規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的影響因素及多元控制

1、. 規(guī)劃建立用地標(biāo)準(zhǔn)的影響因素及多元控制 汪軍 民【摘要】城市規(guī)劃師從意愿上都會(huì)把追求規(guī)劃確實(shí)定性列為理想目標(biāo)，但由于規(guī)劃編制時(shí)存在的主觀認(rèn)識(shí)局限性和規(guī)劃實(shí)施中規(guī)劃對(duì)象的變異性，導(dǎo)致了規(guī)劃與實(shí)踐的脫離，造成了所謂的規(guī)劃“失效。為了實(shí)現(xiàn)規(guī)劃與實(shí)施的動(dòng)態(tài)吻合、保持二者的一致性，從而增進(jìn)城市規(guī)劃的同步性、科學(xué)性、指導(dǎo)性、可操作性，需要在編制規(guī)劃時(shí)預(yù)留應(yīng)對(duì)各種未知因素和未來挑戰(zhàn)的技術(shù)性空間，并恒常對(duì)規(guī)劃方案進(jìn)展調(diào)整，補(bǔ)充、修編，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的及時(shí)革新或再生，縮短規(guī)劃與實(shí)施之間的距離。此所謂規(guī)劃的可變性?！娟P(guān)鍵詞】規(guī)劃建立用地；多元控制；氣候分區(qū)；人口規(guī)模 1 前言：現(xiàn)行“用地標(biāo)準(zhǔn)的歷史作用 1991年實(shí)施

2、的“城市用地分類與規(guī)劃建立用地標(biāo)準(zhǔn)(GBJ137-90)“(以下簡(jiǎn)稱“標(biāo)準(zhǔn)“)是我國(guó)城市規(guī)劃行業(yè)的第一部國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。1987年，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院會(huì)同、等省會(huì)城市規(guī)劃院及同濟(jì)大學(xué)等單位，組成了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)編制組。編制組經(jīng)過對(duì)我國(guó)當(dāng)時(shí)設(shè)市的222個(gè)城市的用地狀況進(jìn)展調(diào)查和統(tǒng)計(jì)分析，于1990年完成了編制工作，并于次年通過審批并開場(chǎng)在全國(guó)實(shí)施?！皹?biāo)準(zhǔn)“主要通過對(duì)城市建立用地的分類管理以及規(guī)劃建立用地標(biāo)準(zhǔn)的控制來指導(dǎo)全國(guó)的城市規(guī)劃編制工作，成為了我國(guó)備類城市編制城市總體規(guī)劃、確定城市建立用地規(guī)模的重要技術(shù)依據(jù)。 在規(guī)劃建立用地方面，“標(biāo)準(zhǔn)“提出了人均60120m2的控制原則，將各類城市按照現(xiàn)狀人均用地

3、水平分成4檔，并分別按各自檔別進(jìn)展調(diào)整。這種“人地對(duì)應(yīng)及“分檔調(diào)整的管理模式在“標(biāo)準(zhǔn)“公布施行后曾取得了很大的效果，有效地抑制了1990年以后我國(guó)城市大規(guī)模擴(kuò)的勢(shì)頭。中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院的報(bào)告指出，在“標(biāo)準(zhǔn)“實(shí)施后的前5年，即“八五期間，全國(guó)將近43的設(shè)市城市在城市規(guī)劃的引導(dǎo)下，人均用地平均減少了14.3m2，其中61.5為小城市，平均減少了29.6m2。 然而，隨著我國(guó)城市規(guī)劃建立的不斷深化，各地各類城市的情況逐漸呈現(xiàn)出多元化，各種新的土地利用模式也開場(chǎng)出現(xiàn)在一些城市，這使得“標(biāo)準(zhǔn)“逐漸在一些領(lǐng)域表現(xiàn)出一定的不適應(yīng)性。 在用地分類方面，“標(biāo)準(zhǔn)“對(duì)一些新增的用地類別無法進(jìn)展適宜的定位。比方許

4、多城市出現(xiàn)的混合用地(商住、商辦、歷史街區(qū)中出現(xiàn)的文化娛樂)等等，都不能在現(xiàn)行的分類標(biāo)準(zhǔn)中找到對(duì)應(yīng)的類別，使得規(guī)劃圖紙無法準(zhǔn)確表達(dá)這些用地功能，因而各地出現(xiàn)了一些自創(chuàng)的用地分類類別和符號(hào)。 在規(guī)劃建立用地指標(biāo)方面，“標(biāo)準(zhǔn)“對(duì)各類城市用地?cái)U(kuò)的約束力在逐漸減弱。據(jù)住建部統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，在1986年到2004年的近20年間，全國(guó)城市數(shù)量從353個(gè)增加到660個(gè)，城市建成區(qū)面積由10127Km2增長(zhǎng)到30406Km2，平均每年增加的城市建立用地到達(dá)1014Km2。但是，其中1986年至1996年的年平均增長(zhǎng)量?jī)H為913Km2，而1996年至2004年的年平均增長(zhǎng)量到達(dá)了1439Km2，后一階段城市用地?cái)U(kuò)

5、的增速十清楚顯。另外，基于“人地對(duì)應(yīng)的控制原則，一些地方在總體規(guī)劃編制中夸張人口規(guī)模，以獲得更多的用地指標(biāo)。這種傾向給各級(jí)政府造成了一種錯(cuò)覺，那就是人口規(guī)模的擴(kuò)大可以帶來用地規(guī)模的增加。 本研究主要針對(duì)規(guī)劃建立用地指標(biāo)的控制，配合“標(biāo)準(zhǔn)“的修編工作，基于計(jì)量分析來探討規(guī)劃建立用地的控制機(jī)制和具體操作對(duì)策。 2 “用地標(biāo)準(zhǔn)制定的難點(diǎn)和思路 規(guī)劃建立用地標(biāo)準(zhǔn)的制定，本身就是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)任務(wù)。近年來，許多專家和學(xué)者都撰文對(duì)“標(biāo)準(zhǔn)“本身或者實(shí)施過程中存在的問題進(jìn)展過討論。其中，(1996)認(rèn)為有些地方政府在使用“標(biāo)準(zhǔn)“的過程中出現(xiàn)了一些主觀或者客觀的誤解，認(rèn)為人均用地標(biāo)準(zhǔn)就是100m2人，忽略了

6、“分檔控制的原則，使得“標(biāo)準(zhǔn)“失去了一定的指導(dǎo)作用；(2002)認(rèn)為城市建立用地應(yīng)該在不同的時(shí)空階段進(jìn)展劃分，不應(yīng)采用“一刀切的方式，現(xiàn)行的“標(biāo)準(zhǔn)“缺少針對(duì)性和可操作性；(2004)認(rèn)為我國(guó)許多城市正處于快速工業(yè)化和城市化時(shí)期，特別是沿海興旺地區(qū)對(duì)用地的需求要大于陸，因此，“標(biāo)準(zhǔn)“應(yīng)建立分類控制的機(jī)制來應(yīng)對(duì)不同開展階段的城市；和葉(2007)認(rèn)為“標(biāo)準(zhǔn)“的滯后性太大，沒有考慮到城市動(dòng)態(tài)開展的要求；(2007)針對(duì)快速城市化地區(qū)的小城鎮(zhèn)對(duì)“標(biāo)準(zhǔn)“的不適應(yīng)進(jìn)展了分析，認(rèn)為使用單一的人口規(guī)模確定用地具有局限性，同時(shí)認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)開展的特定階段，對(duì)空間的大量需合理的，不應(yīng)一味地強(qiáng)調(diào)人均指標(biāo)。和汪(2007

7、)認(rèn)為“標(biāo)準(zhǔn)“的問題首先是在確定“人地對(duì)應(yīng)時(shí)人口指標(biāo)的不確定上，第二是我國(guó)城市不同的開展水平導(dǎo)致對(duì)空間的要求不一致，應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，第三則是土地市場(chǎng)化條件下，硬性指標(biāo)已無法準(zhǔn)確把握城市的開展，應(yīng)引入新的控制機(jī)制。 這些論述都“暗示了現(xiàn)行的“標(biāo)準(zhǔn)“正面臨困境，改革勢(shì)在必行。但是由于這些文章的立論視角及對(duì)策建議的離散程度太高，似乎無法找到一些共同點(diǎn)。不過，較普遍認(rèn)為確定建立用地規(guī)模不能僅以人口為依據(jù)，而應(yīng)該考慮其它各種因素，亦即在標(biāo)準(zhǔn)中需要考慮引入多種要素進(jìn)展控制。經(jīng)過進(jìn)一步的文獻(xiàn)檢索與整理，可歸納出以下假設(shè)干見解。 2.1 認(rèn)為用地標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與經(jīng)濟(jì)開展相結(jié)合 根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的開展程度不同，我國(guó)一般分為東

8、部、中部、西部及東北部地區(qū)。東部地區(qū)現(xiàn)已形成了長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、京津冀、半島和海峽西岸等5個(gè)城市群，屬于我國(guó)開展起步較早，經(jīng)濟(jì)較興旺的地區(qū)，這些區(qū)域的城市化水平和工業(yè)化水平普遍高于其它區(qū)域。這些經(jīng)濟(jì)開展上的差異導(dǎo)致了對(duì)城市用地需求的不同，因此和葉(2007)撰文認(rèn)為用地標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)開展程度相結(jié)合。 何(2003)認(rèn)為，城市經(jīng)濟(jì)的一般開展規(guī)律說明，經(jīng)濟(jì)開展使得人口密度增加，城市公共效勞設(shè)施比例上升，而經(jīng)濟(jì)開展同時(shí)帶來產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和調(diào)整，第一二產(chǎn)業(yè)用地大幅下降，第三產(chǎn)業(yè)用地則逐步增加，這些因素都會(huì)影響到城市建立用地的規(guī)模以及構(gòu)造，都應(yīng)該加以考慮。 另外，我國(guó)東部沿海興旺地區(qū)的城市對(duì)人口吸聚

9、作用大大高于中、西部城市，但這些城市為了減輕政府提供相應(yīng)公共設(shè)施的財(cái)政壓力，開場(chǎng)對(duì)人口的遷入進(jìn)展限制。而我國(guó)中、西部地區(qū)的城市卻繼續(xù)大規(guī)模推進(jìn)城市化，以吸引更多的農(nóng)村人口進(jìn)入城市。這兩種類型的城市對(duì)人口的不同態(tài)度也決定了單一的“人地對(duì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)缺乏適用性。因此，汪(2007)提出了對(duì)處于不同開展階段的城市應(yīng)該施行差異化指標(biāo)控制。 2.2 認(rèn)為用地標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與城市等級(jí)與規(guī)模相結(jié)合一般認(rèn)為，城市用地增長(zhǎng)速度和城市人口增加速度之間存在一定的關(guān)系，因?yàn)樾略黾拥娜丝诓槐亓斫ㄒ粋€(gè)完整的，獨(dú)立的根底設(shè)施系統(tǒng)為其效勞，因此用地面積的增加應(yīng)該小于人口增加的速度。但是我國(guó)的情況卻有所不同，由于之前的城市建立欠賬太多，使得

10、用地和人口的關(guān)系出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象。中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院對(duì)歷年城市化過程進(jìn)展分析，認(rèn)為城市新增建立用地和新增人口的比值取1.12:1較為適宜(、靳等，2000)。但談、和呂(2002)對(duì)全國(guó)1990年至2000年間的局部城市進(jìn)展研究的結(jié)果顯示，我國(guó)全國(guó)平均水平為130，高于1.12的水平，而其中東部地區(qū)更是到達(dá)1.42。但是，這從一個(gè)側(cè)面還是說明了我國(guó)城市用地增長(zhǎng)與人口之間的特定關(guān)系(見表1)。、靳等(2000)還認(rèn)為用地的增長(zhǎng)情況在不同規(guī)模的城市中也表現(xiàn)出不同的狀況；在統(tǒng)計(jì)了19871995年全國(guó)人均城市建立用地年均增長(zhǎng)情況之后發(fā)現(xiàn)，雖然在這期間全國(guó)人均城市建立用地年均增長(zhǎng)1.2，但發(fā)現(xiàn)隨著城市

11、規(guī)模的逐漸減小，人均城市建立用地的年均增長(zhǎng)率卻逐漸增大。其中，特大城市年均增長(zhǎng)2.53；大城市年均增長(zhǎng)1.91；中小城市年均增長(zhǎng)分別為2.87和4.34?？梢钥闯觯〕鞘腥司玫氐哪昃鲩L(zhǎng)率分別是特大城市、大城市、中等城市的1.72倍、2.27倍和1.5倍。 2.3 認(rèn)為用地標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與城市職能和性質(zhì)相結(jié)合袁和董(2001)將全國(guó)667個(gè)城市大致分成6個(gè)類別，即區(qū)域中心城市、地方中心城市、采掘重工業(yè)城市、輕加工工業(yè)城市、交通貿(mào)易口岸城市、旅游城市，并對(duì)這些城市的人均建立用地水平進(jìn)展統(tǒng)計(jì)。統(tǒng)計(jì)結(jié)果說明(表2)，雖然各類城市的人均建立用地都有所增長(zhǎng)，但是增長(zhǎng)最快的是旅游城市以及區(qū)域中心城市，且各類城市

12、的用地水平及增長(zhǎng)情況均有所不同。據(jù)此認(rèn)為，不同職能的城市在人均建立用地方面的需求也是不同的。而(2004)在對(duì)的建立用地變化情況進(jìn)展研究后指出，作為我國(guó)重要的港口城市和東南沿海制造業(yè)基地，正處在工業(yè)高速開展和城市規(guī)模迅速擴(kuò)的時(shí)期，城市擴(kuò)正在走一條用地先行的道路，反映在用地指標(biāo)上表現(xiàn)為人均建立用地較大，特別是人均工業(yè)、對(duì)外交通(港口)用地。因此他認(rèn)為處在工業(yè)化高速開展時(shí)期的城市，其用地的需求必然比其它城市要多，特別是珠三角、長(zhǎng)三角的一些城市，已經(jīng)大大超越了“標(biāo)準(zhǔn)“所規(guī)定的圍。同樣，(2007)在對(duì)南的許多城鎮(zhèn)進(jìn)展研究后提出，在一些快速城市化地區(qū)，用地的需求量將大大高于其它地區(qū)，對(duì)這些地區(qū)人均建立

13、用地量的控制應(yīng)該考慮其特殊性。2.4 認(rèn)為用地標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與地理位置相結(jié)合 、郝等(2005)根據(jù)土地集約度分析，將全國(guó)省份及直轄市分為5大類：第一類為、；第二類為、等??；第三類為*市和、，、*、等省或自治區(qū)；第四類為、，、和*等省或自治區(qū)：第五類為、等省或自治區(qū)，并提出處在集約度不同的區(qū)域的城市所采用的土地控制標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有所不同。談、和呂(2004)在對(duì)中國(guó)145個(gè)大中城市的用地?cái)U(kuò)進(jìn)展統(tǒng)計(jì)后，認(rèn)為城市建立用地?cái)U(kuò)展區(qū)域的差異性顯著。他們指出，在20世紀(jì)90年代，中國(guó)城市建立用地的總擴(kuò)面積為3534km2。這些擴(kuò)主要發(fā)生在東部沿海的12個(gè)省、市和自治區(qū)，它們占總擴(kuò)面積的75.3，中部地區(qū)占14.5，西部地

14、區(qū)占10.2，有著明顯的區(qū)域差異。因此，城市所處的區(qū)域位置也影響了用地建立的情況。 3 基于樣本數(shù)據(jù)的觀察與分析 2008年3月，課題組在同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、建大規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院等規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)的支持配合下，收集了415項(xiàng)城市(少局部為鎮(zhèn))總體規(guī)劃編制樣本。樣本的分布根本上覆蓋了全國(guó)所有的省份(港澳除外)，包括了、*、等偏遠(yuǎn)省份的城鎮(zhèn)。 依據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)中提出的影響城市用地規(guī)模的各類因素，對(duì)樣本城市進(jìn)展了統(tǒng)計(jì)觀察，希望通過樣本觀察來發(fā)現(xiàn)一些規(guī)律或特征，以便為“標(biāo)準(zhǔn)“的完善提供思路。統(tǒng)計(jì)觀察分為如下幾個(gè)局部。 3.1 按經(jīng)濟(jì)地域分組 根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，

15、將樣本城市分為東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)3個(gè)組別，分別代表經(jīng)濟(jì)興旺地區(qū)，經(jīng)濟(jì)較興旺地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠興旺地區(qū)。其中，東部地區(qū)共有樣本149個(gè)，中部地區(qū)為110個(gè)，西部地區(qū)為122個(gè)，根本呈平均分布。統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表3所示，無論在1994年還是2000年，東部城市的平均人均建立用地都大于中、西部城市。 但是，從比照的情況來看，東部城市人均城市建立用地水平雖然大于中、西部城市。但是，中西部城市之間的差異卻不大；其中，1994年是中部城市大于西部，但是2000年卻呈現(xiàn)出相反的狀態(tài)。因此，可以說從東、中、西3個(gè)區(qū)域來看，并不存在明顯的區(qū)域遞增或者遞減趨勢(shì)。 3.2 按人口規(guī)模分組 按照人口規(guī)模將城市分為小城市

16、、中等城市、大城市及特大城市。其中小城市(人口規(guī)模20萬)有272個(gè)；中等城市(20萬人口規(guī)模50萬)有60個(gè)；大城市(50萬中等城市大城市特大城市的現(xiàn)象。圖1顯示了這種特征，可以看到城市人口規(guī)模越大，其人均建立用地面積就越小，這種特征說明了人均建立用地與城市人口規(guī)模之間確實(shí)存在一定的關(guān)系。3.3 按城市性質(zhì)分組城市性質(zhì)一般與城市的主導(dǎo)功能有關(guān)，但是由于城市功能的描述不是一個(gè)可量化的概念，因此嘗試以城市行政等級(jí)來代替城市性質(zhì)進(jìn)展分組觀察。由于標(biāo)準(zhǔn)控制主要為總體規(guī)劃階段，因此在分組中也引入了我國(guó)現(xiàn)行的總體規(guī)劃審批構(gòu)架。將樣本分成：1直轄市、省會(huì)城市，2國(guó)務(wù)院審批的86個(gè)大城市，3地級(jí)市，4縣(縣

17、級(jí)市)，5鎮(zhèn)。統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表5、圖2所示。顯然，不同等級(jí)的城市呈現(xiàn)出線性變化的趨勢(shì)，等級(jí)越低的城市，其人均用地水平往往高于高等級(jí)的城市，這反映了人均用地水平與行政等級(jí)之間也存在一定關(guān)系。34 按照地理位置分組 根據(jù)已公布的“城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)“，我國(guó)城市的居住建筑日照間距標(biāo)準(zhǔn)按照不同的氣候分區(qū)進(jìn)展劃分(見圖3)。雖然在一些省份不同城市的日照標(biāo)準(zhǔn)不同，但整體上呈現(xiàn)出北方省份各城市的日照間距要求高于南方省份的特征。因此，至少從居住用地上來說北方城市的單位人口占用的用地要高于南方城市。 因此，按照“中國(guó)建筑氣候區(qū)劃圖“，可將城市樣本劃分為7個(gè)氣候分區(qū)，分別定義為：1東北，2華北，3華東，4華南，5西

18、南，6青藏，7*。根據(jù)不同氣候分區(qū)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表6、圖4所示，我國(guó)不同氣候分區(qū)中城市的人均建立用地面積呈現(xiàn)出自北向南依次遞減的趨勢(shì)。而青藏和*屬于少數(shù)民族地區(qū)，地域廣闊且人口稀少，用地水平大于地是可以理解的。 為了進(jìn)一步觀察這種趨勢(shì)，研究根據(jù)我國(guó)每個(gè)省區(qū)的建立規(guī)計(jì)算出平均日照時(shí)間，以此為依據(jù)將7個(gè)氣候分區(qū)再次細(xì)分至29個(gè)省市，對(duì)這些省市的城市人均建立用地水平進(jìn)展統(tǒng)計(jì)。參照表6、圖5所示可以發(fā)現(xiàn)，規(guī)定的日照時(shí)間越短的省區(qū)，人均建立用地量越少，北方規(guī)定的日照時(shí)間較長(zhǎng)的省區(qū)，人均建立用地量則越多。這一特征與按氣候分區(qū)分組的結(jié)果一起，證明了人均建立用地與城市所處的氣候區(qū)位之間存在一定的關(guān)系。至此，通過

19、初步的統(tǒng)計(jì)觀察，可發(fā)現(xiàn)人均建立用地水平與城市等級(jí)、氣候分區(qū)、日照間距、人口規(guī)模等要素之間確實(shí)存在一定的關(guān)系。下一步需要用科學(xué)方法來進(jìn)一步證明這種關(guān)系，并建構(gòu)反映客觀規(guī)律的模型以指導(dǎo)實(shí)踐。4 建構(gòu)基于多元控制思路的“用地標(biāo)準(zhǔn)模型 現(xiàn)行“標(biāo)準(zhǔn)“中對(duì)人均規(guī)劃建立用地的控制思路可以概括為“人地對(duì)應(yīng)，分檔調(diào)整。這一思路的主要奉獻(xiàn)，是在我國(guó)各級(jí)各類城市之間構(gòu)建了一個(gè)通用的管理模式，即以人口的數(shù)量來確定用地的規(guī)模，同時(shí)根據(jù)城市現(xiàn)狀的不同，還可以進(jìn)展個(gè)別調(diào)整。這種方法使得在實(shí)際應(yīng)用中，無論是規(guī)劃的編制者還是審批者都能很方便地計(jì)算出城市未來所需的土地容量。但是，現(xiàn)有文獻(xiàn)中討論最多的也正是“人地對(duì)應(yīng)這個(gè)控制模式。

20、在“方案經(jīng)濟(jì)的整體框架下，“人地對(duì)應(yīng)是可以實(shí)現(xiàn)的；但是在“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和“土地市場(chǎng)的條件下，嚴(yán)格意義上的“人地對(duì)應(yīng)難以實(shí)現(xiàn)。另外，“人地對(duì)應(yīng)也忽略了不同土地性質(zhì)之間的差異，簡(jiǎn)單來說，居住用地和工業(yè)用地對(duì)人口的承載能力就有很大的區(qū)別，因此不能用一個(gè)簡(jiǎn)單的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)展控制。 但在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)條件下，取消“人地對(duì)應(yīng)的根本控制亦不是好主意；如果沒有一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的概念和測(cè)度，可能會(huì)出現(xiàn)更大的不利局面。既然多重標(biāo)準(zhǔn)的思路無法實(shí)現(xiàn)，另一可供考慮的思路就是在一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的根底上增加控制要素，亦即在“用地標(biāo)準(zhǔn)中引入多元控制。 4.1 多元要素的相關(guān)性分析在將樣本按經(jīng)濟(jì)地域、氣候分區(qū)、日照間距、行政等級(jí)以及城市人口規(guī)模分

21、組進(jìn)展統(tǒng)計(jì)之后，直接的觀察結(jié)果顯示：人均建立用地水平似乎與氣候分區(qū)(見圖4)、日照間距(見圖5)、行政等級(jí)(見圖2)和城市人口規(guī)模(見圖1)之間都存在一定的關(guān)系。在此根底上，借助統(tǒng)計(jì)軟件，對(duì)這些要素與人均建立用地的相關(guān)性進(jìn)展了分析。 相關(guān)性檢驗(yàn)結(jié)果顯示(表7)，日照間距、行政等級(jí)和人口規(guī)模3個(gè)要素與人均建立用地的相關(guān)系數(shù)較大，并且在檢驗(yàn)(2-tailed)中呈顯著相關(guān)(見表7*)，其中人口規(guī)模與人均建立用地呈負(fù)相關(guān)；而日照分區(qū)則在檢驗(yàn)中呈現(xiàn)出一定的相關(guān)性(見表7*)。 由于是多個(gè)要素共同參與相關(guān)性檢驗(yàn)，因此這些要素之間是否存在自相關(guān)也需要進(jìn)展檢驗(yàn)。因?yàn)槿绻嬖谧韵嚓P(guān)，也會(huì)干擾相關(guān)檢驗(yàn)結(jié)果。對(duì)日

22、照間距、行政等級(jí)和人口規(guī)模的自相關(guān)分析結(jié)果(表8)顯示，這3個(gè)要素之間的自相關(guān)水平很低，都沒有到達(dá)顯著相關(guān)的水平(顯著性系數(shù)都大于0.05)，只有行政等級(jí)與人口規(guī)模接近0.05。這驗(yàn)證了前面的相關(guān)性分析，說明這3個(gè)要素各自都與人均建立用地水平存在顯著的相關(guān)性。 4.2 第一輪模型的建立、驗(yàn)證第一輪模型的建立引入了3個(gè)重要參數(shù)：人口規(guī)模、日照間距和行政等級(jí)，這3個(gè)要素在相關(guān)分析中都被證明與人均建立用地有著顯著的相關(guān)性。因此，引入這3個(gè)參數(shù)進(jìn)展回歸分析，得到回歸方程：規(guī)劃人均建立用地指標(biāo)基準(zhǔn)值=58.843+4.908行政等級(jí)參數(shù)+28.103日照間距參數(shù)-0.041人口規(guī)模 其中行政等級(jí)參數(shù)按照

23、1直轄市和省會(huì)，2國(guó)務(wù)院審批的86個(gè)城市，3地級(jí)市，4縣級(jí)市，5鎮(zhèn)，依次選??；日照間距參數(shù)根據(jù)其計(jì)算方程得到，人口規(guī)模則選取規(guī)劃常住人口數(shù)字。 對(duì)回歸方程進(jìn)展檢驗(yàn)的結(jié)果顯示：R2值為10.8，F(xiàn)值為16.044，比照方差P值為0.000。查閱相關(guān)系數(shù)臨界值表發(fā)現(xiàn)，當(dāng)樣本量為400時(shí)，R2=0.082回歸分析即達(dá)顯著水平；當(dāng)樣本量為450時(shí)，R2=0.077回歸分析即達(dá)顯著水平。因此，這里的R2=0.108，表示預(yù)測(cè)模型成立。 不過，預(yù)測(cè)模型只在統(tǒng)計(jì)意義上成立，經(jīng)過將樣本數(shù)據(jù)代入模型重新演算之后發(fā)現(xiàn)，模型只能準(zhǔn)確解釋32.9的樣本(即模型計(jì)算的結(jié)果與真實(shí)值相差在5m2以)。因此，嘗試沿用現(xiàn)行“標(biāo)

24、準(zhǔn)“中根據(jù)現(xiàn)狀用地水平進(jìn)展“分檔調(diào)整的思路，對(duì)模型計(jì)算的結(jié)果進(jìn)展二次校正。 首先利用統(tǒng)計(jì)軟件對(duì)樣本城市進(jìn)展聚類分組，共分成8個(gè)組，得到每組的區(qū)間值，并經(jīng)過整數(shù)化后，得到規(guī)劃人均建立用地指標(biāo)分檔表(表9)。指標(biāo)分檔表的作用是對(duì)經(jīng)過模型計(jì)算的結(jié)果進(jìn)展調(diào)整，使其與城市現(xiàn)狀情況的聯(lián)系更為嚴(yán)密。 當(dāng)確定一個(gè)城市的規(guī)劃建立用地標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，首先通過模型計(jì)算得到的值被稱為基準(zhǔn)值，然后參照分檔表格，將基準(zhǔn)值和現(xiàn)狀值進(jìn)展對(duì)照調(diào)整。調(diào)整分為相差三級(jí)以上、相差兩級(jí)，相差一級(jí)以及處于同一級(jí)等4種不同情況，對(duì)應(yīng)不同情況分別有不同的調(diào)整方法。 這樣，就實(shí)現(xiàn)了之前所設(shè)想的多元要素共同控制規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也將現(xiàn)狀水平作為重要依據(jù)

25、。經(jīng)過驗(yàn)證，通過模型計(jì)算并分檔調(diào)整之后，預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確率比只使用模型預(yù)測(cè)的情況提高了一倍多(與真實(shí)值相差5m2左右的比率上升到了60)。這說明，這種預(yù)測(cè)和調(diào)整的方法是行之有效的。 4.3 模型的修正 基于第一輪模型，課題組選取了局部城市案例進(jìn)展實(shí)際的驗(yàn)證，并同時(shí)征詢專家意見。在實(shí)際驗(yàn)證中發(fā)現(xiàn)的問題、以及專家提出的問題主要有：首先，模型采用的日照間距參數(shù)計(jì)算過程太復(fù)雜，不利于在實(shí)際操作中運(yùn)用；第二，行政等級(jí)作為一個(gè)主要的參數(shù)具有一定的不確定性。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中，行政區(qū)劃調(diào)整往往會(huì)涉及到城市等級(jí)的變化，但是很難看得出同一城市在行政等級(jí)變化之后，其用地水平也一定會(huì)發(fā)生變化；第三，在實(shí)際操作中，由公式計(jì)算得出

26、規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)的方式過于復(fù)雜和數(shù)理化，過于準(zhǔn)確反而不利于實(shí)際操作，因?yàn)橐坏└淖円粋€(gè)參數(shù)，就會(huì)引起結(jié)論的變化。因此，需要對(duì)模型進(jìn)展簡(jiǎn)化，以方便實(shí)際操作。 在對(duì)模型的調(diào)整中發(fā)現(xiàn)，日照間距與氣候分區(qū)之間存在很強(qiáng)的相關(guān)性，而行政等級(jí)與人口規(guī)模之間則具有一定的相關(guān)性，因此提出了用氣候分區(qū)參數(shù)代替日照間距，并取消行政等級(jí)這個(gè)變量。從而可建立一個(gè)只有人口規(guī)模和氣候分區(qū)兩個(gè)參數(shù)參與的預(yù)測(cè)模型，修改相應(yīng)的方程式。同時(shí)，在樣本試算中發(fā)現(xiàn)，氣候分區(qū)1到5區(qū)呈現(xiàn)出線性關(guān)系，但是6與7區(qū)則呈現(xiàn)出離散狀態(tài)，故回過來對(duì)處在15區(qū)的城市先進(jìn)展回歸分析。得到回歸方程： 規(guī)劃人均建立用地指標(biāo)基準(zhǔn)值=120.617-0.054人口規(guī)

27、模-5.851氣候分區(qū)(為、區(qū)) 分析結(jié)果說明，該模型R2值為8.1，調(diào)整后的R2值為7.6，比照方差分析的P值為0.000。根據(jù)相關(guān)系數(shù)臨界值表顯示，當(dāng)樣本量為350時(shí)，R2=0.068，回歸分析即達(dá)顯著水平；當(dāng)樣本量為400時(shí)，R2=0.064，回歸分析即達(dá)顯著水平。因此，預(yù)測(cè)模型成立。而在實(shí)際操作中，由于氣候分區(qū)5主要為省的大部，其日照的要求與氣候分區(qū)4接近，結(jié)合現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，可將4區(qū)與5區(qū)并為同一區(qū)域?qū)Υ?而氣候6、7區(qū)主要為我國(guó)西部的*、等省區(qū)，城市建立用地與其它5個(gè)區(qū)域未呈現(xiàn)出顯著的線性相關(guān)，因此，需要單獨(dú)對(duì)這兩個(gè)區(qū)域的城市做回歸分析，并將6和7區(qū)合并為一區(qū)，這樣就只需計(jì)算

28、人口規(guī)模一個(gè)參數(shù)。分析結(jié)果如下： 規(guī)劃人均建立用地指標(biāo)基準(zhǔn)值136.587-0.512人口規(guī)模(氣候分區(qū)為、區(qū)) 該方程的R2值為24.3，調(diào)整后的R2值為13.5，查表發(fā)現(xiàn)模型同樣也可以成立。 將處于不同氣候區(qū)域的城市人口規(guī)模分別代入以上兩個(gè)公式，并進(jìn)展一定的整數(shù)化處理，即得到模型預(yù)測(cè)的統(tǒng)計(jì)值，將這些統(tǒng)計(jì)值按照不同的氣候分區(qū)以及城市規(guī)模進(jìn)展分組，即得到基于模型預(yù)測(cè)的指標(biāo)基準(zhǔn)表(表10)。 研究同時(shí)提出，在實(shí)際操作中，規(guī)劃人均建立用地基準(zhǔn)值還應(yīng)與城市的現(xiàn)狀值進(jìn)展比擬和調(diào)整，經(jīng)過調(diào)整之前方可作為規(guī)劃人均建立用地的最終指標(biāo)，示意如下(表11)。這樣經(jīng)過調(diào)整之后，只需要兩個(gè)步驟就可以得到城市的規(guī)劃建

29、立用地標(biāo)準(zhǔn)：第一步，根據(jù)城市的人口規(guī)模和所處的氣候分區(qū)在表10中選取相應(yīng)的基準(zhǔn)值；第二步，根據(jù)表11的規(guī)定，將基準(zhǔn)值與現(xiàn)狀值進(jìn)展比照，調(diào)整后得到規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)值。除此之外，還應(yīng)考慮具有特殊情況的城市，如遙遠(yuǎn)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)中地多人少的城市，以及風(fēng)景旅游城市、礦區(qū)城市等，擬可根據(jù)實(shí)際情況，在經(jīng)過專門論證后確定規(guī)劃人均建立用地指標(biāo)。5 假設(shè)干討論 本研究旨在為規(guī)劃建立用地標(biāo)準(zhǔn)的修編工作提供思路，并力求提供可操作的方案。在完成預(yù)期工作之際，還需要進(jìn)一步討論或辨識(shí)以下問題。 首先是利用單一指標(biāo)進(jìn)展控制的局限性問題。一直以來，這個(gè)問題都是現(xiàn)行“標(biāo)準(zhǔn)“遭受爭(zhēng)議的容之一，但是在修編過程中依然沒有能找到完美的答案

30、。在土地供需越來越市場(chǎng)化的背景下，對(duì)固定的人均用地指標(biāo)的訴求愿景與其實(shí)際效用的矛盾能否最終解決的問題，目前仍難以答復(fù)，還需要更深入地觀察與分析。 第二，規(guī)劃建立用地標(biāo)準(zhǔn)與我國(guó)現(xiàn)行的土地調(diào)配指標(biāo)銜接的問題?，F(xiàn)階段，為了保證耕地面積的底線，我用了給各省市下達(dá)新增土地指標(biāo)的方式來控制用地的增長(zhǎng)。這就意味著，即使城市總體規(guī)劃中確定了城市的開展用地，但是在沒有土地指標(biāo)的情況下，人均標(biāo)準(zhǔn)將沒有實(shí)際意義。 第三，統(tǒng)計(jì)資料的局限性問題。由于我國(guó)大規(guī)模的城市規(guī)劃工作始于20世紀(jì)90年代初，因此至2000年左右，大多數(shù)城市已經(jīng)實(shí)施了一段時(shí)間的總體規(guī)劃，這時(shí)候城市的現(xiàn)狀相對(duì)于1980年代末更加趨于接近城市的實(shí)際需求

31、。因此，本次模型的建立基于2000年左右的城市現(xiàn)狀資料。但是，可以預(yù)料的是，如果在2010年再次進(jìn)展研究，則城市的現(xiàn)狀情況又會(huì)與2000年左右不同，可能會(huì)導(dǎo)致模型結(jié)果的不同。另外，統(tǒng)計(jì)的結(jié)果也會(huì)因?yàn)闃颖緮?shù)量的變化而變化，本次研究如果能夠收集到全部667個(gè)城市的資料，則模型的結(jié)果應(yīng)該也會(huì)出現(xiàn)一些數(shù)值上的調(diào)整。 第四，多元參數(shù)的不確定性。為了實(shí)際操作的方便，模型將參數(shù)精簡(jiǎn)成人口規(guī)模和氣候分區(qū)，但是實(shí)際上與城市建立用地相關(guān)的因素應(yīng)該大大多于人口和氣候這兩類，城市的經(jīng)濟(jì)開展程度、城市的產(chǎn)業(yè)類型與產(chǎn)業(yè)構(gòu)造、城市的人口增長(zhǎng)情況等等因素都與之存在關(guān)聯(lián)性。因此，如果繼續(xù)引入更多的參數(shù)，模型的結(jié)果也會(huì)有所改變。

32、 “城市用地分類與規(guī)劃建立用地標(biāo)準(zhǔn)“是指導(dǎo)我國(guó)城市規(guī)劃開展的重要文件，也是規(guī)劃編制和審批的重要依據(jù)。在新的歷史基點(diǎn)上，開展“標(biāo)準(zhǔn)“的研究和修編工作非常有必要。但由于我國(guó)的城市化進(jìn)程極為復(fù)雜，用地標(biāo)準(zhǔn)的影響因素諸多，所以本研究工作的局限性及所提方案的缺乏在所難免。歡送批評(píng)指正，并期待開展更深入的研究。 (致：同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、建大規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院為本次研究提供了豐富的資料。) 注釋： 1992年“南巡講話之后，全國(guó)開場(chǎng)興起建立各類開發(fā)區(qū)的熱潮，使得城市用地規(guī)模迅速擴(kuò)。據(jù)統(tǒng)計(jì)1992年末全國(guó)各類開發(fā)區(qū)共計(jì)2700個(gè)，而1991年末則只有117個(gè)。但到

33、了1995年末，有1200個(gè)開發(fā)區(qū)被取消，用地調(diào)控的成果顯著。 引自文奇、靳東曉、王凱、冒劍泓，“城市用地構(gòu)造和人口規(guī)模的研究“，2000年，1996年7月，建立部科技司、規(guī)劃司下達(dá)了“城市用地構(gòu)造和人口規(guī)模的研究“科研課題。中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院局部專家組成課題組，經(jīng)過1年的時(shí)間完成了研究。研究通過對(duì)全國(guó)150多個(gè)城市的不完全統(tǒng)計(jì)，認(rèn)為“標(biāo)準(zhǔn)“公布5年多來，在城市建立用地控制及管理方面起到了積極的作用，使我國(guó)城市用地分類和規(guī)劃有了統(tǒng)一的定性、定量依據(jù)，有利于城市規(guī)劃設(shè)計(jì)和規(guī)劃管理工作的科學(xué)化和規(guī)化，有利于經(jīng)濟(jì)、合理地使用城市土地，對(duì)提高城市建立的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益具有重要作用。 這

34、種做法一度是地方政府獲取超額土地指標(biāo)的主要途徑，但是近幾年由于對(duì)各省市新增土地量的配額管理，使得這種做法失去了價(jià)值。因?yàn)榧词故窃诳傮w規(guī)劃中確定了要新建的土地圍，也會(huì)因?yàn)榈貌坏较鄳?yīng)的土地指標(biāo)而無法開工建立。 這里需要說明的是相關(guān)性檢驗(yàn)是基于現(xiàn)有的415個(gè)樣本的根底上進(jìn)展的，而在樣本數(shù)量變化的情況下，相關(guān)性也會(huì)有所變化。但是隨著樣本數(shù)量的增加，檢驗(yàn)的結(jié)果只會(huì)越來越準(zhǔn)確，而這415個(gè)樣本分布于全國(guó)各個(gè)省份，具有一定的代表性，課題組認(rèn)為可以說明真實(shí)的情況。 日照間距參數(shù)計(jì)算方程：式中：h城市所在區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)城市大寒日午時(shí)太陽入射角()，H為前幢房屋檐口至地面高度，取18.18m，H1為后幢房屋窗臺(tái)至地面高度取1.35m。 舉例說明這種方法的具體操作過程，比方說，省省會(huì)城市現(xiàn)狀人均建立用地水平為86.65m2人；規(guī)劃期末人口為600萬人。根據(jù)其行政等級(jí)及所處地域，取行政等級(jí)參數(shù)1，日照間距參數(shù)1.31，代入公式得：標(biāo)準(zhǔn)人均建立用地指標(biāo)=58.843+4.9081+28.1031.310.041600=75.97m2人。比擬現(xiàn)狀