普惠化趨勢下河北省公辦幼兒園教師編制管理的問題及對策

1、普惠化趨勢下河北省公辦幼兒園教師編制管理的問題及對策摘要：運(yùn)用問卷調(diào)查法輔以訪談法，對河北省C市、S市等地區(qū)進(jìn)行調(diào)研，了解公辦幼兒園教師編制管理情況。 通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)河北省公辦幼兒園編制管理存在無法全部納入、教師編制資源緊缺、編制配置標(biāo)準(zhǔn)缺失、編制 結(jié)構(gòu)不平衡、編制管理不規(guī)范及動態(tài)管理難以實現(xiàn)等問題，建議要擴(kuò)大幼兒園教師編制的來源，制定幼兒園 教師編制配置標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)幼兒園教師編制結(jié)構(gòu)平衡，創(chuàng)新教師編制管理制度，實現(xiàn)教師編制的動態(tài)管理。 關(guān)鍵詞：幼兒園教師；公辦幼兒園；編制1問題的提出隨著國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的 若干意見的發(fā)布，學(xué)前教育迎來了普惠化的大趨勢。 河北省出臺關(guān)于學(xué)前教育深

2、化改革規(guī)范發(fā)展的實施 意見，提出要公辦民辦并舉，構(gòu)建以普惠性資源為 主體的學(xué)前教育辦園體系。要求全省公辦幼兒園如果 在園幼兒占比不足50%，到2020年要提高到50%。 在普惠化趨勢下，公辦幼兒園數(shù)量和在公辦幼兒園就 讀的幼兒人數(shù)將會大幅增長，這會加劇公辦幼兒園教 師編制的缺口。而公辦幼兒園教師編制數(shù)量嚴(yán)重不足 是制約我國學(xué)前教育健康發(fā)展的瓶頸。公辦幼兒園教師編制問題近年來已經(jīng)受到了廣 泛關(guān)注。2012年出臺的關(guān)于加強(qiáng)幼兒園教師隊伍 建設(shè)的意見、2017年發(fā)布的教育部辦公廳關(guān)于 各地出臺公辦幼兒園教職工編制標(biāo)準(zhǔn)情況的通報及 2018年出臺的國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范 發(fā)展的若干意見中均提到

3、，各地應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情 況合理核定公辦幼兒園的教師編制，加強(qiáng)幼兒園教師 隊伍建設(shè)?？梢娊鉀Q好公辦幼兒園教師編制管理問題 意義重大，有助于提高幼兒園教師的職業(yè)認(rèn)同，降低 幼兒園教師的流失率，促進(jìn)公辦幼兒園教師隊伍建設(shè)， 提升幼兒園的教育保育質(zhì)量。本文對河北省C市、S 市等地區(qū)公辦幼兒園進(jìn)行調(diào)研，了解河北省公辦幼兒 園的教師編制情況，并為公辦幼兒園教師編制管理提 出優(yōu)化建議。2公辦幼兒園教師編制管理存在的問題運(yùn)用問卷調(diào)查法和訪談法對河北省部分地區(qū)進(jìn)行 調(diào)研，發(fā)現(xiàn)公辦幼兒園教師編制管理存在以下問題。 2.1公辦幼兒園無法全部納入機(jī)構(gòu)編制管理地方事業(yè)編制總額須以2012年統(tǒng)計數(shù)為基數(shù)實 行總量控制。但

4、是隨著普惠化趨勢的到來，公辦幼兒 園的數(shù)量迅速增長，如果把符合條件的全部納入機(jī)構(gòu) 編制管理，將需要增加上萬事業(yè)編制，再加上以往的 編制缺口，將使河北省各地機(jī)構(gòu)編制資源供給的壓力 猛增。河北省各地按照“撤一建一”的原則清理并收 回事業(yè)單位編制，而主要用于了保障義務(wù)教育的發(fā)展， 而公辦幼兒園的編制缺口卻難以滿足。目前，河北省各市城區(qū)幼兒園主要為企事業(yè)單位 辦園，大多為非獨立設(shè)置機(jī)構(gòu)，未納入機(jī)構(gòu)編制管理。 如在C市，城區(qū)有5所公立幼兒園，但是只有3所公 辦園設(shè)置了獨立編制，其余2所公辦園尚未設(shè)置獨立 編制。而在農(nóng)村，公辦園的存在形式主要是學(xué)前班或 鄉(xiāng)村小學(xué)附設(shè)，沒有設(shè)置獨立機(jī)構(gòu)，無法納入機(jī)構(gòu)編 制管

5、理，而實際操作中是通過調(diào)劑義務(wù)教育的編制資 源緩解編制問題，由此進(jìn)一步惡化了農(nóng)村幼兒園“小 學(xué)化”的現(xiàn)象。2.2公辦幼兒園教師編制資源緊缺關(guān)于城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃建設(shè)移交情況的 專項報告中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截止到2019年底， 河北省幼兒園總量已經(jīng)達(dá)到16 559所，在園幼兒已 經(jīng)達(dá)到239.03萬人。全省新建、改擴(kuò)建公辦幼兒園 達(dá)200所，已移交小區(qū)配套幼兒園有958所，新增普 惠性學(xué)位多達(dá)19萬個。在普惠化趨勢下，普惠性學(xué) 位的新增進(jìn)一步擴(kuò)大了對教師編制的需求。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，河北省各地公辦幼兒園教師編制 資源都處于緊缺狀態(tài)，主要體現(xiàn)在兩個方面：第一， 在編幼兒園教師的占比較低。各市的在職幼

6、兒園教師 中有編制的占比平均不超過20%,甚至有些農(nóng)村地區(qū) 存在“有園無編”的現(xiàn)象；第二，編制資源流失現(xiàn)象 嚴(yán)重。各市公辦幼兒園的教師都存在流失現(xiàn)象，一般 流轉(zhuǎn)到當(dāng)?shù)刂行W(xué)，流失率甚至高達(dá)50%，進(jìn)一步惡 化了公辦幼兒園編制緊缺情況。2.3幼兒園教師編制配置標(biāo)準(zhǔn)缺失在發(fā)展普惠性學(xué)前教育的過程中，北京、天津、 黑龍江等15個省份根據(jù)各地實際情況摸索出公辦幼 兒園編制管理的方法，并先后出臺了本省的公辦幼兒 園教職工編制標(biāo)準(zhǔn)。但是到目前為止河北省尚未出臺， 缺少適合本省實際的幼兒園教師編制標(biāo)準(zhǔn)。通過與河北省S市相關(guān)人員訪談了解到，在實際 工作中，S市對公辦幼兒園教師編制進(jìn)行配置和調(diào)劑 的依據(jù)主要是幼

7、兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)（暫行）和關(guān) 于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)意見。雖然配置流程 比較清晰，也有相關(guān)規(guī)章制度支撐，但是由于沒有明 確的配置標(biāo)準(zhǔn)，使得公辦幼兒園教師編制配置缺乏科 學(xué)性、合理性和針對性。訪談中還了解到，由于縣（區(qū)）公辦幼兒園的事 業(yè)編制數(shù)量只降不升，加劇了市區(qū)幼兒園教師資源的 緊缺。其他市也像S市一樣，截止到目前幼兒園教師 編制數(shù)量并非隨編制需求的增加而增加的，而是自然 延續(xù)的結(jié)果。在普惠化趨勢下，隨著新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園 數(shù)量增加，教師的人員需求隨之增加，但目前新增鄉(xiāng) 鎮(zhèn)幼兒園使用的是差額撥款事業(yè)編，由于在編教師不 愿意流動到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園出現(xiàn)了 “有編 難補(bǔ)”的怪象。2.4幼

8、兒園教師的編制結(jié)構(gòu)不平衡通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公辦幼兒園教師編制呈現(xiàn)明顯的 結(jié)構(gòu)不平衡，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)、性別、年齡及崗位結(jié) 構(gòu)的不平衡。調(diào)查結(jié)果顯示，公辦幼兒園教師的編制情況城鄉(xiāng) 差距明顯，城區(qū)的編制占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。城區(qū)公辦 幼兒園在編教師占比基本接近或超過50%，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)公 辦幼兒園的在編教師占比很低，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公辦幼 兒園采用的是聘用合同制；無論城區(qū)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公辦幼 兒園，在編的女教師占比高達(dá)90%以上，男教師極低， 僅占不到10%。如果僅核算一線教師，這個比例的差 距還要拉大，甚至很多地方的在編男教師為0;在編 教師的年齡結(jié)構(gòu)偏大，與學(xué)前教育行業(yè)的“青春性” 特質(zhì)相比，明顯趨于“老齡化” 了；在

9、現(xiàn)有的編制中， 主要集中在后勤崗位或管理崗，從事一線工作的在編 教師占比僅為1/3左右。目前在崗的幼兒園教師絕大 部分是通過外聘、中小學(xué)教師轉(zhuǎn)崗及其他事業(yè)單位轉(zhuǎn) 崗而來的。2.5公辦幼兒園教師編制管理不規(guī)范教師編制的調(diào)整一般需要“三年一調(diào)整”。但是 通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，調(diào)研地區(qū)對公辦幼兒園教師編制的調(diào) 整要么超過了五年的時間沒有進(jìn)行過調(diào)整，要么調(diào)整 缺乏依據(jù)，相對每三年調(diào)整一次的理想頻率相差較遠(yuǎn)， 隨意性較大。通過實地調(diào)查了解到，各市相關(guān)部門缺乏對基層 進(jìn)行深入調(diào)研，對基層的公辦幼兒園教師編制的情況 并不完全了解。有些市（縣）編辦的工作人員僅掌握 城區(qū)公辦幼兒園教師的編制情況，對縣區(qū)特別是農(nóng)村 地區(qū)

10、的情況了解甚少。于是公辦幼兒園教師編制管理 往往僅通過行政手段來發(fā)號施令，不能實現(xiàn)對教師編 制管理的有效監(jiān)管。2.6公辦幼兒園教師編制動態(tài)管理難以實現(xiàn)中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革 的指導(dǎo)意見明確指出，要建立機(jī)構(gòu)編制動態(tài)調(diào)整機(jī) 制。限于上級政策，河北省各地對新增全額撥款事業(yè) 單位編制難以隨實際需要實現(xiàn)動態(tài)管理。由于教師編 制資源緊缺，公辦幼兒園教師增編困難，影響了教師 編制系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。同時，由于編制的總量控制，公 辦幼兒園編制管理中很難考慮一些必要的增編因素， 如病假產(chǎn)假、輪崗交流、進(jìn)修學(xué)習(xí)等等，于是不能設(shè) 置靈活的流動編制，難以實現(xiàn)動態(tài)的編制管理。3公辦幼兒園教師編制管理的優(yōu)化建

11、議3.1擴(kuò)大幼兒園教師編制的來源推動有條件的地區(qū)在總量控制基礎(chǔ)上，將公辦幼 兒園全部納入編制管理中。各地要加大將事業(yè)編制資 源向幼兒園教師傾斜的力度，優(yōu)先保障公辦幼兒園的 用編需求，提高在編教師的占比。對于公辦幼兒園編制新增的情況，可通過其他事 業(yè)單位調(diào)劑解決，編制不足可通過精簡壓縮或改革空 出編制予以滿足；對于區(qū)域內(nèi)教師編制結(jié)構(gòu)不合理的 情況，建議借鑒貴州省的經(jīng)驗，通過教育行政部門統(tǒng) 籌管理，根據(jù)需要在教育系統(tǒng)內(nèi)部調(diào)劑編制資源，及 時補(bǔ)充公辦幼兒園的編制缺口；對于農(nóng)村公立幼兒園 教師編制不足的情況，要做到核定編制“接地氣”， 通過深入調(diào)查了解農(nóng)村公立幼兒園實際情況，據(jù)此統(tǒng) 籌分配編制；增設(shè)編

12、制“再傾斜”，向鄉(xiāng)村幼兒園傾 斜增設(shè)，嚴(yán)禁“有編不補(bǔ)”和“占用編制”；定向培 養(yǎng)“量身定制”，專門為農(nóng)村公立幼兒園培養(yǎng)從教者， 并納入編制計劃。3.2制定幼兒園教師編制配置標(biāo)準(zhǔn)在“保證基礎(chǔ)教育發(fā)展的基本需要”的基礎(chǔ)上， 制定幼兒園教師編制配置標(biāo)準(zhǔn)。在關(guān)于制定中小學(xué) 教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見的指導(dǎo)下，通過借鑒北京、 天津、黑龍江等省份的經(jīng)驗做法，本著“因地制宜， 區(qū)別對待”的原則，明確教師編制核定比例，探索制 定適合本省的幼兒園教師配置標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)公辦幼兒園 編制標(biāo)準(zhǔn)，實行控制數(shù)管理，從而實現(xiàn)公辦幼兒園教 師編制的有效管理。3.3促進(jìn)幼兒園教師編制結(jié)構(gòu)平衡切實促進(jìn)幼兒園教師編制的結(jié)構(gòu)平衡。設(shè)置含專 業(yè)

13、、學(xué)歷、性別、年齡等結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，采取多元化的措 施吸納學(xué)歷高、能力強(qiáng)、專業(yè)素質(zhì)高、熱愛幼教事業(yè) 的中青年教師，特別要吸納更多的男幼師加入幼教行 列，促進(jìn)幼兒園在編教師的學(xué)歷結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)及性 別結(jié)構(gòu)的平衡。另外還要平衡專任教師與保育員的結(jié) 構(gòu)及一線崗與后勤崗、管理崗的結(jié)構(gòu)，明確專任教師 和保育員的結(jié)構(gòu)比例，調(diào)整一線崗與后勤崗及管理崗 的配比，根據(jù)需要配置保育員編制，實現(xiàn)崗位結(jié)構(gòu)的 優(yōu)化。3.4創(chuàng)新教師編制管理制度河北省C市在積極探索建立輔助人員備案管理制 度，建立入編人員電子數(shù)據(jù)檔案，將編制信息管理平 臺移至“政務(wù)云”，與省委編辦同步實現(xiàn)編制管理系 統(tǒng)云上部署，可將其經(jīng)驗做法推廣至全省用于創(chuàng)新教

14、 師編制管理。嘗試探索創(chuàng)新編制管理政策，可通過保留原身份 和待遇的方式鼓勵全額事業(yè)編制的幼兒園教師到實行 差額撥款事業(yè)編制的幼兒園進(jìn)行交流，在交流過程中 逐步過渡，增加幼兒園教師的人才來源；創(chuàng)新公辦幼 兒園經(jīng)費劃撥方式。借鑒山東省和其他省的做法，對 傳統(tǒng)的依據(jù)編制對幼兒園核派人員和劃撥經(jīng)費的做法 進(jìn)行改革創(chuàng)新。河北省應(yīng)按照公辦幼兒園生均經(jīng)費每 生每年400元最低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行撥款，并足額納入同級財 政預(yù)算；通過購買服務(wù)性崗位的方式緩解教師人員不 足的壓力，對聘用教師實行勞動合同管理，采用崗位 工資的薪酬形式，按時足額發(fā)放薪資，依法繳納社會 保險，推動全員聘任制，實現(xiàn)同工同酬；積極推進(jìn)公 辦幼兒園將后勤服務(wù)進(jìn)行社會化改革。通過將公辦幼 兒園的后勤服務(wù)外包，降低后勤服務(wù)的人員編制壓力， 逐步實現(xiàn)后勤服務(wù)人員不占用編制。3.5實現(xiàn)教師編制的動態(tài)管理建立流動的教師編制機(jī)制。打破“鐵飯碗”現(xiàn)象， 根據(jù)專業(yè)素養(yǎng)、保教能力、專業(yè)發(fā)展水平等設(shè)置教師 的流動編制；嚴(yán)格教師考核制度，建立清退制度；