第七講災害救助比較

1、Company Logo地質災害氣象災害水文災害生物災害次生災害自然災害自然災害 國家國家和社會對于因和社會對于因自自然災害而然災害而出現生存危機的出現生存危機的社會社會成員，進行搶救成員，進行搶救與援與援助，以維持其最低助，以維持其最低生活水生活水平平，并使其脫離災難和危，并使其脫離災難和危險險的一的一項社會保障制度項社會保障制度。一、災前救助準備一、災前救助準備二、災二、災后救助后救助 救助方針救助方針 救助對象救助對象 救助內容和標準救助內容和標準 管理和實施程序管理和實施程序 資金來源資金來源災前準備災前準備自然災害自然災害救助應急預案救助應急預案自然災害救助條例自然災害救助條例（國務

2、院（國務院2010年）年） 第八條（第八條（應急預案內容）：應急預案內容）： （一）自然災害救助應急組織（一）自然災害救助應急組織指揮體系指揮體系及其職責；及其職責；（二）自然災害救助（二）自然災害救助應急隊伍應急隊伍；（三）自然災害救助應急（三）自然災害救助應急資金、物資、設備資金、物資、設備；（四）自然災害的（四）自然災害的預警預報預警預報和災情信息的和災情信息的報告、處理報告、處理；（五）自然災害救助應急（五）自然災害救助應急響應的等級和相應措施響應的等級和相應措施；（六）災后（六）災后應急救助應急救助和居民住房和居民住房恢復重建恢復重建措施。措施。Company Logo災后救助 依靠

3、群眾、依靠集體、 生產自救、互助互濟、 輔之以國家必要的救濟和扶持Company Logo住房倒塌，住房倒塌，自建能力不足的自建能力不足的救助對象死者死者家家屬屬生活困生活困難難的的 因災害引起因災害引起傷傷、病而無病而無錢醫(yī)錢醫(yī)治的治的 需需緊緊急避急避險險、轉轉移安置的移安置的 缺衣被、口糧等生活必需品，沒有自救能力的缺衣被、口糧等生活必需品，沒有自救能力的Company Logo救助標準救助標準根據災民的困難程度，給予適根據災民的困難程度，給予適當補助當補助 ,是一種臨時性救助。是一種臨時性救助。Company Logo管理和實施程序災民自愿申請災民自愿申請 村民小組初評后提名村民小組初

4、評后提名 召開村民大會或村民代表召開村民大會或村民代表大會進行民主評議大會進行民主評議 Company Logo村民委員會審查，張榜公布后村民委員會審查，張榜公布后上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府 鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（街道）人民政府審核鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（街道）人民政府審核并填寫并填寫災民救助花名冊災民救助花名冊 報縣（區(qū)）民政局審批并領報縣（區(qū)）民政局審批并領取取災民救助卡災民救助卡 Company Logo地方財政地方財政資金（主）資金（主）中央財政中央財政資金（輔）資金（輔）資金來源資金來源社會捐贈社會捐贈（輔）（輔）政府財政政府財政資金資金（主）（主） 人類無法避免災難的發(fā)生，但有效的救人類無

5、法避免災難的發(fā)生，但有效的救災體制能減緩災害的影響。災體制能減緩災害的影響。 中日美建立了不同的救災體制，在中日美建立了不同的救災體制，在汶川汶川地震、東海岸地震、卡特里娜颶風地震、東海岸地震、卡特里娜颶風三大災害三大災害應對中，表現出不同的特點。應對中，表現出不同的特點。汶川地震汶川地震東海岸地震東海岸地震卡特里娜颶風卡特里娜颶風受災受災情況情況一、救援表現比較一、救援表現比較8級，死亡約7萬，失蹤約1.8萬9級、海嘯、級、海嘯、核電站泄漏，核電站泄漏，死亡約死亡約1.2萬，萬，失蹤約失蹤約1.6萬萬颶風、海嘯死亡約1800人美國卡特琳娜颶風美國卡特琳娜颶風汶川地震汶川地震東海岸地震東海岸地

6、震卡特里娜颶風卡特里娜颶風國國家家領領導導人人反反應應地震地震2個小時個小時后后，溫家寶即，溫家寶即飛往災區(qū)，緊飛往災區(qū)，緊急成立抗震救急成立抗震救災指揮部，并災指揮部，并堅守災區(qū)，乃堅守災區(qū)，乃至進入震中地至進入震中地區(qū)，進行現場區(qū)，進行現場指揮。受到媒指揮。受到媒體、國人的廣體、國人的廣泛贊譽。泛贊譽。菅直人震后立即成菅直人震后立即成立地震緊急對策本立地震緊急對策本部，當晚發(fā)表原子部，當晚發(fā)表原子能緊急事態(tài)宣言，能緊急事態(tài)宣言，第第2天早上天早上乘直升乘直升機前往福島核電站，機前往福島核電站，并空中視察了受災并空中視察了受災嚴重區(qū)域。有媒體嚴重區(qū)域。有媒體批評其貿然進入災批評其貿然進入災區(qū)

7、，耽誤研究對策區(qū)，耽誤研究對策時間。時間。布什正在休假，布什正在休假， 36小時后白宮才小時后白宮才成立救援指揮部，成立救援指揮部，并于次日開展工并于次日開展工作。作。2天后天后，提前，提前結束休假，返回結束休假，返回途中乘飛機了解途中乘飛機了解災情。災情。4天后進入天后進入災區(qū)視察。媒體災區(qū)視察。媒體猛烈批評其反應猛烈批評其反應遲緩。遲緩。汶川地震汶川地震東海岸地震東海岸地震卡特里娜颶風卡特里娜颶風軍隊介入當日當日1萬人左萬人左右的解放軍、右的解放軍、武警即投入救武警即投入救災。第二天又災。第二天又緊急調動緊急調動10萬，萬，進行搶救、搶進行搶救、搶修道路、排除修道路、排除險情。最后，險情。

8、最后，參與救災總兵參與救災總兵力達到力達到14.6萬萬。當日即派遣自衛(wèi)當日即派遣自衛(wèi)隊參與救災，第隊參與救災，第二天投入二天投入2萬兵萬兵力，幾天后又增力，幾天后又增至至5萬，萬，10萬萬，最后還召集最后還召集1萬萬名預備自衛(wèi)官。名預備自衛(wèi)官。其間，曾有報道其間，曾有報道自衛(wèi)隊拒赴自衛(wèi)隊拒赴泄露泄露核電站執(zhí)行任務核電站執(zhí)行任務國民警衛(wèi)隊國民警衛(wèi)隊2天后天后才抵達，才抵達，首先睡覺、首先睡覺、打牌打牌。警察放棄搜。警察放棄搜救改為維護治安。救改為維護治安。布什布什4天后下令天后下令1萬萬多名聯邦士兵趕赴多名聯邦士兵趕赴災區(qū)。警衛(wèi)隊災區(qū)。警衛(wèi)隊持槍持槍核彈核彈。曾發(fā)生。曾發(fā)生射擊射擊救援直升機和車

9、隊救援直升機和車隊的事件。的事件。 汶川地震汶川地震東海岸地震東海岸地震卡特里娜颶風卡特里娜颶風救災物資分配由救災物資儲由救災物資儲備庫、政府籌備庫、政府籌備、各社會力備、各社會力量支援的大量量支援的大量物資物資緊急運往緊急運往災區(qū)，基本滿災區(qū)，基本滿足了災民的需足了災民的需要。但也出現要。但也出現了了重復救濟、重復救濟、騙取騙取救災物資救災物資及及廢棄廢棄等現象。等現象。大量救災物資積大量救災物資積聚在中心城市，聚在中心城市，但由于燃料不足、但由于燃料不足、道路和港灣破壞，道路和港灣破壞，以及司機人手不以及司機人手不夠等因素，物資夠等因素，物資無法盡快分送無法盡快分送到到成百上千各避難成百上

10、千各避難所。導致有的災所。導致有的災民被民被餓死、凍死餓死、凍死由于現場指揮由于現場指揮混亂、道路破混亂、道路破壞、氣候惡劣、壞、氣候惡劣、運輸工具缺乏，運輸工具缺乏，救災物資難以救災物資難以送達災區(qū)，送達災區(qū)，大大量堆積，直至量堆積，直至廢棄廢棄，由此也，由此也招致一些援助招致一些援助國家的不滿。國家的不滿。汶川地震汶川地震東海岸地震東海岸地震卡特里娜颶風卡特里娜颶風災災區(qū)區(qū)社社會會秩秩序序地震后，災區(qū)軍民總體積極救災，秩序井然秩序井然，災區(qū)沒有沒有出現秩序混亂狀態(tài)。災區(qū)秩序井然，災災區(qū)秩序井然，災民們民們淡定、克制、淡定、克制、冷靜、有序冷靜、有序，相互，相互救援、排隊購物、救援、排隊購物

11、、服從安排。由于核服從安排。由于核電站泄漏，東京出電站泄漏，東京出現搶購現象?，F搶購現象。由于幾十個小由于幾十個小時未能得到有時未能得到有效的援助，效的援助， 新新奧爾良出現無奧爾良出現無政府狀態(tài)，發(fā)政府狀態(tài)，發(fā)生大范圍生大范圍搶劫、搶劫、縱火、強奸縱火、強奸等等行為。行為。汶川地震汶川地震東海岸地震東海岸地震卡特里娜颶風卡特里娜颶風干干部部任任免免提拔提拔了一批表了一批表現突出的干部現突出的干部和黨員，和黨員，處置處置了了“不作為不作為”干部，甚至就干部，甚至就地免職。如都地免職。如都江堰市民政局江堰市民政局副局長、團結副局長、團結村黨支部書記村黨支部書記等被等被就地免職就地免職。還有一些干

12、部還有一些干部因擅用地震捐因擅用地震捐款被免職?？畋幻饴?。震前菅直人政府震前菅直人政府因政治現金而面因政治現金而面臨空前的危機。臨空前的危機。災難爆發(fā)后，朝災難爆發(fā)后，朝野雙方迅速野雙方迅速放下放下黨爭，攜手合作黨爭，攜手合作，開展救援和重建開展救援和重建工作。災難工作。災難10天天后，菅直人政府后，菅直人政府支持率猛增支持率猛增11個個百分點。沒有出百分點。沒有出現各級官員辭職、現各級官員辭職、被免職事件。被免職事件。由于受到救災不由于受到救災不力的廣泛批評，力的廣泛批評，聯邦聯邦應急管理署應急管理署署長署長辭職辭職，新奧，新奧爾良市爾良市警察局長警察局長因為數百名警察因為數百名警察擅離職守

13、，宣布擅離職守，宣布辭職。美國國會辭職。美國國會調查了紅十字會，調查了紅十字會，一些議員嚴厲批一些議員嚴厲批評其失職，迫使評其失職，迫使紅十字會主席辭紅十字會主席辭職職。汶川地震汶川地震東海岸地震東海岸地震卡特里娜颶風卡特里娜颶風媒媒體體反反應應政府、軍民、政府、軍民、社會各界的救社會各界的救災行動受到國災行動受到國內外媒體的內外媒體的廣廣泛贊譽泛贊譽。批評批評主要針對一些主要針對一些公司、明星的公司、明星的捐款行為，救捐款行為，救災物資災物資貪污、貪污、挪用、欺騙行挪用、欺騙行為為，以及對災，以及對災區(qū)學校、醫(yī)院區(qū)學校、醫(yī)院等的公共工程等的公共工程質量的質疑等。質量的質疑等。災難發(fā)生后，日災

14、難發(fā)生后，日本災民有序、服本災民有序、服從、淡定面對災從、淡定面對災難的態(tài)度，贏得難的態(tài)度，贏得了世界的一片贊了世界的一片贊譽。國內媒體大譽。國內媒體大都都保持克制保持克制，避，避免對政府施壓。免對政府施壓。但一周后，由于但一周后，由于救災不力、核電救災不力、核電站危機惡化，政站危機惡化，政府受到國內外媒府受到國內外媒體的體的大量批評大量批評。公眾、媒體、國公眾、媒體、國會會猛烈批評猛烈批評各級各級政府、警察、國政府、警察、國民警衛(wèi)隊、紅十民警衛(wèi)隊、紅十字會等機構，批字會等機構，批評他們缺乏準備，評他們缺乏準備，組織協調能力差，組織協調能力差，反應緩慢，救災反應緩慢，救災不力。他們之間不力。他

15、們之間也也相互指責相互指責。黑。黑人人大規(guī)模集會抗大規(guī)模集會抗議議政府救災不平政府救災不平等、等、“玩忽職玩忽職守守”。通過比較，初步感覺：通過比較，初步感覺：中國救災比較高效，中國救災比較高效，日本救災比較有序，美國救災比較混亂。日本救災比較有序，美國救災比較混亂。但事實是，中國的死亡失蹤人數是最多的，但事實是，中國的死亡失蹤人數是最多的，而美國是最少的。而美國是最少的。排除受災程度的因素，這些表象下面潛藏著排除受災程度的因素，這些表象下面潛藏著不同的救災體制，值得我們深入比較分析。不同的救災體制，值得我們深入比較分析。（一）法制化程度比較（一）法制化程度比較 1、沒有統(tǒng)一的、沒有統(tǒng)一的救災

16、法救災法。 2、突發(fā)事件應對法突發(fā)事件應對法（2007），沒能清楚劃），沒能清楚劃分責權利分責權利 政治權威推動，而不是由法制化所規(guī)范。政治權威推動，而不是由法制化所規(guī)范。 高效救災的四要素：高效救災的四要素： 一、政府重視程度；二、政府是否強有力；一、政府重視程度；二、政府是否強有力； 三、嚴重程度；三、嚴重程度； 四、社會影響大小四、社會影響大小二、制度差異分析二、制度差異分析 世界上最完備的防災救災法律體系，包括世界上最完備的防災救災法律體系，包括基基本法本法和和專項立法專項立法。 僅抗震法律就有僅抗震法律就有24部部，還有洪水、火山、雪，還有洪水、火山、雪災、森林火災、風水災、航空等專

17、項法律。災、森林火災、風水災、航空等專項法律。 新問題：新問題：核電站危機、新技術危機核電站危機、新技術危機 也建立了比較完備的救災法律法規(guī)。詳細規(guī)也建立了比較完備的救災法律法規(guī)。詳細規(guī)定了定了聯邦部門的責權利聯邦部門的責權利，各級政府的職責職責各級政府的職責職責。 但完備的法律不一定就能有效救災但完備的法律不一定就能有效救災： 應對不太嚴重災害富有成效，在應對突發(fā)性應對不太嚴重災害富有成效，在應對突發(fā)性特大災害時，法律程序繁復、墨守陳規(guī)、應變特大災害時，法律程序繁復、墨守陳規(guī)、應變能力。能力。（二二）救救災災預預案案二救救災災預預案案各級政府制訂具各級政府制訂具體的救災預案，體的救災預案，并

18、定期進行演練，并定期進行演練，不斷修訂完善。不斷修訂完善。東海岸地震后，東海岸地震后，災民的淡定有序，災民的淡定有序，因為日本人相信因為日本人相信“一切都安排好一切都安排好了，不必慌張了，不必慌張”。各級政府都總結各級政府都總結本地救災經驗教本地救災經驗教訓，建立應急預訓，建立應急預案，并不斷調整、案，并不斷調整、更新。更新。問題在于，預案問題在于，預案的制定和演練，的制定和演練，和救災現實情況和救災現實情況有些脫節(jié)，尤其有些脫節(jié)，尤其是各種救災力量是各種救災力量的協調配合方面。的協調配合方面。各地也建立了各地也建立了預案體系，但預案體系，但僅僅原則性規(guī)僅僅原則性規(guī)定。大同小異，定。大同小異，

19、很少更新，沒很少更新，沒有根據本地風有根據本地風險和救災情況險和救災情況來制定。來制定。 預案往往淪為預案往往淪為一種政績形式。一種政績形式。（三）政府縱向層級職能劃分比較（三）政府縱向層級職能劃分比較 中央負責特大救災問題的決策管理，各級政府中央負責特大救災問題的決策管理，各級政府負責本行政區(qū)域災害管理工作。負責本行政區(qū)域災害管理工作。 職責同構職責同構 。保證各級政府在中央政府的保證各級政府在中央政府的領導下，高效地開展救災工作。領導下，高效地開展救災工作。 相互掣肘：相互掣肘：一是中央對地方過多干預和限制。一是中央對地方過多干預和限制。降低地方自主性。二是監(jiān)督體制主要是自上而下降低地方自

20、主性。二是監(jiān)督體制主要是自上而下的，撤換及提拔部分下級官員也成為有效手段。的，撤換及提拔部分下級官員也成為有效手段。三是各級政府對上級政府及至中央的依賴。三是各級政府對上級政府及至中央的依賴。 “傳統(tǒng)上，災害響應工作一直是由傳統(tǒng)上，災害響應工作一直是由各州和地各州和地方政府負責方政府負責的，聯邦政府提供支持的，聯邦政府提供支持”。只有災害。只有災害嚴重，由州長向總統(tǒng)提出請求宣布為重大災害，嚴重，由州長向總統(tǒng)提出請求宣布為重大災害，聯邦政府才能介入。聯邦政府才能介入。 即使聯邦介入，也即使聯邦介入，也不能指揮州政府官員，更不能指揮州政府官員，更沒權力撤職沒權力撤職，而是組建現場聯合指揮所。布什曾

21、，而是組建現場聯合指揮所。布什曾要求接管救災指揮工作，但被拒絕了。要求接管救災指揮工作，但被拒絕了。 各級政府職責明確劃分，但各級政府調動成各級政府職責明確劃分，但各級政府調動成問題，其行動效率不及中國。問題，其行動效率不及中國。 綜合了中美的長處，克服了兩者的短處綜合了中美的長處，克服了兩者的短處。既。既清晰地劃分了三級政府的職責，又實現了相互之清晰地劃分了三級政府的職責，又實現了相互之間的有效協調合作。間的有效協調合作。 市町村作為災害應對的主體。上一級政府不市町村作為災害應對的主體。上一級政府不直接參與管理，主要指導、技術、資金支持。直接參與管理，主要指導、技術、資金支持。 地震時，各級

22、政府成立的地震時，各級政府成立的“災害對策本部災害對策本部”的協作會更加密切，救援協作是高效而有序的。的協作會更加密切，救援協作是高效而有序的。（四）橫向協調比較（四）橫向協調比較 民政部綜合協調，但難以指揮、調動其他部民政部綜合協調，但難以指揮、調動其他部門。在民政綜合協調基礎上，門。在民政綜合協調基礎上，由政府統(tǒng)一指揮，由政府統(tǒng)一指揮，地方服從中央，局部服從全局。地方服從中央，局部服從全局。 汶川地震后，汶川地震后，溫總理長期堅守第一線，也是溫總理長期堅守第一線，也是救災體制的需要。救災體制的需要。需要他指揮幾萬大軍、各種社需要他指揮幾萬大軍、各種社會力量。否則災區(qū)救援可能一片混亂！會力量

23、。否則災區(qū)救援可能一片混亂！ 協調部門是協調部門是應急管理署（應急管理署（FEMA），），9.11后，后，劃入國土安全部。劃入國土安全部。 FEMA規(guī)模較小，連客車、卡規(guī)模較小，連客車、卡車和救護車都沒有。它需分派任務給聯邦各部門車和救護車都沒有。它需分派任務給聯邦各部門及社會力量。及社會力量。 FEMA在救災中在救災中并不能對其他部門進行有效并不能對其他部門進行有效地協調地協調，各部門協調員更傾向于向本部門匯報。，各部門協調員更傾向于向本部門匯報。 國土安全部重視反恐輕視救災，國土安全部重視反恐輕視救災，救援應急基救援應急基金分配不足。金分配不足。 當發(fā)生大災害時，中央政府成立當發(fā)生大災害時

24、，中央政府成立“非常災害非常災害對策本部對策本部” 協調指揮。由協調指揮。由內閣防災擔當大臣內閣防災擔當大臣負責負責協調和聯絡。協調和聯絡。 都道府縣設有防災局，綜合協調轄區(qū)救災。都道府縣設有防災局，綜合協調轄區(qū)救災。橫向協作預案經常演練，不斷修正，橫向合作是橫向協作預案經常演練，不斷修正，橫向合作是協調、有序的。協調、有序的。 通過橫向和縱向的有效協作，日本建立了通過橫向和縱向的有效協作，日本建立了全全政府危機管理模式政府危機管理模式。（五）軍隊的介入比較（五）軍隊的介入比較 救災是中國軍隊義不容辭的責任。救災是中國軍隊義不容辭的責任。黨對軍隊實黨對軍隊實行絕對領導行絕對領導，救災部隊歸現場

25、救災指揮部調遣。，救災部隊歸現場救災指揮部調遣。 軍隊進行救援的軍隊進行救援的專門訓練專門訓練。救災的期限沒有進行。救災的期限沒有進行嚴格限定。嚴格限定。 軍隊是中國救災的軍隊是中國救災的主要力量主要力量，如汶川地震、，如汶川地震、98抗洪等?？购榈取?軍民一體抗災！救災不帶槍！軍民一體抗災！救災不帶槍！ 世界上首次（世界上首次（1957年）將年）將“救災救災”列為軍隊的列為軍隊的主要任務主要任務，冷戰(zhàn)結束后更是強化了該職能。需要搶險時，由都道府縣知事向防衛(wèi)廳長官提出申請，獲批后向災區(qū)派遣救援部隊。 救援范圍：救援范圍：搜尋和營救、預防疫病、處理殘骸、防洪抗險、醫(yī)療急救、供應水和食品、運輸人員

26、和物資等。 專業(yè)化力量救災，排斥大眾參與！沒能形成專業(yè)化力量救災，排斥大眾參與！沒能形成全社會抗災機制。全社會抗災機制。嚴重災害將導致嚴重災害將導致救援行動遲緩！救援行動遲緩！ 軍隊國家化，不由政黨控制軍隊國家化，不由政黨控制，其職能也嚴格，其職能也嚴格界定界定軍事任務。軍事任務。救災工作不屬于軍隊的職責，救災工作不屬于軍隊的職責，軍隊也不進行救災訓練。軍隊也不進行救災訓練。 州長可以請求總統(tǒng)動用軍隊拯救生命、保護財州長可以請求總統(tǒng)動用軍隊拯救生命、保護財產，但產，但不能超過不能超過10天天。這是為了。這是為了防止領導人濫用防止領導人濫用軍事力量。軍事力量。 救災的救災的常規(guī)力量是應急支持功能小組常規(guī)力量是應急支持功能小組（ESF），），當前有十五個這樣的當前有十五個這樣的ESF。（六六）災災害害預預防防二救救災災預預案案1、頒布建筑抗震標準。2、設立“防災日”、“防災周”，紀念