公共財(cái)政中國(guó)公共財(cái)政框架構(gòu)建

1、-PAGE . z公共財(cái)政與中國(guó)公共財(cái)政框架構(gòu)建主講：經(jīng)貿(mào)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院 石丁一、我國(guó)公共財(cái)政改革目標(biāo)提出的背景這個(gè)背景簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌。1978年末的中共十一屆三中全會(huì)，拉開了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕?，F(xiàn)在回頭看，可以說(shuō)這一改革始終是一個(gè)市場(chǎng)取向的改革。但在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，改革的目標(biāo)并未最后明確，其做法是摸著石頭過(guò)河。這種狀況一直持續(xù)到1992年。這一年，在南巡談話的推動(dòng)下，在總結(jié)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革長(zhǎng)期探索的經(jīng)歷根底上，中共十四大正式以黨的文件的形式后寫入憲法明確了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌必然要求財(cái)政的轉(zhuǎn)軌。雖然總的說(shuō)是要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

2、相適應(yīng)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制和財(cái)政模式。但這樣一種財(cái)政到底是什么樣子，財(cái)政理論界一直沒有明確地說(shuō)出來(lái)，更沒有把這個(gè)問(wèn)題闡述清楚，只是提出了這個(gè)問(wèn)題。而正是由于目標(biāo)不明確，所以在財(cái)政轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，才出現(xiàn)了越轉(zhuǎn)軌財(cái)力越困難的現(xiàn)象。表現(xiàn)在：第一、財(cái)政收入占GDP比重不斷下降。1979年為31.92%，1998年已下滑至12.6%。與此同時(shí)，由于預(yù)算外收入不斷增加，企業(yè)和居民的財(cái)政負(fù)擔(dān)卻不斷加重。第二、財(cái)政赤字連年不斷。改革20年，18年出現(xiàn)赤字，且赤字額不斷加大，1979年為135.4億元，1998年增至922.2億元。國(guó)債也由1979年的35.3億元增至1998年的3310.9億元。如何擺脫財(cái)政困境.造成

3、財(cái)政困境的原因是什么.最初我們是把它作為改革的本錢對(duì)待的。后來(lái)，又將其同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系起來(lái)，以為搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就會(huì)與財(cái)政困難相伴。隨著時(shí)間的推移和研究視野的放寬，我們發(fā)現(xiàn)，改革舉措的出臺(tái)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，同財(cái)政困難并不具有必然的聯(lián)系。財(cái)政困難的根本原因在于財(cái)政定位不清。由于財(cái)政定位不清，在改革和轉(zhuǎn)軌中始終處于被動(dòng)應(yīng)付狀態(tài)，也就不可能不陷入財(cái)政困境。因此，擺脫財(cái)政困境就必須對(duì)財(cái)政重新明確定位，即明確財(cái)政轉(zhuǎn)軌的目標(biāo)到底是什么。其答案在馬克思主義的經(jīng)典著作中找不出，很自然，學(xué)者們的眼光一致瞄向了搞了幾百年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的西方國(guó)家，發(fā)現(xiàn)他們的財(cái)政是公共財(cái)政。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這一基點(diǎn)上，西方的公共財(cái)政可以也應(yīng)該為我國(guó)

4、所借鑒。大學(xué)教授馨發(fā)表在經(jīng)濟(jì)學(xué)家1997年第1期上的論公共財(cái)政，是學(xué)者以研究成果的形式第一次完整、準(zhǔn)確地概括出我國(guó)財(cái)政改革的目標(biāo)模式應(yīng)是公共財(cái)政。而其前后眾多學(xué)者的一系列相關(guān)研究成果為我國(guó)公共財(cái)政改革目標(biāo)模式的明確奠定了理論根底。在1998年12月的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院副總理嵐清代表國(guó)務(wù)院首次提出了我國(guó)建立公共財(cái)政根本框架的思路及相關(guān)原則。這標(biāo)志著公共財(cái)政作為財(cái)政改革的目標(biāo)模式被中央決策層正式肯定和明確。其后，關(guān)于建立公共財(cái)政框架的要求，又明確寫入了中共十五屆三中全會(huì)文件和國(guó)家十五開展規(guī)劃。由此可見，在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的背景下，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政體制和運(yùn)行機(jī)制的探索

5、和實(shí)踐最終促成了公共財(cái)政目標(biāo)模式的明確。而財(cái)政困境的存在與擺脫困境的現(xiàn)實(shí)訴求在客觀上推動(dòng)了財(cái)政轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程，并成為最后確立公共財(cái)政改革目標(biāo)的一個(gè)重要契機(jī)。二、什么是公共財(cái)政弄清這一問(wèn)題，需要從市場(chǎng)失靈開場(chǎng)分析。市場(chǎng)失靈指市場(chǎng)在*些方面或*些領(lǐng)域存在著無(wú)效率或無(wú)法實(shí)現(xiàn)人們合意的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的現(xiàn)象。表現(xiàn)在：1、在資源配置方面一是市場(chǎng)無(wú)法有效提供公共物品。公共物品是指具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品和效勞。非排他性的存在意味不存在排除他人消費(fèi)的技術(shù)手段或者是排他的本錢太高。非競(jìng)爭(zhēng)性的存在意味首增加一個(gè)消費(fèi)者的邊際社會(huì)本錢為零。這兩個(gè)特征使得公共物品不能由市場(chǎng)有效地提供出來(lái)。二是市場(chǎng)存在外部效應(yīng)。外部效應(yīng)是

6、指生產(chǎn)者或消費(fèi)者在生產(chǎn)或消費(fèi)的過(guò)程中，對(duì)他人產(chǎn)生了損害或帶來(lái)了利益卻沒有在市場(chǎng)交易價(jià)格中表達(dá)出來(lái)。當(dāng)私人本錢小于社會(huì)本錢時(shí)，產(chǎn)生外部負(fù)效應(yīng)；當(dāng)私人收益小于社會(huì)收益時(shí)，產(chǎn)生外部正效應(yīng)。無(wú)論存在何種外部效應(yīng)都將使市場(chǎng)的資源配置無(wú)法得到優(yōu)化，出現(xiàn)效率損失。此外，壟斷和信息不完全等，也都將導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。2、在收入分配方面由市場(chǎng)進(jìn)展的要素分配初次分配，不可防止地會(huì)出現(xiàn)收入差距過(guò)大的問(wèn)題，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)收入分配的公平。3、在宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行會(huì)不由自主地呈現(xiàn)出一種周期性的波動(dòng)，造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi)，并因?yàn)槭I(yè)和通貨膨脹的存在給人們帶來(lái)痛苦和創(chuàng)傷。市場(chǎng)在以上方面的種種失靈要求政府干預(yù)，而財(cái)政是政

7、府干預(yù)的根本手段之一?；诮鉀Q市場(chǎng)失靈的財(cái)政定位，構(gòu)成了公共財(cái)政的本質(zhì)涵。就廣義的公共物品而言，收入分配的公平，宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定均可包括在。因此可將公共財(cái)政的概念做如下歸納：公共財(cái)政就是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府按社會(huì)公眾的集體意愿，為提供公共物品以滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)展的收支活動(dòng)。公共財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政類型或模式。三、公共財(cái)政的特征以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為根底，著眼于滿足社會(huì)公共需要。這要求我們必須從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)考慮財(cái)政問(wèn)題。根據(jù)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育和完善的程度及市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)的狀況，來(lái)確定政府干什么，財(cái)政干什么。否則就說(shuō)不清楚，就可能變成方案經(jīng)濟(jì)財(cái)政。相對(duì)于方案經(jīng)濟(jì)時(shí)的生產(chǎn)建立財(cái)政而言，公共財(cái)政的職能圍

8、是以滿足社會(huì)公共需要為口徑界定的。凡不屬于或不能納入社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事項(xiàng)，財(cái)政就不去介入；凡屬于或可以納入社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事項(xiàng)，財(cái)政就必須涉足。所謂社會(huì)公共需要，是相對(duì)于私人個(gè)別需要而言的。它指的是社會(huì)作為一個(gè)整體或以整個(gè)社會(huì)為單位而提出的需要，是通過(guò)政府提供公共物品加以滿足的需要。其突出的特征在于：一是整體性。也就是它是由所有社會(huì)成員作為一個(gè)整體共同提出，或者說(shuō)大家都需要，而不是由哪一個(gè)或哪一些社會(huì)成員單獨(dú)或分別提出。二是集中性。也就是它要由整個(gè)社會(huì)集中執(zhí)行和組織，而不能由哪一個(gè)或哪一些社會(huì)成員通過(guò)分散的活動(dòng)來(lái)加以滿足。三是強(qiáng)制性。也就是它只能依托政治權(quán)力、動(dòng)用強(qiáng)制性手段，而不能通過(guò)市場(chǎng)

9、交換的行為加以實(shí)現(xiàn)。可見，社會(huì)公共需要實(shí)質(zhì)就是不能通過(guò)市場(chǎng)得以滿足或者通過(guò)市場(chǎng)解決的不能令人滿意的需要。2、立足于非盈利性其含義包括二個(gè)層次：一是指公共財(cái)政活動(dòng)圍立足于非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，不介入一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，不與民爭(zhēng)利。二是指即使在非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，公共財(cái)政活動(dòng)也應(yīng)立足于非盈利性。政府從社會(huì)獲得收入只應(yīng)以彌補(bǔ)公共物品的生產(chǎn)本錢為限。即根據(jù)社會(huì)成員對(duì)公共物品的需求確定公共物品的供應(yīng)量及相應(yīng)的公共支出規(guī)模，再根據(jù)公共支出規(guī)模確定公共收入的規(guī)模，做到以支定收。而不能以政府能夠征得的收入多少來(lái)安排支出，即不能以收定支。以支定收是政府公共財(cái)政活動(dòng)的行為準(zhǔn)則，而以收定支則是企業(yè)和家庭經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為準(zhǔn)則。3、財(cái)

10、政決策與監(jiān)視化機(jī)制是公民表露公共物品偏好并使其得到有效滿足的可靠途徑。因此，建立有效的程序，確保公民參與財(cái)政決策并對(duì)其決策執(zhí)行結(jié)果進(jìn)展監(jiān)視，是公共財(cái)政的根本特征和必然要求。而強(qiáng)化財(cái)政活動(dòng)的公開性和透明度是實(shí)現(xiàn)財(cái)政決策與監(jiān)視化的必要前提條件。4、收支行為規(guī)化，運(yùn)行機(jī)制法制化規(guī)化通過(guò)法制化加以保證，法制化通過(guò)規(guī)化得以表達(dá)。為此，要完善財(cái)政立法，將財(cái)政收支活動(dòng)置于法制軌道上，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，必究，實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)。四、構(gòu)建我國(guó)公共財(cái)政需澄清的幾個(gè)認(rèn)識(shí)1、公共財(cái)政是否等于吃飯財(cái)政將公共財(cái)政簡(jiǎn)單等同于吃飯財(cái)政或理解為財(cái)政要從生產(chǎn)建立領(lǐng)域完全退出，曾是比擬流行的說(shuō)法。其實(shí)，假設(shè)以凈資本形成為

11、標(biāo)準(zhǔn)，世界上根本不存在無(wú)建立性支出的財(cái)政。公共財(cái)政并非不搞建立。只是同過(guò)去相比，有所變化，生產(chǎn)建立性支出的安排要始終以滿足社會(huì)公共需要為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。2、公共財(cái)政是否意味著不搞甚或取消國(guó)有經(jīng)濟(jì)同建立性支出的性質(zhì)相似，財(cái)政對(duì)國(guó)有企業(yè)的投資，從根本上說(shuō)也是滿足社會(huì)公共需要的途徑之一。與生產(chǎn)建立財(cái)政相比有所不同的是，投資國(guó)有經(jīng)濟(jì)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿要始終立足于滿足社會(huì)公共需要。我們要做的是逐步使國(guó)有經(jīng)濟(jì)從滿足社會(huì)公共需要無(wú)關(guān)的或可以交由市場(chǎng)解決的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出去，從而保證那些生產(chǎn)和提供公共物品或與此密切相關(guān)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)的資金供應(yīng)。3、公共財(cái)政是否有固定的模式由于經(jīng)濟(jì)開展水平、歷史文化傳統(tǒng)等的不同，公共財(cái)政并

12、無(wú)固定的模式。這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并無(wú)固定模式的道理是一樣的。公共財(cái)政著眼于滿足社會(huì)公共需要，而社會(huì)公共需要的具體容在不同的時(shí)期和不同的國(guó)家往往有所不同。例如宏觀調(diào)控、收入分配在古典學(xué)派那里不屬于公共需要，但到了凱恩斯主義時(shí)代，它們卻成了社會(huì)公共需要的重要容。再比方，在我國(guó)，支持國(guó)有企業(yè)改革包括處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，理論上一般不屬于社會(huì)公共需要，但考慮到我國(guó)的國(guó)情背景，由于國(guó)企改革事關(guān)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定開展，就必須作為一項(xiàng)社會(huì)公共需要來(lái)加以滿足了。4、公共財(cái)政是否是政府為了緩解財(cái)力緊而向社會(huì)甩包袱這種認(rèn)識(shí)的誤解在于只見其一，不見其二，只看到了建立公共財(cái)政框架所采取的一些具體措施，而沒有把握住建立公

13、共財(cái)政的根本目的。確實(shí)，建立公共財(cái)政框架必須根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，重新界定政府和市場(chǎng)的關(guān)系，從而必然會(huì)出現(xiàn)政府向社會(huì)甩包袱的現(xiàn)象將本該屬于市場(chǎng)的還給市場(chǎng)。特別是中國(guó)從傳統(tǒng)的大包大攬的方案經(jīng)濟(jì)財(cái)政轉(zhuǎn)向公共財(cái)政的過(guò)程，甩包袱的現(xiàn)象可能更易為人們感覺到，原來(lái)由政府免費(fèi)提供的效勞現(xiàn)在都要自己掏腰包了。但是甩包袱不是目的，而且甩包袱是為了更好地背包袱，即更好地提供公共物品滿足社會(huì)公共需要。五、構(gòu)建我國(guó)公共財(cái)政框架的根本思路1、科學(xué)地界定財(cái)政職能圍，消除財(cái)政的越位與缺位現(xiàn)象財(cái)政越位：是指在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，按政府與市場(chǎng)的關(guān)系及定位，財(cái)政活動(dòng)超出了應(yīng)有圍的現(xiàn)象。財(cái)政越位在我國(guó)的具體表現(xiàn)：競(jìng)爭(zhēng)性和營(yíng)利性領(lǐng)

14、域的投資；對(duì)應(yīng)用性研究的不恰當(dāng)支持；對(duì)一般性文藝團(tuán)體的撥款；財(cái)政補(bǔ)貼的不當(dāng)使用等。財(cái)政缺位：指在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，按政府與市場(chǎng)的關(guān)系及定位，財(cái)政在應(yīng)有的領(lǐng)域沒有發(fā)揮作用或發(fā)揮作用不夠的現(xiàn)象。財(cái)政缺位在我國(guó)的具體表現(xiàn)：義務(wù)教育、根底科研、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、農(nóng)村公共物品等的投入明顯缺乏；收入分配的調(diào)節(jié)不夠有力等。2、理順稅費(fèi)關(guān)系、規(guī)財(cái)政收入機(jī)制通過(guò)費(fèi)改稅、規(guī)費(fèi)和稅制的進(jìn)一步改革，建立起以規(guī)的稅收收入為主，規(guī)的政府收費(fèi)為輔的公共財(cái)政收入體系。3、實(shí)行預(yù)算改革，建立完整統(tǒng)一的政府公共預(yù)算現(xiàn)代政府預(yù)算制度是公共財(cái)政存在的具體表現(xiàn)形式和載體，它只在公共財(cái)政下才存在，而且也只有建立起了現(xiàn)代預(yù)算制

15、度才有可能建立真正的公共財(cái)政。因此，預(yù)算改革在公共財(cái)政框架的構(gòu)建中具有突出意義。第一，進(jìn)一步完善部門預(yù)算，盡快取消制度外政府收支，逐步將預(yù)算外政府收支納入預(yù)算管理。在此根底上，形成一個(gè)覆蓋政府所有收支、不存在任何游離于預(yù)算之外的政府收支工程的完整統(tǒng)一的公共預(yù)算。第二，采取措施解決預(yù)算年度與人代會(huì)會(huì)期不一致的問(wèn)題，增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性，樹立起無(wú)政府預(yù)算授權(quán)就不能進(jìn)展財(cái)政收支的理念。第三，根據(jù)財(cái)政收支的不同性質(zhì)和管理需要，逐步建立起包括公共收支預(yù)算、國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資本預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算為容的復(fù)式預(yù)算體系。4、完善分級(jí)分稅財(cái)政體制，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府的權(quán)責(zé)統(tǒng)一分級(jí)分稅財(cái)政體制是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采取的一種財(cái)政體制，在西方財(cái)政學(xué)中稱之為財(cái)政聯(lián)邦主義。我國(guó)1994年的分稅制改革，初步搭起了分級(jí)分稅財(cái)政體制的框架，但很不完善，需要進(jìn)一步改革，以更好適應(yīng)構(gòu)建公共財(cái)政的需要。第一，要解決財(cái)權(quán)劃分與事權(quán)劃分不對(duì)稱問(wèn)題。第二，要解決政府層級(jí)過(guò)多，降低體制效能的問(wèn)題。積極探索和完善省管縣財(cái)政體制。第三，加大轉(zhuǎn)移支付力度，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付構(gòu)造，提高轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性和透明度。第四，配套改革。5、加強(qiáng)財(cái)政決策、管理和監(jiān)視的化制度建立，依法保障公民行使財(cái)政權(quán)利財(cái)政是公共財(cái)政的基石。沒有它，公共財(cái)政只會(huì)流