統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的困境及對策分析

1、80商業(yè)時代(原名商業(yè)經(jīng)濟研究2011年15期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的困境及對策分析統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險體系面臨的困境(一社會保障體系內(nèi)障礙社會保障體系內(nèi)障礙主要是指城鎮(zhèn)養(yǎng)老社會保險與農(nóng)村養(yǎng)老社會保險相互分割治理、互不銜接而形成的制度一體化障礙(曹信邦,2006。目前,河北省覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險體系包括企業(yè)職工養(yǎng)老保險(含農(nóng)民工養(yǎng)老保險、機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民(含靈活就業(yè)養(yǎng)老保險、農(nóng)村居民(含失地農(nóng)民養(yǎng)老保險等。但這種分人群而實施的不同制度發(fā)展很不平衡,而且制度間缺少銜接性,不能適應(yīng)現(xiàn)代勞動力市場的建立和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求。具體如表1所示。近年來,城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系的覆蓋面擴大速度加快,

2、私營企業(yè)職工及其他自由職業(yè)者參保的積極性不斷提高,但農(nóng)民工參保的比例呈下降的趨勢。2008年末,河北省參加城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌孟研李超(河北大學(xué)管理學(xué)院河北保定071002課題來源:河北省科技廳軟科學(xué)項目“河北省覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系構(gòu)建模式之研究”(課題編號:074572319;河北大學(xué)青年基金項目“城鄉(xiāng)就業(yè)一體化的路徑和措施選擇”,課題號:XSK06017中圖分類號:F320文獻標(biāo)識碼:A內(nèi)容摘要:在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的要求下,河北省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的工作有了很大進展,但還面臨著城鄉(xiāng)不同養(yǎng)老保險制度發(fā)展不平衡、缺乏可轉(zhuǎn)移性和制度間缺少銜接性等社會保障體系內(nèi)問題。在社會保障體系之

3、外,戶籍制度障礙、傳統(tǒng)養(yǎng)老方式保障功能弱化及城鄉(xiāng)、地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大等困境也影響著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的進程。本文在分析困境的基礎(chǔ)上,提出了幾點對策。關(guān)鍵詞:養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌困境的人數(shù)為708.16萬人。其中,私營企業(yè)職工65.40萬人、農(nóng)民工29.87萬人。河北省企業(yè)離退休人員月人均養(yǎng)老金為1177元,其中退休人員1141元,已達到全國平均水平;而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展卻停滯不前,到2007年底,河北省參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險人數(shù)為258萬人,僅占全省4400萬人農(nóng)村人口的6%,領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)為18.5萬人,僅占農(nóng)村人口的0.4%。從農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋的人群構(gòu)成看,主要是富裕地區(qū)農(nóng)民、

4、教師、村干部和外出經(jīng)商農(nóng)民;河北省11個設(shè)區(qū)市和絕大部分縣(市政府都出臺了被征地農(nóng)民社會保障的實施意見或辦法,以養(yǎng)老保險為主要內(nèi)容的被征地農(nóng)民基本生活保障制度已在全省初步建立。不過,還是存在因一些失地農(nóng)民對養(yǎng)老保險制度的不信任、短視或其他原因而導(dǎo)致的參保積極性不高等問題。因此,現(xiàn)有養(yǎng)老保險制度的覆蓋面還很低,尤其是廣大農(nóng)民還沒有被納入到社會養(yǎng)老保險體系中去。不同群體養(yǎng)老保險制度的運行模式區(qū)別較大,且缺乏有效的銜接和轉(zhuǎn)移機制。并且,包括城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險在內(nèi),養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌層次較低,不利于基金互濟性和應(yīng)有保障能力的發(fā)揮,從而極大地阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險體系的構(gòu)建。(二社會保障體系外障礙1.

5、戶籍制度。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險就要打破橫亙在城鄉(xiāng)之間的壁壘,而城鄉(xiāng)壁壘存在的癥結(jié)在于導(dǎo)致城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度。近年來,河北省戶籍制度改革有了較大程度的進展,農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)的基本條件不斷放寬,城鎮(zhèn)化進程加快。這推動了農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移,在增加農(nóng)民收入的同時,也為城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的發(fā)展提供了有利條件。但從實際實施效果看,并沒有達到農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平提高的理想預(yù)期。2008年河北省城鎮(zhèn)人口達2928.43萬人,城鎮(zhèn)化率達41.90%,比上年提高1.65個百分點,但是仍然低于同時期全國平均水平(45.68%。并且,區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展的不平衡是河北省城鎮(zhèn)化進程中存在的突出問題。另外,作為全國第六人

6、口大省,河北省農(nóng)業(yè)人口的絕對數(shù)量較大,鄉(xiāng)村人口居全國第4位。2008年末,河北省3725.66萬就業(yè)人員中,第一產(chǎn)業(yè)占1481.37萬人,為全省就業(yè)人數(shù)的39.8%;第二產(chǎn)業(yè)為1170.06萬人,占31.4%;第三產(chǎn)業(yè)1074.23萬人,占28.8%(河北省2008年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。長期以來,城鄉(xiāng)差距不斷拉大,很大程度上是勞動力市場的城鄉(xiāng)分割所致(蔡、林毅夫,2003。而各級政府針對城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)的優(yōu)惠政策和一系列保護城市下崗職工再就業(yè)措施,在某種程度上又排斥了大批需要流動到城市的農(nóng)村勞動力(林梅,2007。帶有歧視或限制農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)的種種規(guī)章制度,客觀上增加了農(nóng)村勞動力進城

7、就業(yè)的難度和就業(yè)成本,影響到自由流動和城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場的建立,而且還抑制了農(nóng)民工參保的意愿和積極性,致使大部分工作、生活在城鎮(zhèn)的農(nóng)民工卻長期游離在社會養(yǎng)老保險制度之外。2.傳統(tǒng)養(yǎng)老保障功能的弱化。2007年,河北省人均常用耕地面積為0.085公頃,低于人均0.1公頃的全國平均水平。但從農(nóng)民家庭平均每人純收入構(gòu)成來看,第一產(chǎn)業(yè)人均為1721.38元,第二產(chǎn)業(yè)人均172.46元,第三產(chǎn)業(yè)為355.83元,其他轉(zhuǎn)移性和財產(chǎn)性收入為289.43元(河北經(jīng)濟年鑒2008。第一產(chǎn)業(yè)是河北省農(nóng)民收入的最主要來源。但由于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本不斷上升,特別是加入W T O 后,我國農(nóng)產(chǎn)品價格受國際市場沖擊和

8、影響的風(fēng)險增加,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所表1河北省現(xiàn)行城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度比較制度內(nèi)容城市養(yǎng)老保險制度農(nóng)村養(yǎng)老保險制度保障對象城鎮(zhèn)所有勞動者自愿參加養(yǎng)老保險的農(nóng)、副業(yè)純農(nóng)戶資金來源國家、企業(yè)和個人共同承擔(dān)個人繳費為主運行模式統(tǒng)賬結(jié)合完全積累統(tǒng)籌層次市級、省級統(tǒng)籌鄉(xiāng)級、縣級統(tǒng)籌保障性質(zhì)強制性自愿為主繳費費率全部職工工資總額的20%繳納;繳費靈活本人工資基數(shù)的8%制度建設(shè)System Reform 中文核心期刊要目總覽貿(mào)易經(jīng)濟類核心期刊81帶來的收益有限。一些農(nóng)民寧愿拋荒土地或無償轉(zhuǎn)讓給他人耕種也要外出打工,說明了土地的保障功能嚴重弱化;另外,近些年由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展和工業(yè)化進程的加快,可耕地面積不斷銳減,部分農(nóng)

9、民甚至完全喪失了土地,導(dǎo)致的人地矛盾更加突出。而失地農(nóng)民就業(yè)和養(yǎng)老保障問題又沒有得到足夠的制度性安排,導(dǎo)致部分失地農(nóng)民成為“種田無地、就業(yè)無崗、低保無份”的“三無”人員(林梅,2007。因此,單純依靠土地養(yǎng)老已變得越來越不現(xiàn)實。從家庭養(yǎng)老方式來看,首先,河北省已進入老齡化社會,并呈加速發(fā)展態(tài)勢。2000年的河北人口預(yù)期壽命為72.54歲,高于71.40歲的全國平均水平,其中男性為70.68歲,女性為74.57歲;其次,由于計劃生育政策的推行,使得獨生子女日益增多,農(nóng)村家庭人口結(jié)構(gòu)朝著“4-2-1”或“6-2-1”的方向發(fā)展。2007年的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)表明,河北省平均家庭戶規(guī)模為每戶3.30人,其

10、中城鎮(zhèn)平均每戶人口數(shù)為2.92人,農(nóng)村為3.86人。與1990年第四次人口普查的3.89人/戶相比(中國統(tǒng)計年鑒(2008;河北經(jīng)濟年鑒(2008,家庭小型化趨勢明顯,民眾的養(yǎng)老負擔(dān)進一步加重;第三,城鄉(xiāng)“空巢”家庭問題日益加劇。近年來流向城市的農(nóng)村青壯年人口,隨著其價值觀念、生活態(tài)度的變化,大部分都不愿意再回到農(nóng)村,而把老人接到城里來照顧又受到種種主客觀條件的限制,所以,傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障功能弱化增加了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌發(fā)展的必要性和緊迫性。3.城鄉(xiāng)、地區(qū)間經(jīng)濟(收入水平、繳費水平發(fā)展不平衡。城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不均衡和城鄉(xiāng)居民收入水平差距的不斷擴大,阻礙了我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度統(tǒng)籌一體化。1978

11、年,河北省城鄉(xiāng)人均收入之比是2.421,2008年,河北省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為13441.1元,農(nóng)民人均純收入達4795元,收入比進一步拉大到2.81(見圖1。城鎮(zhèn)居民家庭恩格爾系數(shù)34.7%,農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)為38.2%(見圖2。從絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民人均純收入比來看,河北省在1986年為1:1.98(206/407,而2006年為15.48(693/3801,絕對貧困人口生活水平與農(nóng)民人均純收入差距也在拉大。城鄉(xiāng)居民收入差距的不斷擴大,嚴重影響了農(nóng)村居民養(yǎng)老社會保險的繳費能力,使農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度缺乏持續(xù)、健康發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)。這也是目前河北省農(nóng)村養(yǎng)老保險參保率僅有6%的重要原因。

12、另外,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老社會保險的繳費水平不同,對整個養(yǎng)老社會保險基金貢獻的差別較大,導(dǎo)致部分城鎮(zhèn)居民對農(nóng)村居民有一定的抵觸心理,擔(dān)心養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌后會影響到他們的待遇水平。4.地方政府財政承受能力不足且存在差異。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度的障礙因素還表現(xiàn)在地方政府財政的承受能力。一直以來,城鄉(xiāng)居民收入存在較大差距,地區(qū)間的收入差距也很大。那些繳不起養(yǎng)老社會保險費的居民,就必須依靠政府的財政補貼。正在試點的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度,注重與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的銜接,強調(diào)政府在其中的責(zé)任分擔(dān),為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險做政策上的保障。但是,現(xiàn)行的“分稅制”的財政體制使地方財政收入與地方的經(jīng)濟發(fā)展水平呈正相關(guān)。越是貧困

13、的地區(qū),政府財政收入越困難,對貧困居民養(yǎng)老社會保險補貼的能力越有限,導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐呢毨д哂捎谪斦a貼不到位而被排斥在制度之外。另外,雖然地方經(jīng)濟的快速發(fā)展和地方財政收入大幅度增長,但并不能掩蓋一些縣市財政吃緊的事實,相反,各縣市間的財政實力有進一步拉大的趨勢。現(xiàn)行財政體制和各地財政實力巨大的差距的現(xiàn)狀直接制約著城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌發(fā)展的進程。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險體系的對策加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟并平衡城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平。加快建設(shè)新農(nóng)村,國家在農(nóng)村的經(jīng)濟、教育、公共衛(wèi)生等各領(lǐng)域,進行長期的規(guī)劃,加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度。實施城市輻射農(nóng)村的戰(zhàn)略方針,擴大輻射半徑,從城市到郊區(qū),再到偏遠農(nóng)村,逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu),

14、縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平差距。加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的制度建設(shè)。加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的制度建設(shè),對城鎮(zhèn)實施而農(nóng)村尚未實施的項目,積極采取試點進行的辦法,在充分總結(jié)經(jīng)驗后,推廣至全農(nóng)村,從而實現(xiàn)制度的全面覆蓋。加大農(nóng)村勞動力的引導(dǎo)工作,取消相應(yīng)的各種制度限制,放寬戶籍制度,改善農(nóng)民工住房醫(yī)療等條件,加快解決農(nóng)民工子女受教育等各種問題。加大地方政府對農(nóng)村養(yǎng)老保障的支持力度并建立垂直管理模式。如果能加大地方財政的支持力度,提高農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的財政支出,就能夠有效地縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障待遇水平的差距。對于不同地方政府財政支出能力的差異,可采取適當(dāng)補貼的方法,使各地方政府的財政支出趨于平衡。為使各項養(yǎng)老保障支持能夠更快地到達人們的手中,要建立垂直管理的養(yǎng)老保障經(jīng)辦機構(gòu),集中管理養(yǎng)老保障基金的征收、管理和發(fā)放(錢亞仙,2010。同時,形成垂直管理的體制,把分散的管理集中,