武漢東湖風(fēng)景區(qū)管理體制研究

1、東湖風(fēng)景區(qū)概況l東湖風(fēng)景區(qū)包括聽(tīng)濤、磨山、落雁、白馬、吹笛等五大景區(qū)，是中國(guó)最大的城中湖，年接待游客200多萬(wàn)人次，1982年被國(guó)務(wù)院列為首批國(guó)家級(jí)重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)。l東湖是集山水自然資源和三國(guó)文化、楚文化、歷史遺跡、名人遺址、運(yùn)動(dòng)休閑、科技文教等人文資源于一體的風(fēng)景名勝區(qū)。秀美的湖光山色、厚重的人文底蘊(yùn)、別致的園中之園、豐富的節(jié)慶活動(dòng)是東湖的魅力所在。東湖的梅花園、荷花園、櫻花園、牡丹園以及楚文化游覽景點(diǎn)，在全國(guó)享有聲譽(yù)。l東湖風(fēng)景區(qū)先后獲得“全國(guó)文明風(fēng)景旅游區(qū)示范點(diǎn)”、“全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)先進(jìn)單位”、“國(guó)家AAAA級(jí)旅游區(qū)”、“全國(guó)重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)綜合整治先進(jìn)單位”等稱(chēng)號(hào)。東湖風(fēng)景區(qū)的旅游經(jīng)濟(jì)價(jià)值

2、分析l據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1979一1998年的20年間，東湖風(fēng)景區(qū)累計(jì)接待海內(nèi)外旅游者3920萬(wàn)人次，僅聽(tīng)濤和磨山兩景區(qū)旅游門(mén)票和旅游服務(wù)收入就達(dá)1.2億元人民幣。l另?yè)?jù)資料顯示，目前東湖年旅游者人次達(dá)到200萬(wàn)人次，年收入在5500萬(wàn)人民幣左右，其收入構(gòu)成主要是門(mén)票收入、場(chǎng)租收入及其它旅游服務(wù)收入，包括游客在景區(qū)的娛樂(lè)、餐飲、購(gòu)物、交通及住宿等各項(xiàng)消費(fèi)的收入。其中門(mén)票年收入約4000萬(wàn)元，場(chǎng)租收入每年約為130萬(wàn)元，其它旅游服務(wù)收入約為1400萬(wàn)元。l按國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn),旅游景區(qū)每創(chuàng)造1元的收入,會(huì)拉動(dòng)城市GDP增加7元, 以此標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，東湖風(fēng)景區(qū)每年對(duì)武漢市GDP的貢獻(xiàn)約為385億元人民幣。l但相對(duì)其

3、它國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)而言，經(jīng)濟(jì)效益不高，仍是東湖風(fēng)景區(qū)的主要問(wèn)題。東湖風(fēng)景區(qū)管理狀況及問(wèn)題 l東湖風(fēng)景區(qū)完整的湖泊生態(tài)環(huán)境、美妙的山水組合、豐富的生物資源、濃郁的楚風(fēng)楚韻，以及地處華中大都市武漢而被賦有的良好的區(qū)位、便捷的交通條件，為東湖發(fā)展創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)和條件。l東湖風(fēng)景區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益一直得不到充分的發(fā)揮。管理體制不順，是制約東湖發(fā)展的最大障礙。風(fēng)景區(qū)規(guī)劃面積73.24平方公里，但風(fēng)景區(qū)管理局行政管轄的面積只有34平方公里，其余的面積基本為洪山區(qū)管理。風(fēng)景區(qū)管理局的管理職能不全，只有公安、規(guī)劃土地、環(huán)保3個(gè)垂直分局。風(fēng)景區(qū)規(guī)劃面積和風(fēng)景區(qū)管理局行政管轄面積不一致，在規(guī)劃土地

4、、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等多個(gè)方面形成東湖風(fēng)景區(qū)、洪山區(qū)、武昌區(qū)、市直有關(guān)局等多頭管理的局面，致使東湖風(fēng)景區(qū)違法違章建筑屢禁不止、水質(zhì)污染日益嚴(yán)重、風(fēng)景名勝資源遭到侵害，東湖風(fēng)景區(qū)的整體形象受到損害。 景區(qū)資源和環(huán)境保護(hù)景區(qū)資源和環(huán)境保護(hù)主要問(wèn)題：違法建設(shè)猖獗和水體污染急待治理l違法建設(shè)問(wèn)題l據(jù)年底的調(diào)查資料顯示，僅當(dāng)時(shí)風(fēng)景區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的東湖、先鋒、湖光、漁光等9個(gè)村正在建設(shè)的違法建筑就達(dá)139棟，建筑面積5萬(wàn)多平方米。這些建筑雜亂無(wú)章，建筑風(fēng)格單調(diào)，無(wú)地域個(gè)性，基礎(chǔ)設(shè)施滯后，嚴(yán)重影響了風(fēng)景區(qū)景觀(guān)的視覺(jué)效果，直接損害了風(fēng)景區(qū)可持續(xù)發(fā)展的能力。l原因：東湖風(fēng)景區(qū)內(nèi)規(guī)劃范圍內(nèi)沒(méi)有控制性詳規(guī)，該地區(qū)的建

5、設(shè)、審批缺乏依據(jù)，對(duì)各類(lèi)建設(shè)的審批難以實(shí)施，各類(lèi)違法、違章建設(shè)日益增多。違法建設(shè)最核心的原因還是利益驅(qū)動(dòng)。風(fēng)景區(qū)內(nèi)的農(nóng)民包括很多基層干部看到周邊農(nóng)村靠土地暴富，而自己絕好的土地資源卻動(dòng)彈不得，心態(tài)失衡。另外，過(guò)去國(guó)家和單位建設(shè)項(xiàng)目在拆遷補(bǔ)償中，不分是否違章建設(shè)，都一樣得到補(bǔ)償。他們違章建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)很小，而利益巨大，客觀(guān)上刺激和助長(zhǎng)了這股亂搭亂蓋的歪風(fēng)。l水體污染急待治理l東湖的污染主要來(lái)源于生活污水，污染最嚴(yán)重的時(shí)候，每日有27萬(wàn)噸污水直接排入東湖。以前，東湖及沙湖等湖泊本來(lái)就大多相通，并及長(zhǎng)江相連，一度成為武漢重要的水源；如今，隨著湖泊被公路、鐵路、堤防隔斷，東湖水體自?xún)裟芰締适?，?dǎo)致東湖水

6、質(zhì)越來(lái)越差。l近年來(lái)，武漢市政府投入資金，以水務(wù)部門(mén)為主體，實(shí)施了東湖截污工程。環(huán)東湖27個(gè)主要排污口已被截污22個(gè)，東湖納污量得到了一定程度的控制。但是，水體恢復(fù)是一個(gè)長(zhǎng)期的、緩慢的生態(tài)修復(fù)過(guò)程，要從根本上凈化東湖水質(zhì)，消除水體污染，除需對(duì)重度富營(yíng)養(yǎng)化區(qū)域進(jìn)行清淤外，還需抓緊實(shí)施“大東湖”生態(tài)水網(wǎng)工程，將東湖、沙湖、嚴(yán)西湖、嚴(yán)東湖、北湖和楊春湖等6個(gè)湖泊連為一體，并及長(zhǎng)江“活水”連通，以構(gòu)建江湖合理銜接，生態(tài)功能完善穩(wěn)定的湖泊水網(wǎng)系統(tǒng)。 對(duì)策：進(jìn)行體制創(chuàng)新及資源整合l東湖是中國(guó)最大的城中湖，東湖及武漢密切相關(guān)。東湖風(fēng)景區(qū)管理體制創(chuàng)新不僅是東湖自身發(fā)展的迫切需要，而且也必將對(duì)武漢旅游的發(fā)展產(chǎn)生

7、深刻的影響。這種影響作用可以集中地概括為如下兩個(gè)方面。l有助于建設(shè)武漢標(biāo)志性景區(qū)和形成景城互動(dòng)的局面。 l有助于開(kāi)展城市“綠肺”休閑和建設(shè)山水園林城市 體制創(chuàng)新方面：體制創(chuàng)新方面：l建立政府型的管理機(jī)構(gòu)建立政府型的管理機(jī)構(gòu)l實(shí)現(xiàn)風(fēng)景區(qū)的統(tǒng)一管理實(shí)現(xiàn)風(fēng)景區(qū)的統(tǒng)一管理l實(shí)施分稅制財(cái)政體制實(shí)施分稅制財(cái)政體制 l創(chuàng)新風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)機(jī)制創(chuàng)新風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)機(jī)制l設(shè)立武漢市東湖生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)，作為市人民政府派出機(jī)構(gòu)，經(jīng)市政府授權(quán)對(duì)風(fēng)景區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理，承擔(dān)東湖生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)的規(guī)劃、保護(hù)、管理和開(kāi)發(fā)建設(shè)工作，承擔(dān)景區(qū)范圍內(nèi)的民政、科技、教育、文化、衛(wèi)生、財(cái)政、國(guó)有資產(chǎn)、勞動(dòng)社保、社會(huì)治安等相關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職

8、能；設(shè)立中共武漢市委東湖生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)工作委員會(huì)，主要承擔(dān)風(fēng)景區(qū)內(nèi)黨的思想、組織和作風(fēng)建設(shè)職責(zé)。l以武漢東湖風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例中關(guān)于東湖風(fēng)景區(qū)的規(guī)劃和保護(hù)面積的規(guī)定為基本依據(jù)，對(duì)風(fēng)景區(qū)的面積進(jìn)行調(diào)整，一次性將規(guī)劃范圍內(nèi)的全部面積和及之相連的部分面積劃歸東湖生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)管委會(huì)托管，以實(shí)現(xiàn)風(fēng)景區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)和統(tǒng)一管理。 l比照區(qū)一級(jí)財(cái)政管理方式，建立東湖生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)分稅制財(cái)政體制，設(shè)立一級(jí)國(guó)庫(kù)。由東湖生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)景區(qū)內(nèi)的財(cái)政收支預(yù)決算、預(yù)算外資金、行政事業(yè)性收費(fèi)和國(guó)有資產(chǎn)管理工作。l景區(qū)代表市政府作為授權(quán)主體將風(fēng)景區(qū)范圍內(nèi)的除土地、房產(chǎn)、文物等國(guó)有資產(chǎn)以外的商業(yè)、

9、飲食業(yè)、廣告業(yè)、園林綠化以及其它經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，以特別授權(quán)的形式授予特許經(jīng)營(yíng)者在一定時(shí)間和范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)，特許經(jīng)營(yíng)者按特許經(jīng)營(yíng)合同和直接轉(zhuǎn)讓協(xié)議約定在授權(quán)主體統(tǒng)一管理下從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并向授權(quán)主體繳納國(guó)有資產(chǎn)占用費(fèi)。這將極大的調(diào)動(dòng)景區(qū)員工的積極性并景區(qū)的風(fēng)景資源。 l要真正發(fā)揮出東湖風(fēng)景區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，除需對(duì)管理體制進(jìn)行創(chuàng)新外，還需進(jìn)行旅游資源的整合發(fā)展，以盤(pán)活資源存量，優(yōu)化資源結(jié)構(gòu)，凸顯資源優(yōu)勢(shì)，加速資源轉(zhuǎn)化，提高資源利用效率。具體措施包括：l資源整合資源整合l產(chǎn)品整合產(chǎn)品整合l要素整合要素整合 l東湖雖然擁有豐富的山水資源、植物資源和濃郁的地方文化資源，但這些資源并沒(méi)有得到很好的整

10、合及協(xié)調(diào)，呈現(xiàn)出多、散、小、亂及重復(fù)利用的態(tài)勢(shì)。這種現(xiàn)象的存在極不利于東湖特色的體現(xiàn)和個(gè)性的培育，也不利于東湖旅游品牌的確立和可持續(xù)發(fā)展。要有效地進(jìn)行資源整合，可從如下幾個(gè)方面著手:l首先，要對(duì)東湖及其周邊的旅游資源進(jìn)行全面調(diào)查及挖掘，并進(jìn)一步明確東湖旅游資源的特色及價(jià)值，明確影響東湖旅游整體長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的核心資源和比較競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。l其次，要緊緊圍繞東湖的旅游主題和開(kāi)發(fā)方向，抓住核心旅游資源，切莫陷入無(wú)主題、無(wú)方向、無(wú)市場(chǎng)、惟資源的全面利用、遍地開(kāi)花和無(wú)序建設(shè)的誤區(qū)。東湖風(fēng)景區(qū)應(yīng)在保護(hù)和優(yōu)化環(huán)境的基礎(chǔ)上，做好東湖山水植物楚文化有機(jī)協(xié)調(diào)的大文章，以凸現(xiàn)東湖的旅游主題及特色。l第三，要以區(qū)內(nèi)資源為主，有

11、機(jī)借助區(qū)外資源，調(diào)整資源結(jié)構(gòu)，優(yōu)化空間布局、協(xié)調(diào)內(nèi)外關(guān)系，形成資源的重點(diǎn)集聚及整體聯(lián)動(dòng)的良好效應(yīng)。 l東湖旅游產(chǎn)品的整合開(kāi)發(fā)必須在兩個(gè)層面上展開(kāi)。l一、要緊緊圍繞東湖的主題和特色，確立和打造東湖旅游的主題產(chǎn)品、支撐產(chǎn)品和輔助產(chǎn)品。具體來(lái)講，就是要緊緊依托東湖較為完整的湖泊生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境，合理開(kāi)發(fā)東湖得天獨(dú)厚的水體及山水組合資源、豐富的植物資源和獨(dú)具魅力的地方文化資源，形成以山水觀(guān)光游樂(lè)、休閑度假產(chǎn)品為主體，以植物觀(guān)賞游樂(lè)和楚風(fēng)楚韻體驗(yàn)為支撐，以其它自然和人文景觀(guān)為補(bǔ)充的旅游產(chǎn)品體系。l二、要通過(guò)產(chǎn)品的深度開(kāi)發(fā)及升級(jí)換代，不斷拓展和優(yōu)化符合旅游市場(chǎng)需求的產(chǎn)品功能結(jié)構(gòu)。目前東湖的旅游產(chǎn)品還主要停留在傳統(tǒng)的觀(guān)光層面上，休閑度假產(chǎn)品的比重還很小，參及和體驗(yàn)性產(chǎn)品更是嚴(yán)重不足。東湖今后的旅游產(chǎn)品可著力發(fā)展具有參及性、動(dòng)感性、文化性和體驗(yàn)性的專(zhuān)項(xiàng)特色和休閑度假旅游產(chǎn)品，形成以湖泊生態(tài)觀(guān)光為基礎(chǔ)，以水上動(dòng)感游樂(lè)休閑為主體，以湖泊生態(tài)度假和楚文化體驗(yàn)為提升、以?xún)?yōu)美環(huán)境和優(yōu)質(zhì)服務(wù)為保障的產(chǎn)品功能結(jié)構(gòu)體系。l“六大要素吃、住、行、游、購(gòu)、娛”結(jié)構(gòu)合理時(shí)，旅游者的需求才能獲得最大限度的滿(mǎn)足，景區(qū)才能獲得最為豐厚的綜合效益。因此：l一、要在完善基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理地構(gòu)建東湖旅游配套服務(wù)體系，不斷健全和完善旅游服務(wù)設(shè)施，提高旅游服務(wù)質(zhì)量；l二、要通