目標(biāo)不會完全一致，也就是在追求利潤最大化的同時，還有其他一些社會目標(biāo)。由于以上原因，一方面，委托內(nèi)容肯定會變形，代理人不可能完全代表初始委托人的利益;另一方面，這種委托代理關(guān)系也會給國有企業(yè)所有權(quán)的體現(xiàn)、流動、組合在法律、政策和實踐上造成較大障礙。(三)初始委托人對最終代理人的監(jiān)督是一種間接的監(jiān)督，缺乏效率。在委托代理關(guān)系的設(shè)計中，監(jiān)督約束機制是保證委托代理關(guān)系的最根本條件。假如委托人對代理人的監(jiān)督約束關(guān)系弱化或者不存在，代理人就有隱藏事實真相的動機，就有可能做出危害委托人的事情。而在我國國有企業(yè)的委托代理關(guān)系中，一方面，初始委托人虛置，沒有能夠人格化體現(xiàn)，國有企業(yè)的投資者只能充當(dāng)

6、外部人，因此，初始委托人對最終代理人的監(jiān)督缺乏動力;另一方面，既然國有企業(yè)的委托代理關(guān)系是一種間接關(guān)系，那么，初始委托人對最終代理人的監(jiān)督就是一種間接監(jiān)督。政府作為一個層級的梯形組織，由下而上的多層級造成了信息的阻隔，初始委托人、初始代理人和最終代理人很難進(jìn)行信息交流。因此，國有企業(yè)的信息不對稱現(xiàn)象更為嚴(yán)重，監(jiān)督效率較差。所以，即使國有企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)合理、監(jiān)督有效，這種間接的外部監(jiān)督也會使整個委托代理體系的效率大打折扣。(四)中間部門具有雙重身份，弱化了產(chǎn)權(quán)保護(hù)動機。在國有企業(yè)的整個委托代理鏈中，除了初始委托人和最終代理人，其他的中間部門都具有雙重身份。這些中間部門既是上一級的代理人又是下

7、一級的委托人，既代理上一級的任務(wù)，同時又向下一級委托任務(wù)。而國有資產(chǎn)委托人和代理人會有不同的利益追求，中間任何一個部門存在的兩種利益，都會導(dǎo)致其具有的代理人和委托人雙重行為角色相悖。一方面，中間部門具有完成上級部門任務(wù)使企業(yè)利潤最大化和國有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)和行為;另一方面，作為代理人，它的利益又不同于委托人，從而具有運用隱瞞信息、做假賬等手段來欺騙委托人謀求自身利益的沖動。這樣，中間部門的雙重身份導(dǎo)致了同一主體的利益矛盾，進(jìn)而會使每一級中間委托人謀求自身利益的最大化:作為代理人，它會通過各種形式分享經(jīng)濟利益，甚至?xí)谖腥吮O(jiān)督不力的情況下，忽視委托人的利益，強化自身的利益;作為委托人，它沒有

8、足夠的監(jiān)督下級的動力，甚至有可能與代理人合謀，犧牲國有資產(chǎn)來實現(xiàn)自身利益最大化。尤其是在當(dāng)前體制轉(zhuǎn)軌的過程中，容易出現(xiàn)制度斷裂和權(quán)力真空，導(dǎo)致委托代理關(guān)系發(fā)生扭曲和變形。二、我國國有企業(yè)治理問題的關(guān)鍵關(guān)于我國國有企業(yè)治理問題，目前學(xué)術(shù)界主要有兩種觀點:一是對企業(yè)內(nèi)部的直接治理，二是對企業(yè)外部的間接治理。對企業(yè)內(nèi)部的直接治理，緣于存在企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離導(dǎo)致委托人和代理人利益的不一致，進(jìn)而可能出現(xiàn)代理人謀求自身利益而危害委托人利益的現(xiàn)象。事實上，我國國有企業(yè)經(jīng)過二十多年的改革，從放權(quán)讓利、利改稅、承包經(jīng)營到建立現(xiàn)代企業(yè)制度，企業(yè)的自主權(quán)在逐步擴大，但同時國有企業(yè)虧損面也在擴大。之所以會出現(xiàn)這種

9、現(xiàn)象，最重要的一點是委托人和代理人利益不一致，產(chǎn)生了激勵不相容，導(dǎo)致國有企業(yè)非生產(chǎn)性成本的增加、企業(yè)利潤下降、國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失，形成了比較大的代理成本。因此，國有企業(yè)治理的關(guān)鍵是設(shè)計一套國有企業(yè)委托人和代理人之間激勵相容的監(jiān)督約束機制，使委托人和代理人的效用函數(shù)趨向一致，協(xié)調(diào)二者之間的利益。間接的外部治理觀點認(rèn)為，企業(yè)治理成敗的關(guān)鍵在于是否有完全競爭和完備的外部市場體系。首先，要存在競爭的產(chǎn)品和生產(chǎn)要素市場。在這種條件下，產(chǎn)品和要素在市場上自由流動，形成市場價格和平均利潤，為比較企業(yè)業(yè)績和評判企業(yè)經(jīng)理的能力提供標(biāo)準(zhǔn)。其次，需要有一個充分競爭的經(jīng)理人員市場，經(jīng)理人員的薪金水平由市場來決定。這樣，

10、可以使兩權(quán)分離條件下經(jīng)營者與所有者的激勵由不相容變成相容，便于委托人對代理人的直接監(jiān)督。因此，充分競爭的市場體系是企業(yè)治理的首要問題。應(yīng)該說，直接內(nèi)部治理觀點和間接外部治理觀點都有可取之處，但都未能抓住問題的本質(zhì)，沒有抓住國有企業(yè)治理問題的關(guān)鍵所在。直接內(nèi)部治理觀點主張設(shè)計一套激勵約束機制，對代理人進(jìn)行監(jiān)督，以克服信息不對稱、監(jiān)督成本過高、權(quán)責(zé)不統(tǒng)一等問題，但沒有注意到國有企業(yè)委托代理關(guān)系鏈冗長、初始委托人沒有監(jiān)督動力和能力、委托代理鏈中間的各級政府和主體既是委托人又是代理人的利益矛盾。間接外部治理觀點認(rèn)為國有企業(yè)治理的關(guān)鍵在于創(chuàng)造一個充分競爭的市場環(huán)境，但沒有認(rèn)識到國有企業(yè)委托代理關(guān)系的特殊

11、性，沒有認(rèn)識到為什么在同一制度環(huán)境下，國有企業(yè)治理問題比非國有企業(yè)更嚴(yán)重、非國有企業(yè)比國有企業(yè)發(fā)展得快。因此我國國有企業(yè)治理問題的關(guān)鍵，既不在于企業(yè)的內(nèi)部治理，也不在于市場環(huán)境，而在于國有資產(chǎn)管理體制。這與我國國有企業(yè)委托代理關(guān)系的特殊性有關(guān)?？梢哉f，我國國有企業(yè)委托代理關(guān)系的特殊性和公司治理方面存在的問題，在很大程度上是由我國國有資產(chǎn)管理體制造成的。(1)“國家統(tǒng)一所有，地方分級管理”的國有資產(chǎn)管理模式，加長了國有企業(yè)委托代理關(guān)系鏈，加大了公司治理成本。（2)國有資產(chǎn)缺乏人格化的代表，國有產(chǎn)權(quán)主體虛置和缺位，使得委托人對代理人的監(jiān)督缺乏效率，公司治理中“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴(yán)重。(3)政府多重職

12、能合一、職能嚴(yán)重錯位，一方面使得管理國有資產(chǎn)的職能被弱化、所有者的職能被社會職能所沖擊，另一方面，導(dǎo)致中間部門的雙重身份，委托人的利益得不到保護(hù)。(4)政資不分，行政干預(yù)過多，使得企業(yè)無法成為合格的市場主體，企業(yè)內(nèi)部治理得不到改善。(5)國有資產(chǎn)配置的條塊分割，嚴(yán)重影響了國有資產(chǎn)的流動和重組，充分競爭的外部市場體系無法形成。由此可見，要解決我國國有企業(yè)的委托代理問題和公司治理問題，關(guān)鍵是改革我國國有資產(chǎn)管理體制。三、改革國有資產(chǎn)管理體制，完善公司治理結(jié)構(gòu)江澤民同志在十六大報告中指出，改革國有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟體制改革的重大任務(wù)。要建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有

13、者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制山。江澤民同志的論述，明確了國有資產(chǎn)管理體制改革的方向，對構(gòu)建新的國有資產(chǎn)管理體制做出了創(chuàng)新性的戰(zhàn)略安排。深化國有資產(chǎn)管理體制改革可以從以下幾個方面進(jìn)行。(一)變國有資產(chǎn)的“國家統(tǒng)一所有，分級管理”為“分級所有，分級管理”，減少委托代理層次，縮短委托代理鏈條?！皣医y(tǒng)一所有，分級管理”的國有資產(chǎn)管理體制是在高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟時期形成的，從長期的實踐來看，這種管理體制，不僅不利于明確各級政府對國有資產(chǎn)的權(quán)力和責(zé)任，無法充分調(diào)動地方政府在國有資產(chǎn)管理上的積極性，而且也是造成國有企業(yè)委托代理鏈冗長、委托代理層次多、委托代理關(guān)系

14、復(fù)雜的重要原因。所以，要完善公司治理結(jié)構(gòu)，必須盡快建立國有資產(chǎn)“分級所有，分級管理”的新體制，形成中央政府和地方政府的出資人制度。這樣，一方面可以縮短委托代理鏈，降低代理成本;另一方面也可以減少委托代理層次，增加信息傳遞的有效性，提高監(jiān)督效率。(二)設(shè)立獨立的國有資產(chǎn)管理專司機構(gòu)，促進(jìn)出資人到位，強化所有者約束。我國原有國有資產(chǎn)管理機構(gòu)的設(shè)置存在兩大問題:一是國有產(chǎn)權(quán)機構(gòu)與行政管理機構(gòu)合一，政府的一般經(jīng)濟社會管理職能與國有資產(chǎn)管理職能不分。這一方面造成了政資不分、政企不分;另一方面又使得國有資產(chǎn)管理職能往往受到社會管理職能沖擊而弱化，國有經(jīng)濟承擔(dān)了大量的社會職能和目標(biāo)，無法真正按照市場原則來從

15、事生產(chǎn)經(jīng)營活動。二是國有資產(chǎn)所有者的各項權(quán)能被分割，如投資決策權(quán)歸計劃部門行使，資產(chǎn)收益權(quán)歸財政部門行使，人事管理權(quán)由黨組織和人事部門行使等。這種管理職能的分割必然導(dǎo)致部門之間相互爭搶利益和推誘責(zé)任，致使國有產(chǎn)權(quán)主體虛置、缺位現(xiàn)象更加嚴(yán)重和所有者約束軟化。因此，必須在其他政府部門之外設(shè)立獨立的國有資產(chǎn)管理專司機構(gòu)，把國有資產(chǎn)管理職能從政府的一般行政管理職能中獨立出來，使國有資產(chǎn)管理專司機構(gòu)責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合，集中行使國有資產(chǎn)所有者的權(quán)能。這樣，才能促進(jìn)國有資產(chǎn)出資人主體到位，形成較強的所有者約束，并有利于政資分開、政企分開。(三)建立商業(yè)性國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)，把政府的國有

16、資產(chǎn)管理機構(gòu)與國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)分開，規(guī)范國有企業(yè)的委托代理關(guān)系。在我國國有資產(chǎn)總量中，競爭性資產(chǎn)的比例相當(dāng)高，對這部分國有資產(chǎn)經(jīng)營管理體制的完善就成了重中之重。一般來說，競爭性國有資產(chǎn)以盈利為基本目標(biāo)，應(yīng)通過建立商業(yè)性國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)來進(jìn)行經(jīng)營和運作。從國際經(jīng)驗和上海、深圳等地的試點情況來看，在國有資產(chǎn)管理機構(gòu)與生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)之間，組建國有控股公司來經(jīng)營國有資產(chǎn)具有可行性。其優(yōu)勢在于:一方面，國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)受國有資產(chǎn)管理機構(gòu)委托，經(jīng)營國有資產(chǎn)，使所有者從產(chǎn)權(quán)經(jīng)營事務(wù)中擺脫出來，專門行使所有者職能。由于國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)是專業(yè)化機構(gòu)，擁有人才和信息優(yōu)勢，因此能夠有效配置國有資產(chǎn)、提高利用效率;另一方面，國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)能夠把政府行政機構(gòu)、國有資產(chǎn)管理機構(gòu)與國有資產(chǎn)參與企業(yè)隔開，可以緩沖和抑制行政性