《公共項目評估》第一章綜述課件

1、公共項目評估Public Project Evaluation齊中英，朱彬編著，公共管理碩士系列教材。開課班級：11級勞動與社會保障專業(yè)授課單位：貴州財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院講 授： 林 金 炎7/23/20221 第一章 緒 論7/23/20222第二節(jié) 公共項目的特征第一章 緒 論 第一節(jié) 公共項目的概述第三節(jié) 公共項目評價的概念和方法本章主要介紹四個內(nèi)容：第四節(jié) 公共項目管理體系與實踐7/23/20223第一節(jié) 公共項目的概述 世界銀行對項目的定義: 一般系指同一性質(zhì)的投資（如設(shè)有發(fā)電廠和輸電線路的水壩），或同一部門內(nèi)一系列有關(guān)或相同的投資，或不同部門內(nèi)的一系列投資（如城市項目中市區(qū)內(nèi)的住

2、房、交通和供水等）。 項目還可以是向中間金融機構(gòu)貸款項目、向部門的發(fā)展計劃發(fā)放貸款項目。可以是有形的項目，也可以是無形的項目。 一般意義上的項目含義：項目是要在一定的時間里，在預(yù)算規(guī)定的范圍內(nèi)需達到預(yù)定質(zhì)量水平的一項一次性任務(wù)。 7/23/20224 項目的一般特征: （1）項目實施的一次性：(任務(wù)和成果) （2）項目有明確的目標(biāo)： 成果性目標(biāo)：項目功能要求，如規(guī)格，生產(chǎn)能力。 約束性目標(biāo)：限制條件，如質(zhì)量、工期、效益。 （3）項目作為管理對象的整體性; (配置生產(chǎn)要素時,要按整體進行總體優(yōu)化。) （4）項目與環(huán)境之間的相互制約性。 任何項目總是在一定的環(huán)境下立項、實施、交付使用，受環(huán)境制約；

3、但項目在整個壽命運行全過程中又對環(huán)境產(chǎn)生正負影響，制約周圍環(huán)境。7/23/20225 （一）競爭性項目與非競爭性項目 按項目自身在市場環(huán)境下的運行機制的特點分 一、項目的一般分類 競爭性項目：指那些產(chǎn)品投資收益比較高、產(chǎn)品供求與價格由市場自發(fā)調(diào)節(jié)、競爭性比較強、壟斷程度低、個別廠商的投資行為不對該產(chǎn)品的總供求產(chǎn)生明顯影響的項目。 投資目的：高投資利潤率； 投資主體：企業(yè)和私人。 7/23/20226 基礎(chǔ)性投資項目：指那些具有自然壟斷性、建設(shè)周期長、投資額大而收益低的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。基礎(chǔ)性投資項目一般為準(zhǔn)公共品投資項目，如交通、電力、通信、供水、市政建設(shè)等部門。 這類項目大多具有較強的壟斷性

4、，因此，許多國家也將壟斷性、項目經(jīng)營過程中不能完全按市場經(jīng)濟規(guī)律運行的一些行業(yè)的項目歸為基礎(chǔ)性投資項目。 特點：投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、壟斷性強、產(chǎn)品或勞務(wù)價格變化對國民經(jīng)濟其他部門影響大。因此，一些國家政府對這些產(chǎn)業(yè)及其投資加強管制或直接經(jīng)營，否則，會因其自然壟斷性將會導(dǎo)致該行業(yè)的高利潤，會給其他部門帶來不利影響。7/23/20227 公益性投資項目：指那些不以贏利為目的、為實現(xiàn)一定的社會職能或滿足社會的公共需要及人民福利而進行的投資項目。 范圍：包括科技、文教、衛(wèi)生、體育和環(huán)保等事業(yè)的投資，公、檢、法等政權(quán)機關(guān)的建設(shè)投資，以及政府機關(guān)、社會團體辦公設(shè)施、國防建設(shè)等投資。 這類項目因其不以贏

5、利為目的，因此，其產(chǎn)品或勞務(wù)是以低價或免費方式向社會各階層提供。 投資目的：實現(xiàn)一定社會職能或滿足公共需要及人民福利； 投資主體：政府； 資金來源：政府財政資金。 7/23/20228 （二）政府投資項目和非政府投資項目 按投資主體和資金來源劃分 政府投資項目：指為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，從滿足社會的政治、文化、國防和日常生活需要出發(fā)，由政府通過財政投資，發(fā)行國債或地方財政債券，利用行政事業(yè)性收入或外國政府贈款，或利用政府的信譽和財政擔(dān)保，向在證券市場、資本市場融資的國內(nèi)外金融組織貸款來建設(shè)的固定資產(chǎn)投資項目。 (投資主體：政府)7/23/20229 非政府投資項目：指項目的投資

6、來源與國家財政投入無直接聯(lián)系或在項目資金籌集中無直接、間接利用政府信譽的項目。 投資主體：可以是國有企業(yè)、集體單位、外商和私人投資人。 （三）投資項目和非投資項目 按是否形成實物資產(chǎn)分 7/23/202210 投資項目：將一定數(shù)量的資金或有形、無形的資產(chǎn)投放于某種對象形成實物資產(chǎn)，以取得一定的經(jīng)濟收益或社會效益的活動。 根據(jù)不同的國家標(biāo)準(zhǔn)，投資項目分類如下： 1、按管理需要分 2、按行業(yè)投資用途分7/23/202211 3、按投資性質(zhì)分 4、按建設(shè)規(guī)模分 5、按工作階段分7/23/202212 6、按投資資金來源分 非投資項目：指非實物資產(chǎn)形成的項目，但并非意味著沒有資金的投入，而是指投資完成

7、后一般不直接形成經(jīng)營性實體。 特點：偏重于較強的智力因素的作用，具有特定的經(jīng)濟效果和社會效益的活動。 范圍：政府采購項目、資產(chǎn)評估項目、軟件開發(fā)項目、管理咨詢項目、審計項目、科研項目等。7/23/202213生產(chǎn)目的:不斷滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需要。 公共項目是指直接或間接向社會提供公共消費品。它以促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展、為公共生活服務(wù)、為提高社會科學(xué)文化水平和人民素質(zhì)為目的，著眼于創(chuàng)造社會效益而不是以商業(yè)利潤為主，進行組織和配置社會資源的一次性活動。二、公共項目的概念7/23/202214公共項目的內(nèi)容分類如下： （1）按提供公共消費品內(nèi)容的不同分 城市基礎(chǔ)設(shè)施項目：指既為物質(zhì)生產(chǎn)又為人

8、民生活提供一般條件的公共設(shè)施，是城市賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。包括六大系統(tǒng)： 能源系統(tǒng)：包括電、煤氣、天然氣、液化氣集中供熱的生產(chǎn)設(shè)施和供應(yīng)設(shè)施。7/23/202215 水資源及供、排水系統(tǒng)：包括城市水資源的開發(fā)、利用和管理設(shè)施，自來水生產(chǎn)和供應(yīng)設(shè)施，雨水排放設(shè)施，污水排放、處理設(shè)施。 交通系統(tǒng)：包括城市內(nèi)部交通和城市對外交通設(shè)施。 市內(nèi)交通設(shè)施：道路交通設(shè)施，電汽車、軌道交通，公共貨運汽車、貨物流通區(qū)等設(shè)施。 對外交通設(shè)施：航空、鐵路、公路、水運、管理運輸?shù)仍O(shè)施。 郵電系統(tǒng)：含郵政設(shè)施、電信設(shè)施等。 環(huán)境系統(tǒng)：含環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、環(huán)境保護等。 防災(zāi)系統(tǒng)：包括防火、防洪、防地面沉降、防風(fēng)、防雪、

9、防冰雹、防地震以及人防備戰(zhàn)設(shè)施。7/23/202216 公共衛(wèi)生項目：指以提高人民群眾的健康水平，改善人們的醫(yī)療條件和生活條件，提高人們生活素質(zhì)為目的的項目。 包括衛(wèi)生項目、環(huán)衛(wèi)項目、勞動衛(wèi)生項目、營養(yǎng)衛(wèi)生項目、少年兒童衛(wèi)生項目、婦女保健項目、勞動保健項目等。如醫(yī)院、衛(wèi)生院、療養(yǎng)院、防疫站、婦幼保健站等項目。 教育項目：指以培養(yǎng)和提高受教育者認知技能、勞動技能、文化修養(yǎng)、道德水平等為目的的項目活動。 包括高等教育、基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、崗位培訓(xùn)等各類普通教育和成人教育項目。7/23/202217 文化設(shè)施項目： 包括圖書館、博物館、美術(shù)館、文化館、展覽館、檔案館、科技館、廣播電臺、電視臺及發(fā)射中

10、心、電影院、戲院等建設(shè)項目。 目的：提高全社會的文化水平和加速社會精神文明建設(shè)。 體育設(shè)施項目： 包括群眾體育設(shè)施、運動訓(xùn)練設(shè)施、運動競技設(shè)施。如體育館、游泳池、射擊場和訓(xùn)練房等建設(shè)項目。 目的：增強勞動者體質(zhì)。7/23/202218 （2）按投資來源劃分 公共項目的目標(biāo)面向社會公眾提供公共產(chǎn)品，政府在其中起著重要作用。 公共項目的資金來源不是劃分項目是否屬于公共項目的基本條件。 公共項目的資金來源：可能是政府財政預(yù)算，也可能是非政府機構(gòu)、民間企業(yè)、個人投資。7/23/202219 （3）按是否付費使用劃分 經(jīng)營性公共項目：指用戶在使用產(chǎn)品或服務(wù)時要向設(shè)施的經(jīng)營者繳納設(shè)施使用費，或由政府向設(shè)施

11、經(jīng)營者一次性交納產(chǎn)品或服務(wù)使用費，經(jīng)營者可以從中取得規(guī)定的商業(yè)利潤。 非經(jīng)營性公共項目：指其產(chǎn)品和服務(wù)可免費為社會公眾獲得，或社會公眾在使用該項目提供的公共產(chǎn)品時只需支付必要的成本。7/23/202220 世界貿(mào)易組織的定義：成員國的中央政府、次中央政府，租賃、購買貨物、工程、服務(wù)及公共設(shè)施的購買營造。 各國定義主要從兩方面進行：一是資金來源，二是采購主體。 其基本含義是：指一國政府部門及政府機構(gòu)或其他直接或間接受政府控制的企事業(yè)單位，為實現(xiàn)其政府職能和公共利益，使用公共資金獲得貨物、工程、和服務(wù)的行為。 （4）政府采購項目。一類特殊的公共項目。 7/23/202221 我國政府采購定義： 各

12、級國家機關(guān)和實行預(yù)算管理的政黨、組織、社會團體、事業(yè)單位，為了開展日常政務(wù)活動或為公眾提供服務(wù)的需要，在財政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序，使用財政性資金以購買、租賃、委托或雇傭等方式獲得貨物、工程和服務(wù)的行為。 主體：公共部門 資金：公共性 機制：嚴(yán)格的監(jiān)督和管理，公開、透明。7/23/202222二、公共項目中政府投資項目的特點第二節(jié) 公共項目的特征 一、公共項目的一般特征本節(jié)主要介紹兩方面內(nèi)容：7/23/202223 （一）項目的公共性 一個項目提供的產(chǎn)品或服務(wù)按其使用或受益性質(zhì)可區(qū)分為：（區(qū)分標(biāo)志是競爭性和排他性） 競爭性：指某一產(chǎn)品只能向一個消費者提供，而不能同時供多個消費者消費

13、的性質(zhì)。 排他性：指只有那些按價付費的人才能得到某物品的性質(zhì)。一、公共項目的一般特征7/23/202224 私人物品：具有競爭性和排他性，得以生產(chǎn)，并在市場中交易，市場機制發(fā)揮著作用。 公共物品：具有非競爭性和非排他性，即可集體消費，且是免費消費。 準(zhǔn)公共物品：介于私有品和公共品之間的一些物品。 公共性：公共項目為整個社會運轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)條件，是生產(chǎn)和生活共同使用的獨立部門和領(lǐng)域，它不是為個別人、個別家庭、個別單位服務(wù)，而是為整個社會或一個局部區(qū)域提供社會化服務(wù)的。因此，公共項目提供的產(chǎn)品或服務(wù)具有公共性特點。（還具有既為生活又為生產(chǎn)服務(wù)的兩重性）7/23/202225 （二）效益的外部性 公共項

14、目，特別是公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的主要效益通常表現(xiàn)為服務(wù)對象的效益提高，即主要體現(xiàn)為間接效益和社會效益。其中包括因為沒有公共基礎(chǔ)設(shè)施項目而造成的損失。 外部效益：指項目投資對其他生產(chǎn)者或消費者產(chǎn)生的有利或不利影響。 因政府投資項目社會影響大，因此，其外部效應(yīng)也大。7/23/202226 （三）項目運轉(zhuǎn)的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性 公共基礎(chǔ)設(shè)施的運轉(zhuǎn)是一個有機的綜合體，是社會大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)。這就要求系統(tǒng)內(nèi)部諸因素以及系統(tǒng)同外界環(huán)境之間必須協(xié)調(diào)一致，公共設(shè)施項目才能保持良好狀態(tài)。 （思維的改變） 系統(tǒng)論：貝塔朗菲，20世紀(jì)40年代，為解決眾多復(fù)雜難題而發(fā)展起來的為管理決策服務(wù)的科學(xué)和藝術(shù)。特點： 1整體性：系

15、統(tǒng)的整體性質(zhì)和功能，不是組成它的要素的性質(zhì)和功能的簡單相加。 2結(jié)構(gòu)性：結(jié)構(gòu)是組成系統(tǒng)的各個部分或要素之間相互聯(lián)系和相互作用的形式，它表明事物的系統(tǒng)是由什么組成和怎樣組成的。7/23/202227 3層次性：因為系統(tǒng)是相對的，在小的范圍內(nèi)是系統(tǒng)，在大的范圍內(nèi)就要成為要素；反之亦然。 4環(huán)境適應(yīng)性：因為每個系統(tǒng)都是在一定的環(huán)境中存在和發(fā)展的，它必然要與環(huán)境發(fā)生物質(zhì)、能量、信息的交換。以維持自身動態(tài)的平衡。7/23/202228 （1）政府投資項目大多數(shù)集中在為社會發(fā)展服務(wù)、非盈利的公益性項目。 （2）政府投資項目往往比一般項目投資大、風(fēng)險大、影響大。 （3）政府投資項目具有比一般項目更嚴(yán)格的管理

16、程序。 （4）政府投資項目更容易受到社會各界輿論的關(guān)注。 （5）按市場規(guī)則運作政府投資的公共項目。 二、公共項目中 政府投資項目的特點7/23/202229二、公共項目評價的理論基礎(chǔ) 第三節(jié) 公共項目評價的概念與方法 一、公共項目評價的概念本節(jié)主要介紹公共項目評價的五方面內(nèi)容：三、公共項目評價的目標(biāo) 四、公共項目評價方法體系 五、公共項目的評審程序 7/23/202230 公共項目評價是根據(jù)項目的預(yù)期目標(biāo)，在技術(shù)可行性的基礎(chǔ)上，對擬實施的項目的經(jīng)濟效益的可行性與社會效益的合理性進行分析論證，做出綜合性評價，為項目的科學(xué)決策提供可靠的依據(jù)。 評價工作包括基于微觀經(jīng)濟效益的財務(wù)評價、基于宏觀經(jīng)濟效

17、益的國民經(jīng)濟評價和非經(jīng)濟性效益的社會評價等互相補充，互相銜接的評價層次。 一、公共項目評價的概念7/23/202231二、公共項目評價的理論基礎(chǔ) 公共項目評價的基本內(nèi)容：對公共投資項目的經(jīng)濟評價。 公共項目的經(jīng)濟評價是項目建議書和可行性研究報告的重要組成部分。 公共項目經(jīng)濟評價的任務(wù)：在完成市場預(yù)測、廠址選擇、工藝技術(shù)方案選擇等研究的基礎(chǔ)上，對擬建項目投入產(chǎn)出的各種經(jīng)濟因素進行調(diào)查研究、計算及分析論證，比選推薦最佳方案。7/23/202232公共項目評價方法的發(fā)展 20世紀(jì)50年代以前，西方國家的項目評價方法費用效益分析法，是從投資的實際財務(wù)分析開始，不考慮分配效果。 20世紀(jì)50年代以后，發(fā)

18、展到以新福利經(jīng)濟學(xué)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代費用效益分析法狹義的社會評價方法，是一種以經(jīng)濟增長加收入分配為內(nèi)容的社會評價方法。 目前，項目評價方法社會影響評價。隨著西方社會學(xué)和人類學(xué)等社會學(xué)科的發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)為經(jīng)濟與社會必須協(xié)調(diào)發(fā)展，工業(yè)化必須考慮它對社會環(huán)境、人們生活和社會生活環(huán)境7/23/202233的影響，因此，就產(chǎn)生了社會影響評價方法。 現(xiàn)代發(fā)展觀可持續(xù)發(fā)展觀，不單純強調(diào)現(xiàn)有發(fā)展成果的積累，而更重視發(fā)展?jié)摿Φ呐嘀玻J為健康的經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)建立在生態(tài)可持續(xù)能力、社會公正和人民積極參與自身發(fā)展決策的基礎(chǔ)上。它所追求的目標(biāo)是：既要使人類的各種需要得到滿足，個人得到充分發(fā)展，又要保護資源和生態(tài)環(huán)境，不對后代的

19、生存和發(fā)展構(gòu)成威脅。以這種發(fā)展觀為基礎(chǔ)的項目評價應(yīng)該是一種綜合的評價體系，不僅要評估項目對人類物質(zhì)需求的滿足，更要評估項目對人類精神需求及生態(tài)需求的影響。 7/23/202234 （一）經(jīng)濟增長目標(biāo)：國民收入和社會純收入兩大指標(biāo)。 國民收入 C+V+M新創(chuàng)造價值工資和純收入 社會純收入 C+V+M剩余價值利潤和稅收 （二）收入分配目標(biāo) 經(jīng)濟發(fā)展還應(yīng)考慮改進生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、改善收入分配狀況、尤其是消除貧困，為公民提供和改善基本生活條件，增進社會福利水平等方面。 （三）勞動就業(yè)目標(biāo)三、公共項目評價的目標(biāo)7/23/202235 增加和創(chuàng)造新的就業(yè)機會，有利于消除貧困和改善社會收入分配。因此，要把增加就業(yè)當(dāng)

20、作評價項目的一項指標(biāo)。 （四）資源利用效率目標(biāo) 資源的稀缺與社會需要之間的矛盾，決定要合理配置和利用資源，因此，要設(shè)置資源利用效率目標(biāo)來評價項目。 （五）滿足社會需要目標(biāo) 不同時期，國家的發(fā)展戰(zhàn)略重點不同，這在優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策上體現(xiàn)出來。因此，要通過選擇項目來實現(xiàn)發(fā)展重點，項目評價要考慮國家政策，以便最好地滿足該時期的社會需要。7/23/202236 （一）西方項目評價的主要方法體系 從20世紀(jì)50年代開始，西方國家形成了一種評價公共項目的方法社會費用效益分析法。它在形式上同財務(wù)評價方法是一致的。 兩者的共同點：都是對投資利益進行評價。 兩者的不同點： 因投資性質(zhì)和投資目標(biāo)不同，決定著投資利

21、益構(gòu)成及對利益的估價方法不同; 在公共項目評價中，用影子價格來衡量經(jīng)濟效益及經(jīng)濟費用。四、公共項目評價方法體系7/23/202237 （二）我國公共項目的評價方法 公共項目評價： 反映微觀經(jīng)濟效益的財務(wù)評價; 反映宏觀經(jīng)濟效益的國民經(jīng)濟評價; 非經(jīng)濟效益影響的社會評價。 （三）基于可持續(xù)發(fā)展觀的公共項目評價 可持續(xù)發(fā)展包括: 生態(tài)可持續(xù)、經(jīng)濟可持續(xù)、社會可持續(xù)。7/23/202238 生態(tài)可持續(xù)性：是生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部生命系統(tǒng)與環(huán)境系統(tǒng)之間的持續(xù)轉(zhuǎn)換和再生能力，即自然生態(tài)過程永續(xù)的生產(chǎn)能力和持久的變換能力，從而使生態(tài)資本存量通過生態(tài)再生產(chǎn)得以保持或增加，至少不減少。 目的：使生態(tài)環(huán)境資源適應(yīng)經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的需要。 經(jīng)濟可持續(xù)性：要求國民經(jīng)濟系統(tǒng)保持它的產(chǎn)出水平大于或等于它歷史平均值的能力。 目的：保持國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)地發(fā)展。7/23/202239 途徑：科技進步 和 投入機制。 科技進步使經(jīng)濟效益水平提高； 投入機制使經(jīng)濟資本量不斷增加。 社會可持續(xù)性：當(dāng)發(fā)展能夠保障當(dāng)今社會多因素、多結(jié)構(gòu)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展時，能夠為未來社會多因素、多結(jié)構(gòu)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展提供基本條件，或至少不削弱這種發(fā)展能力。 目的：促進社會公正、安全、