我國(guó)檢察權(quán)的合理配置與規(guī)范化運(yùn)行

1、我國(guó)檢察權(quán)的合理配置與規(guī)范化運(yùn)行    我國(guó)檢察權(quán)的合理配置與規(guī)范化運(yùn)行 試論我國(guó)檢察權(quán)的重新配置與創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制的建立 趙彩宇 摘 要 檢察權(quán)的優(yōu)化配置，是檢察改革的核心問(wèn)題，也是司法改革的必然。科學(xué)配置檢察權(quán)，需要以現(xiàn)行的憲政體制和制度框架為基礎(chǔ)，遵循司法規(guī)律和考量檢察工作的現(xiàn)實(shí)需要。本文從考量檢察權(quán)合法性與合理性的角度出發(fā)，指出了當(dāng)前檢察職權(quán)配置中存在的薄弱環(huán)節(jié)和立法疏漏并進(jìn)行分析， 進(jìn)而探尋優(yōu)化檢察職權(quán)配置和創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制的方面的淺見(jiàn)和思路。若干方面。 關(guān)鍵詞 檢察權(quán) 內(nèi)部權(quán)能配置 機(jī)制創(chuàng)新 長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)理論界和司法實(shí)務(wù)界對(duì)檢察權(quán)的定位一直爭(zhēng)論不休

2、，難以形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。與此相對(duì)應(yīng)的是，我國(guó)檢察權(quán)的配置也缺乏整體架構(gòu)上的協(xié)調(diào)，在配置的各個(gè)檢察權(quán)能之間、具體檢察職能與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位之間，也缺乏必然的關(guān)聯(lián)性。 一、檢察權(quán)的內(nèi)涵與外延    （一）、檢察權(quán)的內(nèi)涵 檢察權(quán)的內(nèi)涵指檢察權(quán)的權(quán)力屬性。近年來(lái)，理論界對(duì)檢察權(quán)的定位論爭(zhēng)可謂激烈。主要有：行政權(quán)說(shuō)，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家在訴訟活動(dòng)中追訴犯罪，具有主動(dòng)性和積極性的職業(yè)特質(zhì)，與中立消極的司法權(quán)迥然不同，因此檢察權(quán)就是行政權(quán)。行政和司法雙重屬性說(shuō)，認(rèn)為檢察權(quán)雖然具有行政權(quán)的屬性，但是檢察官與法官在訴訟性質(zhì)上具有“同質(zhì)不同職”的職業(yè)特點(diǎn)，均依照同一法律

3、目標(biāo)行事，同時(shí)享有受憲法人身及事務(wù)獨(dú)立性的保障，所以說(shuō)也是司法權(quán)，具有行政權(quán)和司法權(quán)的雙重屬性。司法權(quán)說(shuō)，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中行使偵查、起訴等權(quán)力，必須依統(tǒng)一的訴訟程序進(jìn)行，是訴訟中行使司法權(quán)的重要部分。法律監(jiān)督說(shuō)，認(rèn)為法律監(jiān)督權(quán)和檢察權(quán)本是同等語(yǔ)義，檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)權(quán)能都由法律監(jiān)督權(quán)派生而出，“訴訟程序成為法律監(jiān)督的載體系統(tǒng)”。筆者認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)憲法，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察權(quán)就是一種"法律監(jiān)督"權(quán)。 （二）、檢察權(quán)的外延    檢察權(quán)的外延指檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍。在檢察權(quán)能中，以監(jiān)督權(quán)為核心，由職務(wù)犯

4、罪偵查權(quán)、批準(zhǔn)和決定逮捕權(quán)、公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)構(gòu)成權(quán)力體系，我國(guó)的的檢察權(quán)能主要包括： 1、偵查權(quán)。一是職務(wù)犯罪偵查權(quán)。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)立案查處國(guó)家工作人員的貪污瀆職行為，從而達(dá)到檢察國(guó)家工作人員、保障公職人員廉潔勤政、依法行政的目的。二是普通刑事犯罪偵查權(quán)。主要指對(duì)公安和其他刑事犯罪偵查機(jī)關(guān)偵查不充分的案件進(jìn)行補(bǔ)充偵查，以滿(mǎn)足對(duì)案件提起公訴的證據(jù)要求。2、公訴權(quán)和參與訴訟權(quán)。這是檢察權(quán)的核心內(nèi)容。公訴權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)違反法律的行為提出控訴并在審判過(guò)程中出席法庭支持其主張的權(quán)力。參與訴訟權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家參與由其他公民、法人、社會(huì)組織提起的民事訴訟和行政訴訟的權(quán)力。3、依法行使批捕的司

5、法審查權(quán)。4、訴訟監(jiān)督權(quán)。維護(hù)司法公正是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要使命。訴訟監(jiān)督包括刑事、民事、行政三大訴訟監(jiān)督。 檢察改革的方向應(yīng)是強(qiáng)化法律監(jiān)督，而不是削弱甚至取消檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位；檢察機(jī)關(guān)據(jù)以行使法律監(jiān)督職責(zé)的各項(xiàng)檢察權(quán)能是法律監(jiān)督權(quán)的外延，新形勢(shì)下檢察權(quán)功能的發(fā)揮不僅不能偏廢，而且應(yīng)當(dāng)繼續(xù)充實(shí)和完善。 二、檢察權(quán)內(nèi)部配置結(jié)構(gòu) 從結(jié)構(gòu)上看，我國(guó)檢察權(quán)的內(nèi)部配置呈三個(gè)層面：    1、檢察系統(tǒng)的層級(jí)權(quán)力配置。根據(jù)憲法和檢察院組織法的規(guī)定，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)從上到下分為四個(gè)層級(jí)。最高人民檢察院和地方省、市、縣三級(jí)人民檢察院和專(zhuān)門(mén)檢察院行使的檢察權(quán)不盡相同。

6、、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間的權(quán)力配置。目前，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的主要機(jī)構(gòu)及其職能是：（）偵查監(jiān)督部門(mén)。行使對(duì)刑事案件犯罪嫌疑人的批準(zhǔn)逮捕和決定逮捕權(quán)；對(duì)公安機(jī)關(guān)立案和偵察活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)；（）公訴部門(mén)。主要行使提起公訴權(quán)、刑事抗訴權(quán)以及對(duì)審判活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)；（）反貪污賄賂部門(mén)，主要行使對(duì)貪污賄賂犯罪的偵查權(quán)；（）瀆職侵權(quán)檢察部門(mén)，主要行使對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員瀆職侵權(quán)犯罪的偵查權(quán)；（）監(jiān)所檢察部門(mén)，主要行使對(duì)監(jiān)獄、看守所、拘留所執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)；（）控告申訴檢察部門(mén)，主要行使控告、舉報(bào)的受理和刑事申訴案件的復(fù)查權(quán)；（）民事行政檢察部門(mén)，主要行使對(duì)人民法院民事、行政案件審判的監(jiān)督權(quán)；（）法律政策研究部門(mén)，主要

7、對(duì)檢察權(quán)的行使中的法律問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研并提出意見(jiàn)，并承擔(dān)檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的職責(zé)；（）職務(wù)犯罪預(yù)防部門(mén)，主要負(fù)責(zé)對(duì)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的法制宣傳研究、分析全國(guó)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的特點(diǎn)、規(guī)律，提出貪污賄賂、瀆職犯罪的預(yù)防對(duì)策等。此外，各級(jí)檢察院還設(shè)有政工、紀(jì)檢監(jiān)察、辦公室、行政裝備等專(zhuān)司黨務(wù)、行政事務(wù)的部門(mén)。 3、檢察人員的權(quán)力配置。檢察人員的權(quán)力配置，主要體現(xiàn)在幾個(gè)關(guān)系上：（）檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)關(guān)系。檢察院組織法規(guī)定，檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作，檢察委員會(huì)實(shí)行民主集中制，在檢察長(zhǎng)的主持下討論重大案件和重大問(wèn)題。其中，檢察長(zhǎng)在重大問(wèn)題上不同意多數(shù)人意見(jiàn)，可以報(bào)請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)決定。從立法寓意上可以看出，雖

8、然檢委會(huì)是檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，但作為檢察機(jī)關(guān)的法定代表人，檢察長(zhǎng)在同一檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力架構(gòu)中起主導(dǎo)作用。（）檢察官和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。檢察院組織法確定了檢察機(jī)關(guān)的上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而檢察官法雖將檢察官分為四等十二級(jí)，卻未對(duì)高級(jí)別檢察官可以領(lǐng)導(dǎo)低級(jí)別檢察官?gòu)氖聶z察業(yè)務(wù)工作作出規(guī)定。在檢察官和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系上，延用至今的機(jī)制具有非常典型的行政機(jī)關(guān)的特點(diǎn)。檢察官的權(quán)力來(lái)源于檢察長(zhǎng)或者檢委會(huì)授權(quán)和委托。檢察院部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)檢察官的職權(quán)行使具備審核權(quán)和一般指示權(quán)，并當(dāng)然擁有日常行政管理權(quán)。檢察官在部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的督促、指導(dǎo)和檢查下完成職責(zé)任務(wù)，檢察官本人不具備履職的獨(dú)立性。（3）檢察官和檢察院行政人員之間的關(guān)系。除檢

9、察業(yè)務(wù)部門(mén)以外，檢察機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)還必須配置機(jī)關(guān)事務(wù)、行政裝備、政治部、紀(jì)檢監(jiān)察、警務(wù)等綜合部門(mén)，負(fù)責(zé)檢察人員的管理、培訓(xùn)、保障，涉及的人員包括政工員、紀(jì)檢員、書(shū)記員、檔案員、保密員、技術(shù)人員和法警、司機(jī)等。這些人員對(duì)檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)工作的開(kāi)展提供了不可或缺的有力支持。多年以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)的綜合部門(mén)和業(yè)務(wù)部門(mén)的人員并未進(jìn)行角色界分，檢察官專(zhuān)司后勤、政工工作的現(xiàn)象非常普遍，而綜合后勤人員作為有生力量介入檢察業(yè)務(wù)和參與辦案也很常見(jiàn)。 三、我國(guó)檢察權(quán)配置存在的問(wèn)題 （一）、權(quán)力分拆過(guò)細(xì)，導(dǎo)致法律監(jiān)督力的整體弱化。 檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)覆蓋了偵查、公訴和參與訴訟、批捕、訴訟監(jiān)督四大層面，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部職能部門(mén)

10、應(yīng)主要依據(jù)法律監(jiān)督的任務(wù)進(jìn)行配置，不宜拆分過(guò)細(xì)。從檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制上看，一是由于缺乏一體化的制度支撐，在辦案任務(wù)的立查結(jié)案指標(biāo)需分級(jí)統(tǒng)計(jì)，業(yè)績(jī)均單獨(dú)以各個(gè)檢察院作為考評(píng)主體，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)更注重監(jiān)督和指導(dǎo)，如偵查職務(wù)犯罪，基本按屬地原則由案發(fā)地檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立完成，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的介入和指揮十分有限。二是內(nèi)部職權(quán)分解過(guò)細(xì)，容易引起職能重疊和沖突，造成工作扯皮，致使檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能必要的知信力和查究力整體疲軟。如公訴部門(mén)與偵監(jiān)部門(mén)分立導(dǎo)致刑檢案件的審查存在重復(fù)勞動(dòng)之嫌，并有可能出現(xiàn)批捕部門(mén)和公訴部門(mén)案件判斷上的矛盾，捕了以后訴不出去，在偵查監(jiān)督上也容易引起監(jiān)督脫節(jié)；反貪和瀆

11、檢部門(mén)分立造成偵查資源分散，偵查實(shí)效降低，且貪污賄賂犯罪和瀆職犯罪均屬職務(wù)犯罪，二者往往相互交織難以界分，兩部門(mén)分別單獨(dú)畫(huà)地為牢，自家各掃門(mén)前雪的傳統(tǒng)調(diào)查方式違背職務(wù)犯罪的偵查規(guī)律；民事行政檢察部門(mén)在實(shí)施民事行政案件的訴訟監(jiān)督時(shí)，由于沒(méi)有配置偵查權(quán)，不能對(duì)民事行政案件訴訟中的枉法裁判及玩忽職守等職務(wù)犯罪及時(shí)發(fā)現(xiàn)和進(jìn)行查處，這種訴訟監(jiān)督顯然會(huì)打折扣。監(jiān)所檢察部門(mén)的刑罰執(zhí)行監(jiān)督和看守監(jiān)獄場(chǎng)所的監(jiān)督同樣存在監(jiān)督不力之嫌。 （二）、權(quán)力的行政性質(zhì)突顯，導(dǎo)致檢察官履職能力的萎縮。 我國(guó)檢察權(quán)的定位具有濃厚的行政色彩，很大程度上抹殺了檢察權(quán)自身的司法屬性，也桎梏了檢察官履職能力。這反映了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部體制上

12、即為：（1）檢察官缺乏獨(dú)立性。檢察活動(dòng)的司法屬性要求保障檢察官的獨(dú)立性。而在我國(guó)，“檢察權(quán)獨(dú)立行使”的傳統(tǒng)解釋和制度設(shè)計(jì)指檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)，而非檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)。從檢察院的權(quán)力層級(jí)上，檢察長(zhǎng)乃檢察職權(quán)的集權(quán)者和代表人，其他檢察官的履職行為均來(lái)自其授權(quán)，并不具備行使檢察權(quán)的獨(dú)立性。此外，檢察官須接受分管副檢察長(zhǎng)、科處長(zhǎng)的直接領(lǐng)導(dǎo)，他們可以否決檢察官的辦案意見(jiàn)，也可以通過(guò)集體討論的途徑?jīng)Q定檢察事務(wù)，然后報(bào)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)。在這樣的體制中，檢察官只是行政垂直線(xiàn)上底部的一個(gè)點(diǎn)，其所承辦檢察事務(wù)，必須提交集體討論決定，經(jīng)由檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，且上級(jí)的決定檢察官亦必須執(zhí)行。檢察權(quán)是司法權(quán)。司法權(quán)的核心內(nèi)容即為司

13、法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)獨(dú)立和司法官的履職獨(dú)立。這種管理方式有悖于檢察權(quán)的性質(zhì)與檢察業(yè)務(wù)本身的要求，在此種情況下，檢察官很難發(fā)揮主觀(guān)能動(dòng)性，張顯辦案?jìng)€(gè)性，積極開(kāi)展工作。（2）檢察職能與行政管理職能混合。當(dāng)前我國(guó)檢察機(jī)關(guān)沿用的主要是自上而下的縱向位階式的行政領(lǐng)導(dǎo)方法，檢察職能與行政管理職能混合并以行政為主導(dǎo)。（3）檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)之間的權(quán)力配置關(guān)系不順。從人民檢察院這一機(jī)關(guān)法人的內(nèi)部建構(gòu)來(lái)看，檢委會(huì)是該法人的權(quán)力機(jī)構(gòu)，檢察長(zhǎng)是該法人的法定代表人，但在二者具體運(yùn)行過(guò)程中，現(xiàn)行立法卻賦予了檢察長(zhǎng)對(duì)檢委會(huì)強(qiáng)大的制約權(quán)，即提請(qǐng)人事任免權(quán)、會(huì)議當(dāng)然主持權(quán)和最后排眾請(qǐng)示權(quán)。這在一定程度上造就了檢察長(zhǎng)主導(dǎo)并實(shí)際凌駕于檢委會(huì)

14、之上，破壞了檢委會(huì)實(shí)行民主集中制之法定原則的真正貫徹，也使檢察委員會(huì)其他委員討論檢委會(huì)事項(xiàng)的責(zé)任感的參與熱情受到難以避免的體制性抑制。 （三）、檢察權(quán)的配置不科學(xué)，導(dǎo)致檢察權(quán)的內(nèi)部耗散。 一是各內(nèi)設(shè)部門(mén)之間存在一定的職能混亂，如偵查監(jiān)督權(quán)，按照現(xiàn)有的情況，偵監(jiān)部門(mén)、公訴部門(mén)、監(jiān)所部門(mén)都責(zé)無(wú)旁貸，但這種部門(mén)視角下的檢察監(jiān)督有可能是片面地和無(wú)序的，造成“大家都管，大家又都不管”的狀況。二是由于檢察權(quán)配置上的不明確，有的職能部門(mén)沒(méi)有完全行使法律規(guī)定的檢察權(quán)。如我國(guó)刑事訴訟法第77條明確規(guī)定，如果是國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起刑事訴訟的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟。對(duì)此，最高人民檢察院

15、沒(méi)有明確要求，也沒(méi)有作出有關(guān)解釋和規(guī)定，實(shí)踐中基本無(wú)法落實(shí)。三是檢察機(jī)關(guān)稱(chēng)謂有待規(guī)范。如檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部如今有廳、局、處、科、室等各種稱(chēng)呼，這些稱(chēng)呼均帶有濃重的行政色彩，不能反映檢察機(jī)關(guān)的特點(diǎn)，缺乏應(yīng)有的司法底蘊(yùn)。 四、優(yōu)化檢察職權(quán)的配置 優(yōu)化檢察職權(quán)配置，是推進(jìn)司法體制改革的重要內(nèi)容，也是建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度的重要途徑。優(yōu)化檢察職權(quán)配置，涉及到兩個(gè)方面：一個(gè)是在國(guó)家立法的層面上，按照檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮功能作用的需要和司法活動(dòng)的規(guī)律，通過(guò)立法授予和調(diào)整檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)配置，使檢察職權(quán)的配置必要、合理、科學(xué)；另一個(gè)是檢察機(jī)關(guān)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，按照公正高效和有利于監(jiān)督制約的要求，通過(guò)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)調(diào)整和職權(quán)配置，整合現(xiàn)有資源，更有效地行使法律賦予檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)。以下筆者主要從第二個(gè)方面進(jìn)行思考探索。 （一）、合理科學(xué)的配置檢察權(quán) 1、增加違憲案件調(diào)查權(quán) 。憲法監(jiān)督制度是現(xiàn)代法治國(guó)家的普遍性選擇。我國(guó)現(xiàn)行憲法確立了我國(guó)的違憲審查制度是人民代表大會(huì)機(jī)關(guān)審查制。從具體運(yùn)作看,這一機(jī)制存在不少缺陷和不足:缺乏專(zhuān)門(mén)的違憲審查組織機(jī)構(gòu),憲法監(jiān)督不能經(jīng)?；?；缺乏違憲審查的操作程序。由于傳統(tǒng)理論認(rèn)為憲法不具有可訴性,所以沒(méi)有建立對(duì)具體違憲行為的憲法訴訟制度。2000 年3 月全國(guó)人大通過(guò)了立法法,對(duì)我國(guó)憲法規(guī)定的違憲審