關(guān)于農(nóng)村綜合改革有關(guān)情況的調(diào)研報(bào)告調(diào)研報(bào)告

1、第 PAGE10 頁 共 NUMPAGES10 頁關(guān)于農(nóng)村綜合改革有關(guān)情況的調(diào)研報(bào)告 - 調(diào)研報(bào)告 - 根據(jù)工作小組辦公室統(tǒng)一安排，由中農(nóng)辦郭青局長帶隊(duì)，我們于2月10日至13日，赴遼寧省調(diào)研農(nóng)村綜合改革的有關(guān)情況。期間，調(diào)研組聽取了省有關(guān)部門關(guān)于農(nóng)村綜合改革情況的匯報(bào)，并赴XX市和本溪縣，分別召開了由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府和有關(guān)部門參加的座談會(huì)，深入了解了遼寧省基層農(nóng)村綜合改革進(jìn)展情況?，F(xiàn)將有關(guān)情況報(bào)告如下：一、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革問題（一）改革基本情況。截至目前，遼寧省省鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)類、文化類事業(yè)單位機(jī)構(gòu)人員編制由54824名精簡到36744名，精簡18080名，精簡比例為33%。核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所6153

2、個(gè)，精簡5127個(gè)，精簡了45.5%。共分流人員14761人，其中：提前退休5483人，占分流人員比例為37.1%；辭職476人，占分流人員比例為3.2%；待崗人員5494人，占分流人員比例為37.2%；其他3308人，占分流人員比例為22.5%。XX市鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)班子交叉任職，黨政領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)不超過5名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位原有946人，改革后精簡到312人，但為農(nóng)服務(wù)的質(zhì)量不減反增，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能得以轉(zhuǎn)變，變以往單純的行政管理為全方位咨詢服務(wù)，干群關(guān)系有了明顯改善。（二）存在的主要問題：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能難轉(zhuǎn)變。改革中，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能有比較明確的規(guī)定，但在實(shí)際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事務(wù)纏身，基本處于應(yīng)對(duì)上級(jí)布

3、置的各項(xiàng)工作狀態(tài)，很少有時(shí)間研究本身各項(xiàng)職能的落實(shí)，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能更多地體現(xiàn)在文件規(guī)定上。二是人員分流改革成本巨大。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)普遍處于比較困難的狀態(tài)，對(duì)于分流人員的工資、“三險(xiǎn)”等拖欠情況比較普遍，人員分流要補(bǔ)發(fā)工資、補(bǔ)交“三險(xiǎn)”。目前大多數(shù)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力承擔(dān)這些改革成本，省財(cái)政也只能是給些獎(jiǎng)勵(lì)性的補(bǔ)貼，解決不了根本問題。三是分流人員難安置。遼寧省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中待崗人員5494人，原定三年緩沖期，三年內(nèi)由原單位代發(fā)70%的工資，三年后如仍無法上崗將自動(dòng)解除勞動(dòng)關(guān)系，現(xiàn)三年期限已過，但由于擔(dān)心成為社會(huì)不穩(wěn)定因素，這部分人員仍掛靠在原單位，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革人員反彈的最大壓力。四是上級(jí)

4、部門壓力造XX縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)膨脹。各部門工作方式簡單，將是否設(shè)置本部門單獨(dú)機(jī)構(gòu)作為衡量地方政府是否重視工作的最重要依據(jù)，并且不問當(dāng)?shù)鼐唧w情況，全國統(tǒng)一要求，成為縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)膨脹的重要原因。本溪縣反映，該縣計(jì)劃生育工作做得很好，已連續(xù)6年人口負(fù)增長，但就因機(jī)構(gòu)改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有單設(shè)計(jì)劃生育辦公室，在年底考核時(shí)被一票否決，無奈只得增設(shè)。（三）地方的建議：一是從當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的實(shí)際情況出發(fā)，在法律上進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職權(quán)，并制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，規(guī)范各級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一個(gè)落實(shí)法律賦予的職權(quán)、能夠發(fā)揮主觀能動(dòng)性的寬松工作環(huán)境。二是國家在出臺(tái)有關(guān)改革政策時(shí)，能夠充分考慮各地的財(cái)政承受能

5、力，在財(cái)政資金上給予地方更多的支持。二、關(guān)于縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革問題近年來，遼寧省加大了縣級(jí)財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障力度，對(duì)縣共享稅種采取增量全額返還政策，省級(jí)財(cái)政下達(dá)資金核算到縣、直接撥付到縣，實(shí)行“省直管縣”的財(cái)政管理體制。2022年，全省實(shí)行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理方式改革，增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政活力，加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出管理，遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的膨脹，推進(jìn)了財(cái)政信息化建設(shè)，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理水平和工作效率。在本溪縣，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”全部實(shí)行網(wǎng)上報(bào)批和審核，實(shí)現(xiàn)了信息化，大大提高了工作效率。2022年，遼寧省將推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革的著力點(diǎn)放在逐步建立縣級(jí)基本財(cái)力保障制度上面。采取的主要措施有：一是在繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行省財(cái)

6、政支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展各項(xiàng)財(cái)政管理體制政策基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善省補(bǔ)助資金直接測(cè)算到縣、直撥到縣的省直管縣財(cái)政管理方式改革，擴(kuò)大補(bǔ)助資金直接測(cè)算、直接撥款的范圍和規(guī)模，規(guī)范直撥程序和辦法。二是加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政對(duì)涉農(nóng)資金的監(jiān)管，逐步提高村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障程度。三是根據(jù)國家和省委、省政府工作要求，做好“省直管縣”財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)的準(zhǔn)備工作，選擇有代表性的產(chǎn)糧、油大縣和生豬生產(chǎn)大縣開展深入調(diào)研，擬定我省試點(diǎn)方案，探索研究適合遼寧實(shí)際的省直管縣財(cái)政體制途徑和方法。三、關(guān)于農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革問題（一）基本情況。遼寧省落實(shí)以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，實(shí)現(xiàn)了“四個(gè)統(tǒng)一”。即教師工資由縣財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放；學(xué)校

7、和教師隊(duì)伍由縣教育行政主管部門統(tǒng)一管理；中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)和危房改造資金由縣財(cái)政統(tǒng)一安排；學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子的選拔、配備、使用由縣教育行政主管部門統(tǒng)一管理。完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制。改善了農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件，提高了教育教學(xué)質(zhì)量。XX市加大對(duì)薄弱學(xué)校的改造力度，大力推進(jìn)九年一貫制建校規(guī)劃，共完成撤并中小學(xué)校242所，已建成了九年一貫制學(xué)校23所，今年底將再建3所，實(shí)現(xiàn)一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一校，本溪縣也在逐步推行九年一貫制建校規(guī)劃，從初步效果看，該計(jì)劃優(yōu)化了農(nóng)村教育資配置，有利于提高教學(xué)質(zhì)量。（二）存在的主要問題：一是個(gè)別地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革認(rèn)識(shí)不夠，認(rèn)為目前學(xué)校的管理是教育部門的事，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)

8、政府無關(guān)，辦學(xué)積極性不高，責(zé)任不強(qiáng)，缺乏支持、監(jiān)督和指導(dǎo)；二是教育經(jīng)費(fèi)投入仍然不足，尤其是公用經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足；三是農(nóng)村中小學(xué)教師結(jié)構(gòu)性超編問題較為明顯，新進(jìn)教師比較困難，音樂、體育、計(jì)算機(jī)等學(xué)科教師不足等問題近期難以解決，農(nóng)村素質(zhì)教育難以推行，教學(xué)質(zhì)量亟待提高；四是推行九年一貫制會(huì)增加學(xué)生交通費(fèi)、生活費(fèi)、住宿費(fèi)等，加重學(xué)生上學(xué)負(fù)擔(dān)，學(xué)生的安全問題也需要特別關(guān)注。（三）地方提出的政策建議：一是加大宣傳力度。進(jìn)一步完善“以縣為主”教育管理體制和各項(xiàng)規(guī)章制度，強(qiáng)化教育內(nèi)部管理，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部教育工作督導(dǎo)考核制度，增強(qiáng)責(zé)任感；二是進(jìn)一步加大教育投入，促進(jìn)教育事業(yè)全面發(fā)展；三是進(jìn)一步加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，提

9、高教師整體素質(zhì)。四、關(guān)于集體林權(quán)制度改革問題（一）改革基本情況。遼寧省是國家第一批集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)省，有林業(yè)用地面積10425萬畝，其中集體林面積9000萬畝，占全省林地面積的86.5%，集體林在全省林業(yè)建設(shè)中具有舉足輕重的地位。自2022年3月開始啟動(dòng)集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)，目前，全省共完成確權(quán)面積7804萬畝，簽訂合同378萬份，確權(quán)面積占應(yīng)改面積的98.7%；調(diào)處糾紛13542起，林權(quán)糾紛調(diào)處率達(dá)到96%；已有9878個(gè)村完成改革，涉及農(nóng)戶430萬戶、農(nóng)民1473萬人，群眾滿意率達(dá)到98%以上。通過改革，農(nóng)民營造林積極性空前高漲，興林致富活力大增，森林資保護(hù)全面加強(qiáng)，促進(jìn)了山區(qū)和諧穩(wěn)定

10、，有效推動(dòng)了新農(nóng)村建設(shè)，加快現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展。（二）存在的主要問題及政策建議：一是國家急需盡快提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前國家實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償本質(zhì)上還是一種管護(hù)補(bǔ)助性質(zhì)的資金，真正意義上的森林生態(tài)效益補(bǔ)償應(yīng)包括管護(hù)成本、機(jī)會(huì)成本、可持續(xù)經(jīng)營成本和對(duì)環(huán)境的貢獻(xiàn)，要維持現(xiàn)階段可持續(xù)經(jīng)營，據(jù)測(cè)算其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)國家至少應(yīng)提高到每年每畝25元，可用其中5元進(jìn)行集中管護(hù)，20元補(bǔ)償林權(quán)所有者，才能初步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體的生態(tài)補(bǔ)償。同時(shí)應(yīng)修訂相應(yīng)的管理辦法，補(bǔ)償資金直補(bǔ)到戶，以鞏固和保護(hù)集體公益林產(chǎn)權(quán)改革的成果。二是國家急需盡快建立以林抵押貸款、政策性保險(xiǎn)支持制度。一方面金融部門的商業(yè)貸款基本未涉足于林業(yè)領(lǐng)域；另一方

11、面，現(xiàn)在幾家開展林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的部門，貸款程序繁雜，貸款利率高，還貸周期短（僅2-3年），抵押林分范圍窄，這些條件非常不利于農(nóng)民貸款。國家需盡快出臺(tái)以林抵押貸款辦法，簡化貸款手續(xù)、降低貸款利率、延長貸款期限、拓寬抵押物范圍。盡快出臺(tái)林業(yè)政策性保險(xiǎn)政策，建立農(nóng)民抗御森林火災(zāi)、有害生物的支持制度。三是國家急需支持林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)。加快建立林業(yè)綜合管理服務(wù)中心，提供廣大林農(nóng)林權(quán)交易、辦證、評(píng)估、抵押貸款、政策法律咨詢等的服務(wù)，按縣為單位建立，全省30個(gè)縣，每個(gè)縣需100萬，共需3000萬；成立林業(yè)專業(yè)合作社，改變林農(nóng)單家獨(dú)戶分散經(jīng)營的狀態(tài)，不利于形成規(guī)模效益的狀況，全省近1萬個(gè)已經(jīng)改革的村，

12、每個(gè)村建立一個(gè)合作社，每個(gè)補(bǔ)貼5萬元，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)需5億元。請(qǐng)國家根據(jù)可能給與支持。四是國家急需規(guī)范森林資流轉(zhuǎn)。森林法規(guī)定，符合條件的森林、林木、林地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，但沒有明確規(guī)定森林資流轉(zhuǎn)的具體辦法以及管理措施。本次林改前的一些不規(guī)范森林資流轉(zhuǎn)，造成集體資產(chǎn)流失，多為無章可循所至。這些不規(guī)范的流轉(zhuǎn)加大了本次改革的難度。林改后，森林資的合法流轉(zhuǎn)也是激活林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)營體制的必然要求。因此國家急需盡快出臺(tái)森林資流轉(zhuǎn)辦法，規(guī)范森林資流轉(zhuǎn)行為。五是國家急需完善森林采伐限額管理辦法。實(shí)行森林限額采伐管理是森林法確定的一項(xiàng)重要法律制度，在遏制亂砍濫伐等方面起到了重要作用。但林改后，集體林分配到

13、各家各戶，再延用老的森林采伐限額管理模式，將由于林農(nóng)不能及時(shí)得到采伐限額指標(biāo)，而極大地挫傷他們森林培育與管護(hù)的積極性。因此國家應(yīng)盡快調(diào)整森林采伐限額管理制度以及森林經(jīng)營技術(shù)規(guī)程，按森林分類經(jīng)營的要求，分別制定商品林和公益林采伐限額管理辦法。對(duì)于商品林應(yīng)該在總量控制、限期更新的原則下，適當(dāng)放寬放活限額管理，特別是對(duì)各種社會(huì)主體自我投資新造的商品林，應(yīng)按市場(chǎng)規(guī)律操作，取消采伐許可制度，實(shí)行登記備案制，讓經(jīng)營者自主經(jīng)營、采伐林木，以獲取最大經(jīng)濟(jì)收益。五、關(guān)于農(nóng)村金融和農(nóng)村保險(xiǎn)問題（一）農(nóng)村金融試點(diǎn)情況。經(jīng)過多年的改革與發(fā)展，遼寧已經(jīng)初步形成了以銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)為主體的農(nóng)村金融服務(wù)體系。截至2022年末

14、，全省縣域銀行機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)3235個(gè)，縣域金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)存款余額2077.7 億元，各項(xiàng)貸款余額1447.7億元，涉農(nóng)貸款余額1093.1億元。目前遼寧已建立村鎮(zhèn)銀行6個(gè)，小額貸款公司37家，另有50家小額貸款公司已獲主管部門批準(zhǔn)。農(nóng)村金融初步呈現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)多層次發(fā)展，存貸款等主要金融業(yè)務(wù)持續(xù)增長，不良貸款大幅下降，盈利水平顯著提高的狀況。（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基本情況。2022年，遼寧被批準(zhǔn)為國家農(nóng)業(yè)種植業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)省份。目前，種植業(yè)保險(xiǎn)全面開展，能繁母豬保險(xiǎn)繼續(xù)開展，設(shè)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)逐步開展。采取的主要措施：第一，建立了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制。制定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼政策，建立了自主自愿的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)申請(qǐng)報(bào)批制度，選

15、定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，確定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的承保條件。第二，規(guī)范和加強(qiáng)了保費(fèi)補(bǔ)貼資金管理。及時(shí)落實(shí)了保費(fèi)補(bǔ)貼資金，建立了保費(fèi)補(bǔ)貼資金管理的必要程序，嚴(yán)格保費(fèi)補(bǔ)貼資金的管理。第三，完善領(lǐng)導(dǎo)和組織體系。下發(fā)了省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施意見，明確了遼寧農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開展方式和各項(xiàng)政策措施，建立了工作協(xié)調(diào)聯(lián)系制度，各相關(guān)部門配合開展人員培訓(xùn)和宣傳引導(dǎo)。（三）存在的主要問題：目前來看，農(nóng)民XX縣域中小企業(yè)貸款難仍然是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出矛盾，部分地方政府和農(nóng)民的認(rèn)識(shí)不到位，推進(jìn)措施力度不夠，工作人員業(yè)務(wù)能力有待提高，成為制約農(nóng)村金融和保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展的重要原因。具體表現(xiàn)在：一是目前來看，村鎮(zhèn)銀行對(duì)農(nóng)戶的作用主要體現(xiàn)在吸收存款上面，對(duì)農(nóng)戶信貸投放不足，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求不適應(yīng)；二是金融體系不完善，服務(wù)弱化，資金外流嚴(yán)重；三是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展滯后，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性還需加強(qiáng)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率亟需科學(xué)確定等；四是民間金融缺乏規(guī)范性引導(dǎo)，信用環(huán)境有待改善。這些問題的存在，影響了農(nóng)村金融和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的穩(wěn)定開展。（四）地方提出的政策建議：一是完善農(nóng)村金融服務(wù)體系，發(fā)揮農(nóng)村金融合力；二是鼓勵(lì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)創(chuàng)新，增加對(duì)縣域中小企業(yè)擔(dān)保規(guī)模；三