城市基礎設施投資體制管理

1、程俐驄程俐驄 編著編著同濟大學出版社同濟大學出版社城市管理概論城市管理概論第第 8 章章城市城市基礎基礎設施投資體制管理設施投資體制管理主要內容l第一節(jié)第一節(jié) 城市基礎設施的概念城市基礎設施的概念l第二節(jié)第二節(jié) 城市基礎設施投融資體制改革城市基礎設施投融資體制改革l第三節(jié)第三節(jié) 城市基礎設施投融資體制改革實踐城市基礎設施投融資體制改革實踐l第四節(jié)第四節(jié) 城市交通投資體制城市交通投資體制第一節(jié) 城市基礎設施的概念一、城市基礎設施的含義一、城市基礎設施的含義l城市基礎設施，亦稱市政工程設施，或稱城市公共設施、城市公用事業(yè)工程，是既為物質生產又為人民生活而提供的一般的公共設施，是城市賴以生存和發(fā)展的

2、基礎。l城市基礎設施包括以下內容：城市水源和供水、排水和污水處理、煤氣廠和輸配管網、集中供熱、城市交通和道路橋梁、城市電源和輸變電線路、城市郵電通信、防水、防洪、防震等城市防災設施、城市戰(zhàn)備設施、城市園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等設施。二、城市基礎設施的作用l城市基礎設施的作用，是它同其它城市系統(tǒng)構成城市基礎設施的作用，是它同其它城市系統(tǒng)構成相互作用過程中所輸出的效能。相互作用過程中所輸出的效能。 三、城市基礎設施的特性1服務的公共性和兩重性服務的公共性和兩重性2能力形成的同步性和建設的超前性能力形成的同步性和建設的超前性 三、城市基礎設施的特性 3運轉的協(xié)調性和系統(tǒng)性運轉的協(xié)調性和系統(tǒng)性 三、城市基礎

3、設施的特性4經營管理的多樣性和壟斷性經營管理的多樣性和壟斷性第二節(jié) 城市基礎設施投融資資體制改革二、城市基礎設施投融資體制改革的思路1開源節(jié)流開源節(jié)流二、城市基礎設施投融資體制改革的思路2融資機制創(chuàng)新融資機制創(chuàng)新二、城市基礎設施投融資體制改革的思路2融資機制創(chuàng)新融資機制創(chuàng)新二、城市基礎設施投融資體制改革的思路l3處理好規(guī)模經濟與競爭的關系處理好規(guī)模經濟與競爭的關系二、城市基礎設施投融資體制改革的思路l4城市建設的資金來源城市建設的資金來源三、我國城市基礎設施投融資資體制存在的主要問題四、借鑒國際慣例 1歐美國家的基礎設施投資體制歐美國家的基礎設施投資體制四、借鑒國際慣例 2城市基礎設施建設方式

4、城市基礎設施建設方式四、借鑒國際慣例 3發(fā)達市場經濟國家投融資模式發(fā)達市場經濟國家投融資模式l按照政府在都融資活動中對社會資源配置參與程度不同，按照政府在都融資活動中對社會資源配置參與程度不同，大致可以分為三種模式：大致可以分為三種模式：第三節(jié) 城市基礎設施投融資體制改革實踐一、一、上海上海城市基礎設施投融資體制改革探索城市基礎設施投融資體制改革探索二、二、重慶重慶城市建設投融資體制改革探索城市建設投融資體制改革探索1上海城市建設投融資體制改革上海城市建設投融資體制改革一、上海城市基礎設施投融資體制改革探索一、上海城市基礎設施投融資體制改革探索 2多元投資格局多元投資格局二、重慶市城市建設投融

5、資體制改革探索 l所謂投融資，是指各類主體為提供產品和服務而所謂投融資，是指各類主體為提供產品和服務而進行的資金籌措和資金運用的行為。簡言之，就進行的資金籌措和資金運用的行為。簡言之，就是資金的籌措和運用，包括融資和投資兩個方面。是資金的籌措和運用，包括融資和投資兩個方面。l投融資改革，從政府層面上講就是指投融資改革，從政府層面上講就是指政府負責公政府負責公共物品的提供共物品的提供，而將，而將公共產品的生產公共產品的生產交給企事業(yè)交給企事業(yè)單位，通過廣泛吸收社會資本參與公共產品市場，單位，通過廣泛吸收社會資本參與公共產品市場，提高政府投資對社會資源優(yōu)化配置調控能力。提高政府投資對社會資源優(yōu)化配

6、置調控能力。 二、重慶市城市建設投融資體制改革探索 l現實經濟活動中的資金來源主要是現實經濟活動中的資金來源主要是銀行貸款銀行貸款、資資本市場融資本市場融資、各類基金投資各類基金投資三大渠道。三大渠道。二、重慶市城市建設投融資體制改革探索 l1構建融資平臺構建融資平臺l第一，組建建設性投資集團第一，組建建設性投資集團，采取三大保障性措，采取三大保障性措施，增強建設性投資集團的資本實力和投融資能施，增強建設性投資集團的資本實力和投融資能力。力。二、重慶市城市建設投融資體制改革探索 l（2）“三個不三個不”構筑防火墻。構筑防火墻。二、重慶市城市建設投融資體制改革探索 l（3）“三大平衡三大平衡”是

7、投資集團必須牢牢把握和是投資集團必須牢牢把握和嚴格遵守的最基本的經營原則。嚴格遵守的最基本的經營原則。二、重慶市城市建設投融資體制改革探索 2改善融資環(huán)境改善融資環(huán)境l主要采取三大措施：主要采取三大措施：二、重慶市城市建設投融資體制改革探索 3組建地方金融機構組建地方金融機構4推動企業(yè)集團整體上市推動企業(yè)集團整體上市5運用好現代融資渠道和金融工具運用好現代融資渠道和金融工具l魯政發(fā)魯政發(fā)200374號：號：山東省人民政府關于加快城市市政公用事業(yè)山東省人民政府關于加快城市市政公用事業(yè)改革的意見改革的意見l2003年年10月月1日起，山東省打破壟斷，徹底放開城市市日起，山東省打破壟斷，徹底放開城市

8、市政公用事業(yè)投融資市場、經營市場和工程作業(yè)市場，允政公用事業(yè)投融資市場、經營市場和工程作業(yè)市場，允許各種經濟組織和個人參與投資和經營城市市政公用事許各種經濟組織和個人參與投資和經營城市市政公用事業(yè)。業(yè)。 l按市場化要求理順管理體制，建立規(guī)范科學的政府監(jiān)管機制；打破壟斷，按市場化要求理順管理體制，建立規(guī)范科學的政府監(jiān)管機制；打破壟斷，徹底放開城市市政公用事業(yè)投融資市場、經營市場和作業(yè)市場，允許各種徹底放開城市市政公用事業(yè)投融資市場、經營市場和作業(yè)市場，允許各種經濟組織和個人參與投資和經營城市市政公用事業(yè)，建立市場化運作機制；經濟組織和個人參與投資和經營城市市政公用事業(yè)，建立市場化運作機制；加快推

9、進事業(yè)單位改企轉制和企業(yè)制度創(chuàng)新，建立富有活力的企業(yè)經營機加快推進事業(yè)單位改企轉制和企業(yè)制度創(chuàng)新，建立富有活力的企業(yè)經營機制。制。 三、濟南市鼓勵民間資本進入市政公用事業(yè)三、濟南市鼓勵民間資本進入市政公用事業(yè)l第一，政府第一，政府授權或委托國有專業(yè)大公司授權或委托國有專業(yè)大公司統(tǒng)一負責市統(tǒng)一負責市政設施的建設、經營與維護政設施的建設、經營與維護, , l第二，開展市政設施的第二，開展市政設施的資產化經營資產化經營, ,以少量的國有以少量的國有資產激活并吸引其它資產資產激活并吸引其它資產, ,滿足城市經濟快速發(fā)展?jié)M足城市經濟快速發(fā)展市政建設的需要。市政建設的需要。 l第三，被授權或被委托的國有專

10、業(yè)型市政設施的建第三，被授權或被委托的國有專業(yè)型市政設施的建設與經營過程實行設與經營過程實行市場化原則和競爭機制市場化原則和競爭機制。 l第四，積極開展市政建設第四，積極開展市政建設融資體制創(chuàng)新融資體制創(chuàng)新。 l第五，政府在授權或委托國有專業(yè)大公司負責市政第五，政府在授權或委托國有專業(yè)大公司負責市政設施的建設與經營之后設施的建設與經營之后, ,仍需仍需強化在管理、監(jiān)督方強化在管理、監(jiān)督方面的政府行為面的政府行為。 四城市基礎設施投融資、建設、使用維護等全過程的體制創(chuàng)新第四節(jié) 城市交通投資體制l一、投資不足是城市交通問題的根本原因一、投資不足是城市交通問題的根本原因二、不同類型的建設項目的投資政

11、策l1、根據服務對象分類、根據服務對象分類二、不同類型的建設項目的投資政策l2、軌道交通建設的各種融資渠道、軌道交通建設的各種融資渠道中國地鐵的數字神話 數據顯示，數據顯示，20062006年年，全國只有，全國只有1010條條地鐵線路運行，地鐵線路運行，20102010年年增至增至4848條條，20152015年年則預計會變?yōu)閯t預計會變?yōu)?696條條，到，到20502050年年，這一數字將有可能變?yōu)椋@一數字將有可能變?yōu)?89289條條。 目前全國已經有33個城市上報城市軌道交通建設規(guī)劃，其中已審批28個。在2020年之前，全國各地的城市軌道交通投資規(guī)模將超過1萬億元，其中主要是地鐵投資。 7

12、月14日，武漢地鐵8號線一期工程項目選址意見書對外公示； 7月18日，昆明地鐵3號線在市中心多節(jié)點開工； 7月19日，為給鄭州地鐵1號線和2號線的建設讓道，世界上最早建立的水利行業(yè)博物館黃河博物館被拆除平移。 在當今中國，在當今中國，地鐵夢就像滴在宣紙上的墨汁地鐵夢就像滴在宣紙上的墨汁，正在大大小小的城市里迅速蔓延。正在大大小小的城市里迅速蔓延。7年內，紐約市將建成公眾期盼已久的第二大道地鐵線的一個約3.2公里的路段。而同樣的時間里，位于中國中部人口達900萬的武漢市計劃建成一個全新的地鐵系統(tǒng)，該地鐵的總長度將近225公里。 美國紐約時報在其頭版文章中做了一個有趣的比較：建地鐵好不好？建地鐵好

13、不好？ 自1863年世界第一條地鐵在英國倫敦建成通車以來，地鐵便因其占用土地和空間最少、運輸能量最大、運行速度最快、環(huán)境污染最小等優(yōu)勢而成為備受推崇的理想交通方式。 據調查，在紐約、倫敦、巴黎等世界著名大都市，城市軌道交通所承擔的客運量可占城市總客運量的50%80%。 但是，自問世以來，地鐵便因其修建和運但是，自問世以來，地鐵便因其修建和運營成本過高而飽受爭議營成本過高而飽受爭議。高造價、高成本運營高造價、高成本運營 目前我國在建地鐵項目里，每公里地鐵建目前我國在建地鐵項目里，每公里地鐵建設的資金耗費一般在設的資金耗費一般在4 4到到5 5個億個億之間，有的之間，有的甚至甚至7 7個億個億。如

14、果按一條地鐵長30公里計算，其修建成本或可高達150億元人民幣這是一個中等城市一年的財政收入總額 。 據一項調查顯示，全國各地乃至世界各地據一項調查顯示，全國各地乃至世界各地已運營地鐵幾乎全部都處于已運營地鐵幾乎全部都處于虧損狀態(tài)虧損狀態(tài)?！耙粋€城市修建地鐵必須經過謹慎的規(guī)劃，一個城市修建地鐵必須經過謹慎的規(guī)劃，否則就會變?yōu)榘倌赀z憾。否則就會變?yōu)榘倌赀z憾?！?一個著名的案例 紐約地鐵的第二大道線紐約地鐵的第二大道線最早在最早在19291929年被提年被提出，直到出，直到20072007年才被正式批準動工，其中年才被正式批準動工，其中一個重要原因就是政府預算對風險的重重一個重要原因就是政府預算對

15、風險的重重考量?？剂?。 現任紐約聯儲董事會董事凱瑟琳威爾德曾說：“我們并不是不熱愛第二大道線，而是我們要權衡利弊，選擇當下最合適的項目來建設?！?在中國，問題卻變得簡單許多在中國，問題卻變得簡單許多 地鐵夢幾乎地鐵夢幾乎“存在于所有財力尚可的城市存在于所有財力尚可的城市”。 比如，南寧市2009年全年的財政收入是231億元，光修建地鐵一項，就需要花掉全市45年的全部財政收入。 比如，無錫的客流量根本達不到國家要求的每小時3萬人， 專家在論證時提出“人不夠”，但當地官員告訴他：“財力夠，可以先修建，后發(fā)展嘛?！比旧系罔F病的城市染上地鐵病的城市“都有自己的都有自己的小九九小九九” 一個看得見的利益

16、是政績驅動一個看得見的利益是政績驅動。中國土木工程學會秘書長張雁曾對媒體測算：“地鐵項目每投資1億元，將帶動GDP增長2.63億元。以“十二五”期間地鐵建設投資一萬多億計算，將拉動3萬億以上的GDP增長。”一位專家告訴記者，一些城市會刻意加大項目強度，壓縮周期，“目標是在市長卸任之前通車”。 另一個潛規(guī)則被稱為另一個潛規(guī)則被稱為“吃地鐵吃地鐵”。一些城市的地鐵線路偏愛修到郊外，甚至通車時站外還有耕地。原因之一是建設成本低，可以明挖施工。而且越是在郊外地鐵沿線，空置的土地越多，地方政府可借此推高土地出讓金。線路規(guī)劃因房地產商的利益朝令夕改也不鮮見。 每個城市都會參考別的城市的規(guī)劃設計每個城市都會

17、參考別的城市的規(guī)劃設計圖，別人有的我也得有圖，別人有的我也得有 由于擔心全國地鐵建設“一哄而上”的局面，國務院曾先后在1995年和2002年兩次決定凍結各城市地鐵立項。 但在2008年金融危機時4萬億基礎投資的大背景下，對城市軌道交通項目的審批被大大放寬。 一股二三線城市大規(guī)模建設地鐵的浪潮隨之席卷而來。 對于地方政府而言，能不能建或許是個政策問題，但錢似乎從來不是問題。 目前，國務院對修建地鐵的城市的最低要求是：年GDP總量在1000億元、300萬人口以上、財政收入100億元以上。相比于國外的地鐵工程，中國內地的地鐵建設“缺乏民意的參與” 在紐約，當地人自發(fā)組成了“乘車族”運動組織。從199

18、6年起，他們每年都為紐約地鐵系統(tǒng)評測打分，監(jiān)督地鐵運營的每一步發(fā)展。 在香港地區(qū)，關于每一條地鐵每一個地鐵站的工程進展都能找到“堆起來有幾米高”的信息公開文件，甚至會細化到“工程范圍內有715棵樹，其中209棵予以保留，我們會把植樹建議納入工程計劃內，估計會種植343棵樹”這樣的程度。國際參考：日本東京的軌道交通發(fā)展史城市304公里(不包括地上城鐵)的亞洲第一地鐵里程已在前年被上海超過。 東京東京這座擁有1300萬人口的大都市中，徒步10分鐘就能找到地鐵口，在市中心，或許只需要5分鐘。在這里，地鐵規(guī)劃完全融入了城市規(guī)劃，“改變了人們的生活方式改變了人們的生活方式”。 但鮮為人知的是，在這個但鮮為人知的是，在這個19271927年便建成地鐵的城市，也曾年便建成地鐵的城市，也曾出現過一段出現過一段“混亂時期混亂時期”。 那是二戰(zhàn)前的東京，其軌道交通建設出于國家許可制度下的隨意狀態(tài)，“只要申請就可以開建”。隨后日本形成了軌道交通潮，而規(guī)劃常被隨意修改，一些線路則延伸到農村，致使出現乘客流量