基本養(yǎng)老保險立法之疑難問題研析三

1、基本養(yǎng)老保險立法之疑難問題研析三3.土地權益嫁接養(yǎng)老權益的利弊反思然而，對被征地的養(yǎng)老制度的設計，無論從社會心理，還是在制度考量上，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度都是理想的和重要的參照系，正是在這個意義上，被征地農民養(yǎng)老保險技術性嫁接的重要問題之一便是給付水平很低，農民利益損失較大。而在具體的制度運轉中，其問題有以下這些方面：其一，保險精算理論不足，保費偏高;其二，基本要素及參數差異大，確定依據和標準缺乏統(tǒng)一性;其三，資金籌集機制不健全，存在空賬的隱患;其四，分段保障差異大，臨界年齡的利益有失公允;其五，管理難度較大，監(jiān)督機制缺失38.而這些問題又可以簡化為兩個問題：一個是資金問題，一個制度問題

2、。資金問題不只是被征地農民養(yǎng)老保險的問題。被征地農民養(yǎng)老保險的資金問題主要表現為：如何把征地主體的責任在被征地農民養(yǎng)老保險的繳費制度中明確下來，以及如何認識預繳和躉繳的問題。而這兩個問題可能要進一步追問到土地對農民保障機理以及養(yǎng)老保險機理。筆者認為，之所以在土地權益嫁接養(yǎng)老權益的養(yǎng)老保險制度設計中會出現繳費偏高、支付偏低、精算理論不足之問題，關鍵在于土地權益與養(yǎng)老權益的折現理論缺乏足夠論證。進一步講，農民是否對土地之非人力資本改良之增價擁有所有權，或者在我國的土地制度下，農民的承包經營權是否可以變現為農民之長期養(yǎng)老保障，顯然這里一般不存在增價不足之問題，在理論上的問題是農民之土地權益并不能充分

3、地嫁接養(yǎng)老權益，在實踐中的問題是土地增價的各方博弈往往使得土地之增價可能更多地滯留在征地主體或者開發(fā)商。就制度問題而言，主要在于被征地農民沒有原則性按照城市公民之身份去適用各種制度，而是在城市與農村之間被夾隔，并生成獨立的制度和政策。而此種獨立的養(yǎng)老保險制度在制度設計與運作和城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險相比自然缺少積淀，管理不規(guī)范成為常見之問題。從這一點來講，筆者認為，對被征地農民采取市民待遇尤為重要，讓被征地農民順利進入城鎮(zhèn)社會保障體系。然而，城鎮(zhèn)社會保障體系是以城市生活為基礎的，進而，被征地農民生活方式的改變則顯得尤為必要，特別是適齡人員的城市就業(yè)顯得至為關鍵。根據國務院辦公廳轉發(fā)勞動保障部關于做

4、好被征地農民就業(yè)培訓和社會保障工作指導意見的通知(國辦發(fā)200629號)，被征地農民就業(yè)培訓和社會保障工作要以新被征地農民為重點人群，以勞動年齡段內的被征地農民為就業(yè)培訓重點對象，以大齡和老齡人群為社會保障重點對象。由此分析，農民之預期土地權益并不當然轉化為預期養(yǎng)老權益，而是當然轉化為政府的就業(yè)培訓責任，而農民在土地上勞動積累則一般轉化為預期的養(yǎng)老保障權益。以筆者之見，在經濟較好的地區(qū)，以城市企業(yè)職工養(yǎng)老保險為目標而直接實現被征地農民的土地權益向養(yǎng)老權益的嫁接，并不具有當然的合理性，也并不一定能夠解決被征地補償之糾紛，其中因為分段保障差異大而出現的臨界年齡的利益有失公允即是典型的問題。在實踐中

5、有另外一個問題，即如何界定農民之既存利益，在被征地的情況下，農民的市民化身份轉化并不是一個簡單的自由問題，而往往是前后的利益衡量問題。作為耕地之土地，農民之既存利益的量化可能極其有限，在政府提供培訓與就業(yè)機會的情況下，其城市化則可能成為一個與土地無關的問題，其特征可能更接近農民工，其境遇卻要好于農民工。然而，這種假設往往與現實不符，蓋因為被征地農民多處于城市郊區(qū)，其身份多已經不是嚴格意義上的農業(yè)勞動者，土地之地租已經相當地市場化，并能夠在產權外得以變現，這意味著土地的自然增價是農民可以變現的，盡管這種變現不是一次性的，也正因為如此，土地對農民之長期收入保障具有相當重大之意義，換句話說，此時的城

6、郊農民往往成為地主或者房東。此情形之下，若承認農民之地租權益，其補償可能要遠遠高于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險之待遇;而若否定農民之地租權益，必然引起農民之不滿，相關之糾紛則會產生。筆者認為，這個視角的進一步拓展，可能要與我國農村的土地制度深層次思考中求解。鄭尚元先生就此思考之擔憂是，“農村土地用益物權制度的建立隨著時間的流轉將導致土地的事實私有，并有可能引發(fā)新一輪的土地兼并，人口與土地的矛盾將進一步激化?！?9也許，強化土地公有的法治化建設，在制度上把土地的自然增價納入公共財富之視野，以此為基礎，被征地農民的就業(yè)培訓和社會保障就需要并駕齊驅。另外，需要提及一個問題，即土地征收的公共利益的界定問題。在實踐中，

7、出于市政建設或者公益設施建設的土地征收，在補償上要少，而在就業(yè)保障上一般要做的好一點兒;而用于商業(yè)開放的土地征收，在補償上往往要多一點，而在就業(yè)保障上要考慮的少一點兒，也往往成為糾紛之多發(fā)情形40.在理論上，如何界定公共利益卻是一個難題。根據物權法第42條第一款的規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產?！倍婕巴恋刂鬓D在我國的法律框架下仍然有巨大的障礙，于是如何把土地的開發(fā)利用納入公共利益的范疇是在法律框架下運作的基礎。故而在房地產市場上，有所謂“大產權”和“小產權”之區(qū)分，且不管其合法性如何，自說其背后的土地征用制度以及土地

8、使用制度均涉及到極其復雜的問題與相差懸殊的理念。而從本文之視角來看，最重要的仍然是土地自然增價的歸屬問題，以及如何在制度上去規(guī)范其歸屬。以本文之觀點，土地制度不應當成為造就貧富懸殊的加速器，而應當成為保障公共利益之根本，就具體之土地，其可能用于保障一定之農業(yè)人口，也可能已經進入工業(yè)領域而具有公產之本質，其間之差異蓋因土地之級差地租之差異，故而在具體制度上，針對被征地農民應當在區(qū)分勞動力的基礎上以就業(yè)保障和養(yǎng)老保障并重，對適齡勞動者，應當以就業(yè)保障為主，養(yǎng)老保障為輔?；诖耍徽鞯剞r民的基本養(yǎng)老保險制度不應當單獨運行，而應當納入到農村養(yǎng)老保險體系或者城市養(yǎng)老保險體系，并在權衡土地增價與農民既存利

9、益的基礎上，實現被征地農民與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系的嫁接，例如可考慮以被征地農民的農業(yè)勞動年限為基礎來折算其應繳費年限，并以征地主體為責任主體采躉繳制，把被征地農民納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系41.這時候，我們應該更多地反思農民工就業(yè)保障問題，并把政府的就業(yè)培訓義務具體化、明晰化。(三)機關事業(yè)單位工作人員的基本養(yǎng)老保險1.干部離退休待遇制度干部和工人的身份區(qū)別是計劃經濟體制下最基本的城市身份格局，干部管理歸口人事行政部門，而工人管理歸口勞動行政部門。而“干部”則成為人事管理中一個極為重要的詞匯。略查百度知道關于“干部”的由來之介紹42，干部為外來諧音詞，最先源于法國，法文為cader，意為框架、軍官、高級

10、管理人員等，后來作為軍隊官員、社會團體和企事業(yè)首腦等涵義，逐步為許多國家所通用。中國使用“干部”一詞，則源于日本，在中國共產黨成立之初就廣泛使用了“干部”一詞，并在新中國成立后，繼續(xù)沿用、強化和擴大這一概念，在國家公職人員不斷發(fā)展分化的過程中，干部的范圍越來越廣。各級各類領導人員、黨政機關、群眾團體的一般公務人員、企事業(yè)單位專業(yè)技術人員以及記者、編輯、教師、醫(yī)生、警察、法官、稅務員、工商人員、銀行職員、文藝工作者等等均屬于干部范圍，以致我國的干部體制更成為一種干部文化。在改革開放后的制度化過程中，“干部”基本上可以等同“公職人員”。“干部退休制度”、“老干部離職休養(yǎng)制度”在改革開放的早期很快確

11、立起來，成為干部離退休待遇制度的主要依據。根據國務院關于頒發(fā)國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法和國務院關于工人退休、退職的暫行辦法的通知(國發(fā)1978104號)，黨政機關、群眾團體、企業(yè)、事業(yè)單位的干部，符合條件的，都可以退休，干部退休以后，每月按下列標準發(fā)給退休費，直至去世為止?？谷諔?zhàn)爭時期參加革命工作的，按本人標準工資的90%發(fā)給。解放戰(zhàn)爭時期參加革命工作的，按本人標準工資的80%發(fā)給。中華人民共和國成立以后參加革命工作，工作年限滿20年的，按本人標準工資的75%發(fā)給;工作年限滿15年不滿20年的，按本人標準工資的70%發(fā)給;工作年限滿10年不滿15年的，按本人標準工資的60%發(fā)給。根據

12、國務院關于發(fā)布老干部離職休養(yǎng)制度的幾項規(guī)定的通知(國發(fā)198262號)的規(guī)定，老干部離休后基本政治待遇不變，生活待遇略為從優(yōu)。在具體的干部離休退休待遇中，整理相關的規(guī)定和政策，包括了離休費(工資)、生活補貼、醫(yī)藥費、護理費、適當津補貼、住宅電話費、交通費、健康休養(yǎng)費、特需經費、非生產性福利、無固定收入的配偶或遺孀的生活補助費、年終生活補助費、配偶遺孀醫(yī)療費、探視父母子女或回原籍車船費、喪葬費以及撫恤金等等。然而，干部離休退休待遇制度是以單位保障為基礎的，并最終轉化為國家財政責任，這使得干部退休待遇制度有諸多制度上的弊端，而這些弊端隨著市場化的改革，無論機關、社會團體、事業(yè)單位還是國有企業(yè)，均把

13、其社會職能推向社會，這使得干部退休待遇制度也面臨改革。然而，改革的方式和目標尚并不明朗，而隨著公務員法的出臺和實施，“干部”一詞則逐漸從法律規(guī)范中淡出，而“公務員”則成為主流詞匯，并在編制制度的框架下，又分為了公務員編和事業(yè)編，原則上機關與公務員相對應，而事業(yè)單位與事業(yè)編制人員相對應，然而這種區(qū)分不是絕對的，其交叉現象較為普遍，不過其共同之處在于：無論被納入公務員編制，還是事業(yè)編制，均由國家財政負擔其工資福利。2.行政機關的基本養(yǎng)老保險改革公務員的基本養(yǎng)老保險社會保險法(草案)第9條第三款的規(guī)定明確公務員和參照公務員管理的工作人員也有基本養(yǎng)老保險制度，更把具體辦法授權國務院規(guī)定，這意味著公務員

14、群體可能會形成獨立的社會保險體系，這是典型的按照職業(yè)進行社會統(tǒng)籌的立法模式?？梢哉f這款規(guī)定引起了社會上廣泛的質疑，有觀點認為，這將使我國目前已經被嚴重撕裂的社會保險制度更加無力，并將人為造成不同群體間的身份歧視，甚至敵視。有人分析，如此對公務員的單獨規(guī)定不符合國際社會保險立法的潮流，不利于勞動力的流動，按群體立法的模式將使社會保險法的功能大打折扣。也有觀點認為，公務員的工資出自財政，讓公務員參加社會保險無非是財政的錢左右倒騰，還產生管理成本，并認為這個財政理由足可以解開當前的輿論壓力。然而更多的輿論是，社會保險法另起爐灶有悖于公平正義，勢必造成影響社會穩(wěn)定的社會保險雙軌制等等。更有網絡輿論認為

15、，國務院規(guī)定公務員基本養(yǎng)老保險違反憲法43.我們分析，就目前已經出現的概念(例如城鎮(zhèn)居民社會保險、農村居民社會保險、農民工社會保險、公務員社會保險、企業(yè)職工社會保險以及事業(yè)單位職工社會保險等等)來看，雖然強調統(tǒng)一的社會保險，以險種為主來體現社會保險的多層次性，卻事實上在逐步按照職業(yè)或者群體不同的標準來形成社會保險制度，這意味著社會保險的實踐可能由于地域差異而向地域統(tǒng)籌傾斜的情況下，更會在地域內形成職業(yè)不同的社會保險體系，然而這種縱橫分割的社會保險體系恰恰是我們應盡力避免的。然而就公務員單獨運作的做法所面臨的問題則主要是來自輿論的壓力。關于中國養(yǎng)老保險制度改革項目的報告分析，“在國家機關、事業(yè)單

16、位和國有企業(yè)之間統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度，有利于促進勞動力的流動、縮小部門差別、提高透明度;還可以促進勞動力的重組、國有資產的剝離和有效利用。”44我們認為，公務員是否參加社會保險或者基本養(yǎng)老保險是第一個問題，盡管目前有些地方在進行公務員參加社會保險的實踐，也有些地方沒有，但是公務員沒有任何社會保險的相關制度建設不符合基層公務員雇員化的發(fā)展傾向(取消干部和工人的身份之后，越來越多的傳統(tǒng)意義上的干部將成為雇員是不可阻擋的潮流，基層公務員也不會例外)，以往國家對公務員進行籠統(tǒng)的大包大攬的做法，例如全公費醫(yī)療、退休工資等等，這樣籠統(tǒng)的福利可能會逐步制度化。然而對公務員醫(yī)療和退休待遇的制度化顯然應當是走社會保

17、險的道路，而不應當是社會福利或者優(yōu)遇的道路，事實上草案已經明確了。在建設公務員社會保險的思路下，對公務員基本養(yǎng)老保險進行體外制度設計和管理就不再是財政倒騰的問題，而是體外設計的必要性和效果分析問題了。我們分析，在公務員隊伍相對封閉的情況下，其社會保險制度的單獨設計就沒有多少法律上的問題;在公務員隊伍與其他勞動者群體之間的流動性比較明顯的情況下，其社會保險制度的單獨設計就可能又出現制度對接問題。而不同制度間的對接向來不是一個簡單的技術問題，而是兩個制度之間的兼容性或者統(tǒng)一性問題。從這個角度看，公務員的養(yǎng)老保險應當與其他勞動者群體的養(yǎng)老保險制度保持同一。另外，目前公務員的養(yǎng)老、醫(yī)療待遇是福利性的，

18、公務員缺乏對社會保險的群體需求，正是因此，把公務員的基本養(yǎng)老保險辦法授權國務院則可能使該制度建設長期停滯。因而應當在立法中明確、直接地把公務員納入到基本養(yǎng)老保險體系中。3.事業(yè)單位分化與其養(yǎng)老保險制度改革事業(yè)單位是我國之獨有概念，在域外沒有對應之概念，根據事業(yè)單位登記管理暫行條例第二條之規(guī)定，事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織。由此概念來看，事業(yè)單位之界定有三個方面的限制：其一，目的上的社會公益性，這要求事業(yè)單位不能以營利為目的，此亦是事業(yè)單位區(qū)分于企業(yè)單位的主要標志之一;其二，資產之公有性，蓋因事業(yè)單

19、位是由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦，其資產當然為國有資產，這使得事業(yè)單位與私營企業(yè)相區(qū)分;其三，事業(yè)性，這里的事業(yè)狹義地解釋為教育、科技、文化、衛(wèi)生等領域。然而，伴隨著市場經濟體制的改革，科教文衛(wèi)等領域逐步向私經營者開放，事業(yè)單位也隨之分化，有些事業(yè)單位改制為企業(yè)，有些事業(yè)單位納入行政機關系列，而不少事業(yè)單位卻徘徊在企業(yè)與機關之間，并兼具兩者之屬性，而在事業(yè)單位中也分化為有編制之人員和無編制之人員，甚至在事業(yè)單位之編制中會區(qū)分出公務員編制和事業(yè)單位編制等等。姑且不談事業(yè)單位之改革趨向，一般地，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度是就事業(yè)單位編制人員之養(yǎng)老保險而言的。關于事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的輿論更

20、多地與事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案有關。多數觀點認為，事業(yè)單位的養(yǎng)老保險改革應當謹慎，而且不宜同公務員相分離的框架下進行。有觀點認為，因為財政困難，事業(yè)單位改革向企業(yè)單位制度靠攏，會使事業(yè)單位從業(yè)人員的權益受到損失，會產生許多不良后果。也有觀點解釋，事業(yè)單位改革不是出于財政問題的考慮，而是從養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一考慮的。由此看，無論反對還是支持，思維的起點都是以機關、事業(yè)、企業(yè)三者之比較而來的，而對比的理由是公平。有觀點認為，我國近60年公務員與事業(yè)單位人員是一體的，簡單沿用企業(yè)養(yǎng)老保險的辦法有失偏頗;還有人指出，根據教師法的規(guī)定，教師的醫(yī)療同當地國家公務員享受同等的待遇，教師退休或者

21、退職后，享受國家規(guī)定的退休或者退職待遇。我們分析，我國的事業(yè)單位改革還在進行之中，由于事業(yè)單位種類較多，情況較為復雜，有些事業(yè)單位更接近公務員，例如事業(yè)性監(jiān)管機構;有些事業(yè)單位更接近企業(yè)，例如一些改革中的出版社、新聞媒體機構;有些事業(yè)單位的改革結果不明朗，例如醫(yī)院改革;有些事業(yè)單位的獨特性則不言而喻，例如學校。拋開按照公務員管理的事業(yè)單位，或者拋開以財政支付大部分工作人員工資的事業(yè)單位外，事業(yè)單位的企業(yè)化改革已經較為明朗，然而仍有一些事業(yè)單位既不宜行政化，也不宜企業(yè)化，學校即是此類之典型。讓學校教師參加企業(yè)養(yǎng)老保險，在現在的社會保險體制下，顯然不妥。我個人感覺，事業(yè)單位改革的制度載體是編制，事

22、業(yè)編制和企業(yè)編制共存的單位就是一個混合體，我們不應當給它定性，特別是在涉及編制上的工作人員的權益改革的情況下，更要具體分析。我們認為，與國家的資產有關的單位有國有企業(yè)、國家機關和事業(yè)單位，而這些單位均大量存在國家財政直接支付工作人員待遇的情況，這些人員與國家的關系可以統(tǒng)稱為人事關系，統(tǒng)一養(yǎng)老保險，首先要建立統(tǒng)一的人事養(yǎng)老保險，進而與勞動養(yǎng)老保險合攏，最終實現統(tǒng)一的社會保險，而就統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險而言，社會保險法必須在立法中明確。倘若事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革按照試點方案順利進行，則意味著事業(yè)單位和企業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度的逐步統(tǒng)一，在此背景下，有可能把公務員的基本養(yǎng)老保險也納入進來，進而

23、形成廣覆蓋和?；镜纳鐣ｋU制度。就這一點而言，把公務員、事業(yè)單位工作人員均納入到統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險體系中，應當是本文之理想觀點，其在法律上的意義可能會更大一些。(四)農民的基本養(yǎng)老保險1.我國農民的養(yǎng)老問題我國農民的養(yǎng)老問題已經不是傳統(tǒng)農業(yè)社會的養(yǎng)老問題，家庭聯產承包經營時期那種以土地為保障、以家庭為經濟生存單位和人口生產單位之情形均受到了沖擊，而這種沖擊是以城市化為背景的。經濟學家俞敬忠作為農村問題的專家指出，“農民擁有一塊屬于自己管理的土地，生老病死有所依賴，這就保證了中國在經濟社會急劇變革中的基本穩(wěn)定?！?5以筆者之見，這個結論是一種很好的總結，也應當是將來一個基本的原則，然而我們又必

24、須在此之外，看到我國農民養(yǎng)老的一些問題：其一，農民的流動與分化。作為一種職業(yè)，農民是與土地密切地聯系在一起的，這說明農民本身是反流動的，流動的農民就不是實質意義上的農民了。簡言之，農民的流動帶來了農民的分化。在前面的分析中，我們已經專題性地提到了農民工和被征地農民，農民工以保有土地為基礎而自愿流動，被征地農民則以失去土地為基礎而被動流動，其結果均是加入到了城市化的人口流動中。這時候，農民、農民工、被征地農民的分化必然影響了其養(yǎng)老方式。另外，從人口流動的年齡段來看，農村流出人口多屬青壯年勞動力，在結構上加速了農村社會人口老齡化程度，“對農村而言，人口年齡結構的嚴重失衡對農村社會保障制度的發(fā)展意味

25、著挑戰(zhàn)，這在我國長期的城鄉(xiāng)分割所形成的二元經濟體制下表現得尤為突出”46換句話說，農民的流動不僅帶來了農村社會保障的多元化，更使得人口結構老齡化而沖擊了土地保障的有效運轉。其二，養(yǎng)老制度的松解與缺失。農村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障方式維系的基礎開始變化，首先，計劃生育政策和人們生育觀念的改變減少了家庭未來的勞動力，亦將減少老人贍養(yǎng)者;其次，工業(yè)化和城市化改變了家庭結構，使孝道觀念弱化;再者，家庭組織內部經濟資源的控制權發(fā)生轉移47.這都說明農村的本有養(yǎng)老制度開始松解，雖然婚姻家庭法律制度仍然有有關贍養(yǎng)之規(guī)定，但是其社會效果卻很難有效地達到普遍性的養(yǎng)老保障。應當說，農村的養(yǎng)老制度是缺失的。以下筆者略述我國

26、農村基本養(yǎng)老保險之實踐。2.農民養(yǎng)老保險的實踐農村養(yǎng)老保險是在民政行政部門的推動下展開的，“到1992年年底，全國已有170個縣基本建立起了面向全體農民的農村社會養(yǎng)老保險制度，有3500多萬農民參加了社會養(yǎng)老保險，共積累保費10億多元?！?8 1995年10月，國務院辦公廳轉發(fā)民政部關于進一步做好農村社會養(yǎng)老保險工作的意見，1998年農村社會養(yǎng)老保險由民政部移交給勞動和社會保障部。1999年7月，國務院批轉整頓保險業(yè)工作小組保險業(yè)整頓與改革方案的通知提出對“農村社會養(yǎng)老保險”進行整頓規(guī)范，隨后，勞動和社會保障部先后提出兩個整頓規(guī)范的方案：第一個方案是繼續(xù)在有條件的地區(qū)進行農村養(yǎng)老保險的探索，不

27、具備條件的地區(qū)暫不開展;第二個方案是政府定政策、市場化運營，政府轉變職能、業(yè)務經辦商業(yè)化。在整頓規(guī)范的過程中，農村社會養(yǎng)老保險制度的定位發(fā)生了變化，其不再是一項統(tǒng)一的制度安排，而是一種有條件地區(qū)的個別實踐，并主要保留在個別經濟發(fā)達地區(qū)和大城市的郊區(qū)農村。49根據2007年8月17日勞動和社會保障部、民政部、審計署關于做好農村社會養(yǎng)老保險和被征地農民社會保障工作有關問題的通知，在明確農?；鸬膶徲媶栴}、農保管理體制問題的同時，也提出積極推動新型農保試點工作。根據該通知，以農村有繳費能力的各類從業(yè)人員為主要對象，完善個人繳費、集體(或用人單位)補助、政府補貼的多元化籌資機制，建立以個人賬戶為主、保

28、障水平適度、繳費方式靈活、賬戶可隨人轉移的新型農保制度和參保補貼機制。有條件的地區(qū)也可建立個人賬戶為主、統(tǒng)籌調劑為輔的養(yǎng)老保險制度。要引導部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組已建立的各種養(yǎng)老補助制度逐步向社會養(yǎng)老保險制度過渡，實現可持續(xù)發(fā)展。應當說，現今的農村社會養(yǎng)老保險是一種鼓勵性政策推進，試點而已，而遠非在普及性的制度安排下展開。3.農村社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險之關系統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險法所謂農村社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險之關系，是在設問我國基本養(yǎng)老保險的立法模式問題。社會保險法(草案)第18條規(guī)定：“國家逐步建立和完善城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險、農村居民基本養(yǎng)老保險制度，具體辦法由國務院規(guī)定?！边@種以城鄉(xiāng)分立