當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的五大問(wèn)題與五個(gè)建議(共8頁(yè))

1、當(dāng)前(dngqin)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的五大問(wèn)題與五個(gè)建議城鎮(zhèn)化是工業(yè)化發(fā)展的必然產(chǎn)物，是現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。基于市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)的集聚功能，發(fā)揮社會(huì)、個(gè)人的主體作用，政府的指導(dǎo)(zhdo)、引導(dǎo)作用，既可以少走彎路，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，又可擴(kuò)大內(nèi)需，帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。一、當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)(jinsh)面臨的突出問(wèn)題行政管理體制制約協(xié)調(diào)發(fā)展在現(xiàn)行行政管理體制下，國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投入、重大項(xiàng)目安排，一般傾向于中等以上城市特別是大城市，科研院所、高等教育布局也在主要城市，導(dǎo)致越是層級(jí)高的城市擁有的包括行政、資金、人才資源等越多，發(fā)展越快，吸納就業(yè)的能力越強(qiáng)，不僅加重了特大城市的人口承載壓力，也從某種意義上影

2、響到中小城市和小城鎮(zhèn)的吸引力。中小城市盡管發(fā)展沖動(dòng)強(qiáng)，但由于在基礎(chǔ)設(shè)施、人才、產(chǎn)業(yè)配套等資源約束方面遠(yuǎn)落后于大城市，因此對(duì)高端人才吸引力差，創(chuàng)新人才流失，招商引資困難，發(fā)展后勁不足，凝聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力弱化。大中小城市很難協(xié)調(diào)發(fā)展，“馬太效應(yīng)”凸顯。就地城鎮(zhèn)化存在實(shí)踐誤區(qū)2015年2月公布的國(guó)家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)綜合試點(diǎn)城鎮(zhèn)中，確定在省、市、縣、鎮(zhèn)不同層級(jí)、東中西不同區(qū)域共64個(gè)地方開(kāi)展試點(diǎn)，并以中小城市和小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)。但中小城市和小城鎮(zhèn)由于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、人才資源少，創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新能力不足等原因，對(duì)人口的聚集能力有限，城鎮(zhèn)化的結(jié)果可能是建了城，留不住人。事實(shí)也表明，東部地區(qū)的大多數(shù)縣以下地區(qū)、中西

3、部地區(qū)市以下地區(qū)均為勞動(dòng)力流出地，這就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口用腳投票(tu pio)的結(jié)果。相對(duì)而言，中西部大城市、東部地區(qū)的中等城市仍有較大的發(fā)展空間，以此為依托推進(jìn)城鎮(zhèn)化或許是更好的選擇。選擇就地城鎮(zhèn)化既沒(méi)有財(cái)力進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投入，也沒(méi)有產(chǎn)業(yè)作支撐，需要(xyo)長(zhǎng)期的培育才有可能。城鎮(zhèn)化資金投入難以為繼(nn y wi j)除預(yù)算內(nèi)收入外，地方政府主要通過(guò)以土地出讓金為主的各種預(yù)算外收入和對(duì)外舉債（通過(guò)地方投融資平臺(tái)抵押貸款）解決城鎮(zhèn)化資金投入問(wèn)題。地方政府，特別是縣級(jí)政府債務(wù)增長(zhǎng)較快，風(fēng)險(xiǎn)敞口擴(kuò)大。欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方性債務(wù)占GDP比重顯著高于發(fā)達(dá)地區(qū)。除了少數(shù)有高速公路等現(xiàn)金流還款來(lái)源的融資

4、平臺(tái)，很多地方向融資平臺(tái)注入的資產(chǎn)均為土地，地方政府對(duì)融資平臺(tái)的擔(dān)?；虻盅?，也依賴土地升值帶來(lái)的土地出讓收入。由于融資平臺(tái)缺乏清晰的法規(guī)約束和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，隨著融資平臺(tái)債務(wù)逐漸到期，其本身隱含的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也對(duì)地方財(cái)政構(gòu)成壓力。尤其是隨著地方性債務(wù)規(guī)模的持續(xù)上升，以及房地產(chǎn)市場(chǎng)的降溫，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。地方政府職能定位不清城鎮(zhèn)化應(yīng)與工業(yè)化相適應(yīng)，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展同步，國(guó)家主張以人為本的新型城鎮(zhèn)化，但從目前的情況看，長(zhǎng)官意志代替政府職能的情況時(shí)有發(fā)生，引導(dǎo)與主導(dǎo)的運(yùn)用時(shí)有錯(cuò)位。屬于(shy)政府該做的事務(wù)，往往不及時(shí)、不到位。如城鎮(zhèn)規(guī)劃問(wèn)題，換一屆領(lǐng)導(dǎo)換一個(gè)思路，規(guī)劃的科學(xué)性不強(qiáng)；屬于社會(huì)、個(gè)人投資范疇的

5、事務(wù)，個(gè)別地方政府則主導(dǎo)進(jìn)行。有些地方主要領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣于拍腦袋干事，主觀(zhgun)上有盡快看到政績(jī)的思想，不顧當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，片面理解城鎮(zhèn)化，急于求成，貪大求洋，不切實(shí)際推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，“空城、鬼城”不斷出現(xiàn)。干部使用考核(koh)體系不完善城鎮(zhèn)化建設(shè)需要一支好的干部隊(duì)伍。許多地方基層基礎(chǔ)差，公共服務(wù)薄弱，機(jī)會(huì)少，縣及以下的干部工作不安心，干幾年就想著離開(kāi)，不少干部是走讀干部，身在基層，心在城市；干部考核重指標(biāo)、重顯績(jī)，造成數(shù)字游戲、報(bào)喜不報(bào)憂時(shí)有發(fā)生，大廣場(chǎng)、寬?cǎi)R路、新城區(qū)等政績(jī)工程屢禁不止，這就很難實(shí)現(xiàn)打基礎(chǔ)、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的要求；制度執(zhí)行的考核剛性不強(qiáng)，上級(jí)部署的很多工作，年底考核驗(yàn)收，重匯報(bào)，

6、重材料，量化指標(biāo)操作性不強(qiáng)，往往是皆大歡喜；考核結(jié)果運(yùn)用不夠，考核與干部使用、評(píng)先樹(shù)優(yōu)脫節(jié)，先進(jìn)輪著當(dāng)，干好干壞一個(gè)樣。二、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的政策建議強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，促進(jìn)產(chǎn)城互動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，更好發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，主動(dòng)承擔(dān)市場(chǎng)“做不了”和“做不好”的職責(zé)，克服市場(chǎng)失靈。要促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展，地方政府要營(yíng)造良好的創(chuàng)業(yè)和營(yíng)商環(huán)境。一是全面(qunmin)貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神，大力推進(jìn)依法治國(guó)和依法行政(xngzhng)，轉(zhuǎn)變政府行政方式，更多采取法治手段處理各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織以及公民個(gè)人之間的利益問(wèn)題，培育良好的法治

7、意識(shí)和社會(huì)信用基礎(chǔ)，給企業(yè)和個(gè)人的投資創(chuàng)業(yè)提供一個(gè)穩(wěn)定可預(yù)期的發(fā)展環(huán)境。二是推進(jìn)教育體制改革，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展(fzhn)需求，構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系，加大對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的職業(yè)培訓(xùn)，提升勞動(dòng)者素質(zhì)和技能，解決人才和勞動(dòng)力資源結(jié)構(gòu)性短缺問(wèn)題。三是轉(zhuǎn)變政府職能，加大行政審批制度改革，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、提高行政效能和政府服務(wù)水平，激發(fā)市場(chǎng)活力，釋放改革紅利，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。四是加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政策支持。國(guó)家給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套方面的政策、資金支持，引導(dǎo)高等學(xué)校和職業(yè)院校在中小城市布局，優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療機(jī)構(gòu)在農(nóng)村設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)中小城市（鎮(zhèn)）的要素集聚能力。加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局要樹(shù)立科

8、學(xué)理念，完善規(guī)劃程序，嚴(yán)格規(guī)劃管理。一是加強(qiáng)人才培養(yǎng)、干部培訓(xùn)和宣傳教育，樹(shù)立科學(xué)的城鎮(zhèn)化理念。二是完善各類法定規(guī)劃編制和審批程序，加強(qiáng)規(guī)劃編制中的公眾參與，加強(qiáng)各類規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌布局資源、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)和基礎(chǔ)設(shè)施等，實(shí)現(xiàn)多規(guī)融合。三是嚴(yán)格規(guī)劃管理，強(qiáng)化規(guī)劃的權(quán)威性。加大規(guī)劃管控，制定實(shí)施用地紅線、水體藍(lán)線、生態(tài)綠線等“底線”規(guī)劃。制定干預(yù)規(guī)劃(guhu)實(shí)施的責(zé)任追究制度，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督，包括上級(jí)監(jiān)督（設(shè)立城市規(guī)劃監(jiān)督員）、人大監(jiān)督、社會(huì)和群眾監(jiān)督。四是嚴(yán)格規(guī)劃實(shí)施的技術(shù)(jsh)保障，引進(jìn)技術(shù)手段保證規(guī)劃實(shí)施中的項(xiàng)目管理。五是通過(guò)編制區(qū)域規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，形成合理布局的城鎮(zhèn)群，實(shí)現(xiàn)

9、城鎮(zhèn)間基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、互聯(lián)互通，提升城市(chngsh)運(yùn)行效率，發(fā)揮城市輻射帶動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)城市分工明確，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。完善建設(shè)管理，注重內(nèi)涵發(fā)展建立科學(xué)的城鎮(zhèn)化監(jiān)測(cè)分析、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、質(zhì)量評(píng)估和行為糾偏機(jī)制，健全發(fā)展指標(biāo)體系，科學(xué)指導(dǎo)城鎮(zhèn)化建設(shè)。以有效防治“城市病”為導(dǎo)向，制定統(tǒng)籌利用地上地下空間的管控措施，建設(shè)規(guī)劃超前，與城鎮(zhèn)人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的公用基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施體系。充分利用信息技術(shù)，建立跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨地區(qū)的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制，不斷提高城市管理智能化、信息化、精細(xì)化水平。打破城鄉(xiāng)二元體制，把農(nóng)村納入?yún)^(qū)域發(fā)展整體規(guī)劃，積極構(gòu)建現(xiàn)代城市與現(xiàn)代農(nóng)村和諧相融的新型城鄉(xiāng)發(fā)展形態(tài)

10、。制定政策措施，引導(dǎo)資金、技術(shù)、人才等資源加快向農(nóng)村流動(dòng)，推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化。創(chuàng)新投入機(jī)制，解決資金難題一是從擴(kuò)大地方(dfng)財(cái)權(quán)、增加地方稅源兩個(gè)方面為改革當(dāng)前依賴土地財(cái)政體制創(chuàng)造條件進(jìn)一步理順中央和地方財(cái)權(quán)與支出責(zé)任劃分，與當(dāng)前地方支出責(zé)任相對(duì)稱，增加地方政府在財(cái)政收入中的比例；或是加大一般性轉(zhuǎn)移支付(zhf)，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移，杜絕“跑部錢(qián)進(jìn)”。同時(shí)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，逐步開(kāi)征物業(yè)稅，為地方政府提供持續(xù)穩(wěn)定的不動(dòng)產(chǎn)稅源。二是整合捆綁中央(zhngyng)和省市相關(guān)資金和項(xiàng)目，集中向重點(diǎn)市鎮(zhèn)傾斜，集中財(cái)力重點(diǎn)突破三是完善市場(chǎng)

11、機(jī)制，推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)投資主體多元化，吸引各類資本參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)。促進(jìn)農(nóng)民帶資進(jìn)城、集資進(jìn)鎮(zhèn)，讓更多民間資本和外資進(jìn)入，形成多元投資主體。四是支持金融創(chuàng)新，拓寬地方政府融資渠道研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅和公共服務(wù)等政策性金融機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)通過(guò)發(fā)行債券等方式籌措建設(shè)資金，探索政府和私人企業(yè)之間為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、基于具體項(xiàng)目的合作融資PPP模式。通過(guò)發(fā)展城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)基金托管等業(yè)務(wù)，探索以信托理財(cái)和設(shè)立資金池等方式，引導(dǎo)保險(xiǎn)資金、養(yǎng)老基金、海外資金等各類資金參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。五是推進(jìn)城鎮(zhèn)資源資本化土地(td)資本是城鎮(zhèn)最重要和最具潛力的資本。政府要打造好融資平臺(tái)，把具有較好經(jīng)濟(jì)效益的城建

12、項(xiàng)目包裝(bozhung)好，采取“項(xiàng)目打捆”方式推向市場(chǎng)，爭(zhēng)取銀行支持。六是充分發(fā)揮政策性金融如國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行對(duì)棚戶區(qū)改造的支持作用，鼓勵(lì)和提倡棚戶區(qū)居民選擇貨幣補(bǔ)償方式(fngsh)，加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造。改革土地制度，提高用地效率一是加大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)市域流轉(zhuǎn)的同時(shí)，建議逐步試行增減掛鉤指標(biāo)省際流轉(zhuǎn)政策，建立全國(guó)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，使位于全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃確定的“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局重點(diǎn)發(fā)展的區(qū)域能夠通過(guò)置換用地指標(biāo)，有效解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中建設(shè)用地緊張和資金短缺問(wèn)題。二是推進(jìn)農(nóng)村集體土地制度改革，加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)房產(chǎn)權(quán)“三權(quán)”確權(quán)頒證，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，有效縮

13、小城鄉(xiāng)收入差距。積極探索人口集聚與城鄉(xiāng)土地置換相結(jié)合的制度，對(duì)按規(guī)劃向重點(diǎn)鎮(zhèn)和中心村集中遷建的居民給予優(yōu)惠，在原宅基地還耕和落實(shí)級(jí)差補(bǔ)償后，置換一定比例的城鎮(zhèn)建設(shè)用地。統(tǒng)籌整合、有效利用集體建設(shè)用地、農(nóng)民宅基地，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)起來(lái)。三是大力推進(jìn)低效用地再開(kāi)發(fā)，通過(guò)法律、經(jīng)濟(jì)、行政、市場(chǎng)等手段，努力盤(pán)活存量建設(shè)用地，提高土地利用效益。充分調(diào)查工業(yè)用地出讓年限到期情況，開(kāi)展工業(yè)園區(qū)工業(yè)用地重整，把部分低效工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯套∮玫亍？傊?，新型城?zhèn)化不是簡(jiǎn)單造城，城鎮(zhèn)化率也不代表經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。各地發(fā)展水平和資源稟賦差異很大，推進(jìn)城鎮(zhèn)化不能下指標(biāo)、“一刀切”，而是建立符合各地實(shí)際和發(fā)展要求的考核體系，以民生為本，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)，使各級(jí)地方政府真正將以人為本、“四化”同步