危機(jī)整治理論構(gòu)建與戰(zhàn)略要點(diǎn)

1、當(dāng)今世界，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然生態(tài)各個(gè)領(lǐng)域千差萬(wàn)別，高度不確定性、動(dòng)態(tài)性與復(fù)雜性因素錯(cuò)綜交織，潛藏和孕育著無(wú)處不在的風(fēng)險(xiǎn)。人類文明的發(fā)展與進(jìn)步在取得高新科技、創(chuàng)造輝煌成就的同時(shí)，新型突發(fā)事件頻發(fā)，多重公共危機(jī)四伏，傳統(tǒng)社會(huì)面臨非傳統(tǒng)威脅，現(xiàn)代政府面對(duì)后現(xiàn)代危機(jī)，世界在令人眼花繚亂的解構(gòu)、重塑、再造與新生過(guò)程中持續(xù)經(jīng)受著一輪又一輪的考驗(yàn)。一、公共危機(jī)對(duì)傳統(tǒng)政府管理的挑戰(zhàn)2003年SARS阻擊戰(zhàn)與疫魔短兵相接、數(shù)輪交鋒中迅速組建起了我國(guó)應(yīng)急管理的組織體系。2007年底頒布實(shí)施的中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，在迄今最高法律位階上躍動(dòng)著應(yīng)急管理法制化的足音。如果說(shuō)在2008年春節(jié)百年未遇的暴雪洗禮面

2、前，中國(guó)應(yīng)急管理系統(tǒng)還稍顯稚嫩的話，那么短短數(shù)月之后的512汶川大地震，海內(nèi)外無(wú)不驚訝于中國(guó)政府卓越領(lǐng)導(dǎo)之下的眾志成城、抗震救災(zāi)。不過(guò)，近年內(nèi)，地震、暴雨、洪澇、大旱、泥石流等天災(zāi)連連，三鹿奶粉事件、蛆橘事件、潰壩事件等接踵而發(fā)，同時(shí)各地拆遷及城市化進(jìn)程引起的民眾越級(jí)及反復(fù)上訪、堵路、圍攻、下跪、散步等現(xiàn)象也是屢見(jiàn)不鮮。顯然，一方面，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全危機(jī)頻發(fā)，表面上是天災(zāi)、生產(chǎn)事故或企業(yè)違規(guī)施工問(wèn)題，但實(shí)際上很大水準(zhǔn)上是管理問(wèn)題;表面上是偶然個(gè)案問(wèn)題，實(shí)際上是長(zhǎng)期干群關(guān)系問(wèn)題或官商利益鏈條問(wèn)題，諸多事件之間的類似性和重復(fù)性增長(zhǎng)趨勢(shì)凸顯。另一方面，因?yàn)殚L(zhǎng)期存有的部門行政、利

3、益、信息壁壘，多龍治水各自為政，職能交叉多頭管理，無(wú)利不管或監(jiān)管乏力，進(jìn)而導(dǎo)致了應(yīng)急管理過(guò)程中政府本位、長(zhǎng)官意志、人治思想嚴(yán)重等體制性、政策性和管理性問(wèn)題。這兩個(gè)方面，一個(gè)是實(shí)際問(wèn)題的復(fù)雜性形成了管理需求，另一個(gè)是現(xiàn)行體制的剛性制約著管理能力，于是在社會(huì)需求和政府能力之間造成了一種極大的張力。很大水準(zhǔn)上不是政府缺乏能力，而是政府能力增長(zhǎng)與其所遭遇的社會(huì)問(wèn)題甚至是政府自身所釀致的問(wèn)題數(shù)量增長(zhǎng)相比不相匹配，而使我們?cè)谌粘７婪逗途o急應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)，雖須臾不曾懈怠，但卻時(shí)有捉襟見(jiàn)肘。從政府管理和服務(wù)角度而言，政府往往是長(zhǎng)于管而失于治，重于救而輕于防、無(wú)災(zāi)不作為而有災(zāi)難作為，小災(zāi)懶作為而大難始作為，采用單一

4、災(zāi)種、單一部門、政府單一主體的條塊分割組織體制，被動(dòng)撞擊式的和事后救火式的應(yīng)急機(jī)制。各級(jí)應(yīng)急辦多是急來(lái)難辦，不具實(shí)戰(zhàn)指揮權(quán)力和應(yīng)急協(xié)調(diào)功能，存有虛化、矮化趨勢(shì);公安、消防、衛(wèi)生、疾控、建交、安監(jiān)、民防等各委辦局應(yīng)急職責(zé)分散，平時(shí)聯(lián)手難聯(lián)心，戰(zhàn)時(shí)聯(lián)手難聯(lián)動(dòng)，只靠以黨代政、行政協(xié)調(diào)來(lái)臨時(shí)指揮，而缺乏法律規(guī)范、管理制度和應(yīng)急流程上的制度化協(xié)同，存有多頭化、碎片化現(xiàn)狀;地方和基層應(yīng)急編制緊張、專崗難設(shè)、專人不專、專業(yè)無(wú)業(yè)，應(yīng)急值守人員多為一人多兼、人事關(guān)系和崗位職責(zé)不匹配，干部隊(duì)伍不穩(wěn)，應(yīng)急能力有待進(jìn)一步提升;在政府垂范和引導(dǎo)社會(huì)角度，盡管官二代恃;由政策和;此外，父權(quán)凌貧弱的事件偶發(fā)，但特權(quán)階層及蘊(yùn)

5、含的特權(quán)思想尤令社會(huì)不滿，民心難平，法治與法制在維持穩(wěn)定和諧方面始相得方能亦璋，干部隊(duì)伍清廉及政府公信力是基層政權(quán)穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定的基本前提管理及百姓因素引發(fā)的群體性上訪事件，處理起來(lái)多是政策智慧低、管理難度高，零上訪的政績(jī)要求、零終結(jié)的信訪制度以及誰(shuí)的孩子誰(shuí)抱回的實(shí)際作法，導(dǎo)致長(zhǎng)期問(wèn)題短期難解，短期問(wèn)題長(zhǎng)期遺留官方政治動(dòng)員多，民間支持體系弱，臨時(shí)愛(ài)心奉獻(xiàn)多，長(zhǎng)效配合管道少，口頭宣傳報(bào)道多，實(shí)際技能訓(xùn)練少，也缺乏長(zhǎng)效制度安排下的政府社會(huì)協(xié)商解決社會(huì)危機(jī)和事態(tài)應(yīng)急的戰(zhàn)略合作框架，缺乏長(zhǎng)效制度設(shè)計(jì)下的政府民間協(xié)同共治多重危機(jī)和事件響應(yīng)的公共行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。究其背后，傳統(tǒng)“管理”思想一直貫穿于理論領(lǐng)域的研究

6、和政府的應(yīng)急管理實(shí)踐，這導(dǎo)致我國(guó)一直以來(lái)危機(jī)管理（政府部門更多地稱應(yīng)急管理）的主體只有惟一的一方，那就是政府，而且其管理方式基本上是行政手段為主，自上而下、管制與命令為主。1傳統(tǒng)管理方式自身所具有的強(qiáng)制性特質(zhì)以及管理主體單體性的特征，必然直接影響到公共危機(jī)管理中的政府行為選擇、應(yīng)急能力和處置水平，在顯示其某些積極效應(yīng)的同時(shí)，會(huì)更多地暴露出管理方式背后的傳統(tǒng)的管理體制導(dǎo)致的整體應(yīng)急效能不高，無(wú)法滿足未來(lái)中國(guó)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性危機(jī)的長(zhǎng)遠(yuǎn)需要。二、從公共危機(jī)管理邁向公共危機(jī)治理政府對(duì)于公共危機(jī)的應(yīng)急管理，尤為需要實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的國(guó)家管理模式，歷經(jīng)公共管理模式，盡快朝向公共治理模式的方向發(fā)展。必須結(jié)合公共危機(jī)應(yīng)對(duì)

7、的特質(zhì)和要求，重點(diǎn)引入“治理”與“善治”的理念，在我國(guó)公共危機(jī)管理或突發(fā)事件應(yīng)急管理的理論和實(shí)踐中，建立一個(gè)政府核心主導(dǎo)、第三部門組織化參與、企業(yè)制度化協(xié)同、上下互動(dòng)的高度開(kāi)放型組織網(wǎng)絡(luò)。這是一個(gè)政府主導(dǎo)的、聯(lián)合非政府組織的、全社會(huì)高度共同一致應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的正式組織體系暨制度化合作的公共危機(jī)的治理網(wǎng)絡(luò)（PubliccrisisGov-ernanceNetwork）。它是對(duì)現(xiàn)有主要根據(jù)傳統(tǒng)管理理念建立起來(lái)的政府單一主體的應(yīng)急管理組織體系的拓展，就應(yīng)急救災(zāi)補(bǔ)償體系而言，也是奠定未來(lái)政府體系和市場(chǎng)體系整合、共擔(dān)巨災(zāi)救助成本的風(fēng)險(xiǎn)管理體系的必備基礎(chǔ)。這是一種全面的制度創(chuàng)新和體制突破，可以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)科學(xué)地

8、應(yīng)對(duì)當(dāng)代和未來(lái)的公共危機(jī)，使我國(guó)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急，實(shí)現(xiàn)從“管理”到“治理”的跨越。（一）過(guò)程框架?！吧鐣?huì)燃燒理論”認(rèn)為，社會(huì)系統(tǒng)從井然有序到雜亂無(wú)序，最終可能導(dǎo)致衰亡（即社會(huì)爆發(fā)重大突發(fā)性危機(jī)事件），其內(nèi)在機(jī)理實(shí)質(zhì)是一個(gè)從量變到質(zhì)變、系統(tǒng)逐漸被破壞的過(guò)程。只有當(dāng)危機(jī)因素積聚到一定水準(zhǔn)，達(dá)到“點(diǎn)火溫度”時(shí)，公共危機(jī)才會(huì)爆發(fā)，從而引起社會(huì)系統(tǒng)的失衡甚至崩潰。因而，從危機(jī)的發(fā)展軌跡和演化路徑的來(lái)看，要達(dá)到對(duì)公共危機(jī)的有效治理，必須樹立全主體、全風(fēng)險(xiǎn)、(H)、全要素、全過(guò)程的危機(jī)管理理念，將風(fēng)險(xiǎn)管理（R）、危脅要素管理應(yīng)急管理（E）和災(zāi)害管理（D）整合進(jìn)公共危機(jī)治理框架之中，形成閉環(huán)反饋動(dòng)態(tài)循環(huán)的RH

9、ED序列，如圖1所示。一是全主體或多主體管理，包括在危機(jī)情形下對(duì)政府部門、社會(huì)組織、企業(yè)集團(tuán)、私營(yíng)機(jī)構(gòu)與公共媒體之間的關(guān)系管理，即社會(huì)認(rèn)知管理;二是全風(fēng)險(xiǎn)管理，重點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、識(shí)別和評(píng)估;三是全要素管理，主要是威脅要素識(shí)別和危脅條件的預(yù)控，關(guān)鍵是危險(xiǎn)源頭防控;四是全過(guò)程管理，將戰(zhàn)時(shí)與平時(shí)的不同情景而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)與分的不同管理階段的具體職能結(jié)合。在平時(shí)的常態(tài)管理中，主要包括危機(jī)管理的減緩階段的風(fēng)險(xiǎn)管理（R）、準(zhǔn)備階段的危脅要素管理（H）及恢復(fù)階段的災(zāi)難管理（D）,而“戰(zhàn)時(shí)”主要是響應(yīng)階段的應(yīng)急管理（E）又分為常規(guī)應(yīng)急和非常規(guī)應(yīng)急。所謂常規(guī)應(yīng)急，是指非常態(tài)下，面對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急需要，采取常規(guī)應(yīng)對(duì)方法可以解

10、決、有事前制訂的應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃，即有應(yīng)急預(yù)案可以管用的應(yīng)急。非常規(guī)應(yīng)急是一種更極端、預(yù)想不到、始料未及狀況下的應(yīng)急，根本沒(méi)有任何可用的應(yīng)急預(yù)案，只能透過(guò)非常規(guī)程序、超常規(guī)做法緊急應(yīng)急應(yīng)對(duì)。;五是組這種情況下，是緊急處置當(dāng)中的狀態(tài)，也是集權(quán)水準(zhǔn)要求最高的。我們所說(shuō)的切換，更詳盡些是包括平時(shí)常規(guī)應(yīng)急非常規(guī)應(yīng)急三種狀態(tài)的切換，權(quán)力集中和分置的水準(zhǔn)是隨之轉(zhuǎn)換的，如圖2所示織學(xué)習(xí)機(jī)制的引入，主要指在危機(jī)治理過(guò)程中進(jìn)行持續(xù)的反思學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)關(guān)于危機(jī)及其應(yīng)對(duì)的相關(guān)知識(shí)與信息在整個(gè)合作治理網(wǎng)絡(luò)中的自由流通與實(shí)時(shí)共享，以此實(shí)現(xiàn)整個(gè)系統(tǒng)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換，提升治理能力。這樣不僅可以將各種可能的危機(jī)化解在萌芽狀態(tài)，而且能夠通過(guò)

11、評(píng)估學(xué)習(xí)系統(tǒng)地融合公共危機(jī)治理框架與常態(tài)下的政府治理。將風(fēng)險(xiǎn)管理作為公共危機(jī)治理的邏輯起點(diǎn)，可以克服傳統(tǒng)危機(jī)管理的“刺激反應(yīng)”模式中的反思性被動(dòng)的撞擊式危機(jī)管理方式的缺陷，通過(guò)主動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理能夠有效地縮減與緩解潛在的風(fēng)險(xiǎn)，從而削減可能引發(fā)的危機(jī)。同時(shí)，將評(píng)估學(xué)習(xí)作為公共危機(jī)治理的能力提升環(huán)節(jié)，其和風(fēng)險(xiǎn)管理的閉合回路不僅能夠降低危機(jī)的可能性，提升危機(jī)處置的能力和效率，更有助于社會(huì)資本存量的增長(zhǎng)，有助于克服環(huán)境不確定性、風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)的動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性持續(xù)增強(qiáng)，但知識(shí)與能力有限的不足。（二）行動(dòng)邏輯。就目前我國(guó)公共危機(jī)管理的實(shí)踐而言，包括社會(huì)組織、國(guó)際組織、公眾百姓等相關(guān)主體并未完全排除在外，眾多

12、的社會(huì)力量已在危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程中發(fā)揮著積極作用。但這種參與并不是公共危機(jī)的全過(guò)程參與，而僅僅在公共危機(jī)爆發(fā)并釀成巨大威脅之后，在政治動(dòng)員模式的感召之下或基于對(duì)切身利益的關(guān)注而采取的被動(dòng)參與行為，這種參與缺乏專門的組織渠道、正式的制度體系和常設(shè)的項(xiàng)目平臺(tái)，導(dǎo)致在事實(shí)上僅僅限于零散的、臨時(shí)的、隨機(jī)的個(gè)體行為，組織化水準(zhǔn)比較低下，組織手段也僅僅是個(gè)體分別所在的工作單位統(tǒng)籌、行政命令為主，管理，多以無(wú)法發(fā)揮短平快、專業(yè)性強(qiáng)、靈活機(jī)動(dòng)的民間團(tuán)體或社會(huì)組織應(yīng)有的獨(dú)特作用?？梢哉f(shuō)是政府直接或間接地限制了非政府組織所能發(fā)揮的特殊的、積極的作用。公共危機(jī)治理體系首要的任務(wù)在于，在法理和管理兩個(gè)層面重新調(diào)整涉及公共危

13、機(jī)應(yīng)急管理的相關(guān)的黨委、政府部門、社會(huì)部門和企業(yè)部門的權(quán)力關(guān)系、責(zé)任關(guān)系特別是權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)關(guān)系，根據(jù)不同類型、不同影響水準(zhǔn)的危機(jī)，甄別不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同部門的管理主體和參與主體，設(shè)定行政職責(zé)、行為程序、行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)及配合規(guī)范，在組織體制、管理制度和操作程序上體現(xiàn)出應(yīng)對(duì)危機(jī)的多元共治的要求，為公共危機(jī)治理的多主體、全流程決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)同、配合提供制度框架與合作平臺(tái)。這個(gè)制度框架包括法律體系和管理政策，前者重在公法和相關(guān)部門法的建設(shè)與完善，中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法是一個(gè)良好開(kāi)端，但需輔以實(shí)施細(xì)則，各部門法規(guī)也是良好基礎(chǔ)，但需解決上位法與下位法、龍頭法與單項(xiàng)法、專門法與部門法之間的法律銜接與

14、配套成體系的問(wèn)題;后者涉及權(quán)力體制和政策架構(gòu)。公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)突破了公共事務(wù)原先由公共部門壟斷的理念，打破了傳統(tǒng)行政中心主義的信條，在理順政府組織內(nèi)部關(guān)系并整合相關(guān)力量的基礎(chǔ)上，制度化地引入非政府組織、私營(yíng)部門、社會(huì)團(tuán)體以及國(guó)際組織等多元主體的傳承參與，形成高度組織化的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)與制度平臺(tái)，政府組織行動(dòng)由此融合而不再是凌駕于社會(huì)之上，并與多元主體間形成持續(xù)的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。三、公共危機(jī)治理體系的架構(gòu)公共危機(jī)治理體系的塑造，并不僅僅是一種靜態(tài)合作關(guān)系在結(jié)構(gòu)上的構(gòu)建，也不是低層次的機(jī)制運(yùn)行，而是一種體制的變革，以此從更深層次上為應(yīng)對(duì)危機(jī)提供保障和支撐。在現(xiàn)行公共危機(jī)的組織管理體系中，需要在構(gòu)建平戰(zhàn)

15、結(jié)合、統(tǒng)分結(jié)合的權(quán)力配置體制和分級(jí)分類、條塊結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)化管理體制的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)是突破公共危機(jī)的現(xiàn)行行政管理體制瓶頸，使組織結(jié)構(gòu)從高聳垂直的政府體系向扁平化的公共治理體系的方向發(fā)展，縮短命令傳遞鏈條，從政府管制民間單一行政管理模式向扁平化的政府社會(huì)共治復(fù)合組織合作模式的方向發(fā)展，建立權(quán)威、全面、綜合、協(xié)調(diào)的公共危機(jī)治理核心機(jī)構(gòu)，完善動(dòng)態(tài)適應(yīng)的分布式?jīng)Q策體制，發(fā)展全主體的、制度化協(xié)同的危機(jī)治理合作聯(lián)盟，編織政府主導(dǎo)全社會(huì)共治的危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)或應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，形成“橫向到邊、縱向到低”的全覆蓋治理格局。;而處（一）建立綜合協(xié)調(diào)、跨越部門的公共危機(jī)治理核心機(jī)構(gòu)。公共危機(jī)情境對(duì)反應(yīng)速度、組織彈性有較高要求，需要

16、在組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置上打破組織間傳統(tǒng)的邊界，減少中間層次，實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)的扁平化和組織方式的網(wǎng)絡(luò)化，一方面保證應(yīng)急單元的自主性，另一方面突顯應(yīng)急單元之間的協(xié)同性，在一個(gè)統(tǒng)一的應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)組織框架下辯證地處理應(yīng)急單元的自主性與協(xié)同性關(guān)系，從組織整合和系統(tǒng)應(yīng)對(duì)的戰(zhàn)略高度提升危機(jī)管理的整體合力。為此，必須在公共危機(jī)治理體系中設(shè)立常設(shè)性、制度化的委員會(huì)之類的組織核心，發(fā)揮戰(zhàn)略整合的主導(dǎo)作用和系統(tǒng)管理的日常功能。公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)中各個(gè)成員組織之間的關(guān)系往往是松散的，其自身的經(jīng)濟(jì)理性使得它們往往僅僅在自己的優(yōu)勢(shì)范圍內(nèi)行動(dòng)，力圖實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，而公共危機(jī)管理到治理的內(nèi)在要求是重防重處，防處并重。防的階段需要大量

17、應(yīng)急準(zhǔn)備的常態(tài)管理的階段需要大量常態(tài)管理積聚能量的應(yīng)急釋放，主要是責(zé)任和義務(wù)的體現(xiàn)，而不是一個(gè)利益和好處的追逐，這與組織的經(jīng)濟(jì)理性是存有悖論的，所以必須通過(guò)合理的組織設(shè)計(jì)和相對(duì)應(yīng)的制度安排達(dá)成應(yīng)急目標(biāo)。其中最關(guān)鍵的就是要避免多元主體間各自為政的現(xiàn)象，能夠在有限的時(shí)間內(nèi)給出有效的危機(jī)決策方案和應(yīng)對(duì)方法，就需要建立由多元的治理主體共同構(gòu)成的核心治理機(jī)構(gòu)，來(lái)充當(dāng)公共危機(jī)治理體系的“大腦”，賦予其綜合協(xié)調(diào)、戰(zhàn)略整合的權(quán)力，協(xié)調(diào)和整合全主體各個(gè)成員組織的行為，從全局高度引導(dǎo)公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)的日常應(yīng)急管理，這也是西方各國(guó)危機(jī)治理的經(jīng)驗(yàn)之一。反觀我國(guó)現(xiàn)行的公共危機(jī)治理體系，長(zhǎng)期分部門、分職能、單災(zāi)種危機(jī)管理

18、，中央和地方層次都缺少具有綜合決策、多方會(huì)商、全面協(xié)調(diào)功能的常設(shè)性危機(jī)管理最高核心機(jī)構(gòu)，缺乏明確的法律法規(guī)的形式界定各部門協(xié)同什么及如何協(xié)作的相關(guān)職責(zé)、角色、運(yùn)作程序，整體聯(lián)動(dòng)的組織機(jī)制，危機(jī)管理的資源無(wú)法有效整合，在綜合性的危機(jī)面前合力較差，整體上沒(méi)有形成制度化的組織協(xié)調(diào)、部門合作的格局。為此，借鑒相關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)公共危機(jī)治理核心機(jī)構(gòu)可分為中央?yún)^(qū)域地方三級(jí)，在各個(gè)層級(jí)的公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)中設(shè)置該層級(jí)的決策核心機(jī)構(gòu)，明確具體的組織形式及職能，以此來(lái)整合該層次治理網(wǎng)絡(luò)中各個(gè)成員組織間的配合行動(dòng)。在政府組織的各個(gè)層級(jí)形成包括政府各個(gè)部門和廣大社會(huì)組織在內(nèi)的全方位、立體化的合作網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)這網(wǎng)絡(luò)來(lái)收集

19、社會(huì)預(yù)警信息、識(shí)別潛在的風(fēng)險(xiǎn)、判斷危機(jī)發(fā)生的可能性，并在危機(jī)來(lái)臨時(shí)協(xié)調(diào)各部門、各地區(qū)共同應(yīng)對(duì)危機(jī)。具體分為：1國(guó)家公共危機(jī)治理核心機(jī)構(gòu)。它是綜合國(guó)務(wù)院及其各部委的權(quán)力和資源、并納入社會(huì)資源而形成的全國(guó)最高層次的公共危機(jī)治理的核心機(jī)構(gòu)，如綜合應(yīng)急對(duì)策部、或國(guó)家安全委員會(huì)之類。制定全國(guó)范圍內(nèi)的公共危機(jī)治理規(guī)劃，集中調(diào)配分散于全國(guó)范圍內(nèi)各個(gè)層次的應(yīng)急資源，整合各個(gè)治理主體的行動(dòng)。2區(qū)域公共危機(jī)治理核心機(jī)構(gòu)。它是區(qū)域公共危機(jī)治理的核心機(jī)構(gòu)，是針對(duì)區(qū)域危機(jī)特征成立的針對(duì)性非常強(qiáng)的區(qū)域性危機(jī)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)部門，如長(zhǎng)三角安全委員會(huì)之類。負(fù)責(zé)長(zhǎng)三角安全圈的區(qū)域性危機(jī)治理規(guī)劃和危機(jī)反應(yīng)計(jì)劃，調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)應(yīng)急資源，整合區(qū)

20、域內(nèi)公共危機(jī)治理體系的行動(dòng)。3基層公共危機(jī)治理核心機(jī)構(gòu)。它是按國(guó)家和區(qū)域公共危機(jī)治理核心機(jī)構(gòu)的序列，在地方政府層面對(duì)應(yīng)設(shè)置的，負(fù)責(zé)公共危機(jī)治理規(guī)劃與計(jì)劃的執(zhí)行，增強(qiáng)對(duì)基層日常管理中不確定性因素的感知，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和對(duì)危脅要素的管理，負(fù)責(zé)公共危機(jī)治理主體的培訓(xùn)以及應(yīng)急預(yù)案的演練等，其主要依托為地方政府治理網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)。以上三個(gè)層面的公共危機(jī)治理核心機(jī)構(gòu)，它們可以僅僅一個(gè)各自層面上擁有最高權(quán)力的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，不見(jiàn)得必須是一個(gè)實(shí)體的機(jī)構(gòu)，但通過(guò)合理的制度安排發(fā)揮其綜合協(xié)調(diào)的日常功能，可以在常規(guī)應(yīng)急和非常應(yīng)急時(shí)都能綜合協(xié)調(diào)各個(gè)部門，保證各職能部門高效協(xié)同運(yùn)作。國(guó)家和城市的綜合應(yīng)急管理機(jī)制，是解決

21、城市應(yīng)急管理資源配置系統(tǒng)工程的關(guān)鍵，應(yīng)急指揮橫向要具有統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的權(quán)威性，縱向一定要延伸到基層本地化指揮系統(tǒng)。這種治理的核心機(jī)制不能僅僅是臨時(shí)的拼湊，未來(lái)的發(fā)展方向應(yīng)該是逐步將危機(jī)管理專門機(jī)構(gòu)的建設(shè)推向制度化、專門化和法治化，將分散于政府各部門和社會(huì)各個(gè)角落的危機(jī)應(yīng)對(duì)資源和力量綜合起來(lái)，在公共危機(jī)治理體系中塑造常設(shè)性、制度化的危機(jī)治理核心機(jī)構(gòu)，解決部門分割、各自為政等弊端，避免多龍治水、八方共管，但最需要一起管的地方卻誰(shuí)都不管的局面。增強(qiáng)各危機(jī)管理機(jī)構(gòu)之間的相互合作與協(xié)調(diào)，形成“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同共治、依法規(guī)范管理、保證快速反應(yīng)”的公共危機(jī)治理體制，整合各方自主行動(dòng)，達(dá)成危

22、機(jī)治理的社會(huì)合力。（二）建構(gòu)動(dòng)態(tài)應(yīng)急、超常適應(yīng)的分布式?jīng)Q策領(lǐng)導(dǎo)體制。公共危機(jī)決策是一種非程序化決策。2公共危機(jī)決策自身的特性決定了必須打破管理思維中將政府組織視為惟一決策主體的現(xiàn)狀，將眾多的治理主體納入決策過(guò)程之中，充分發(fā)揮其各自的核心優(yōu)勢(shì)。這需要通過(guò)決策流程再造，優(yōu)化傳統(tǒng)的時(shí)序性決策流程，實(shí)現(xiàn)分布式?jīng)Q策。公共危機(jī)治理體系中的多元治理主體之間在平時(shí)分戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)的前提下，在時(shí)間允許的情況下，大多數(shù)需相互配合的決策往往需要緊急會(huì)商，就具體協(xié)同方案達(dá)成共識(shí)，在地方政府各部門之間，以及政府與非政府組織、企業(yè)集團(tuán)、社區(qū)單元等之間進(jìn)行并行的、分布式?jīng)Q策，總體協(xié)調(diào)性、全局指揮性的決策由核心機(jī)構(gòu)統(tǒng)一做出。其決策仍

23、然是個(gè)整體“輸入輸出”系統(tǒng)，納入并綜合考量眾多的決策因素，將其轉(zhuǎn)化為決策的備選方案，選擇相對(duì)滿意的方案，這一過(guò)程同樣是按照一定的邏輯順序由一個(gè)階段或?qū)蛹?jí)向另一個(gè)階段或?qū)蛹?jí)的變換。為解決危機(jī)決策的復(fù)雜與動(dòng)蕩環(huán)境以及傳統(tǒng)政府部門時(shí)序性、階段性決策流程在新時(shí)期所面臨的困境，需要向分布式模式轉(zhuǎn)變。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與信息技術(shù)的發(fā)展為分布式?jīng)Q策的實(shí)施提供了技術(shù)支撐，它可以解決政府、社會(huì)組織以及公民、國(guó)際組織之間在信息溝通與協(xié)調(diào)等方面的困難。打破時(shí)空的限制，通過(guò)視頻會(huì)議、網(wǎng)上辦公、多種通訊方式進(jìn)行信息交流與事態(tài)變化趨勢(shì)研判，在核心決策機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)下，確認(rèn)各自行動(dòng)范圍內(nèi)備選的對(duì)策方案，最終由核心機(jī)構(gòu)綜合匯總、研判

24、磋商之后整合成公共危機(jī)決策，同時(shí)根據(jù)公共危機(jī)決策實(shí)施情況的反饋，調(diào)整公共危機(jī)決策網(wǎng)絡(luò)，選擇性地增減新的合作伙伴，維護(hù)決策流程的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性。）。避免單一的政顯然，這種公共危機(jī)決策流程依靠的不僅僅是單個(gè)治理主體決策流程的單獨(dú)運(yùn)作，更主要的是各個(gè)成員組織決策流程之間的相互關(guān)聯(lián)與配合。它使得以前在時(shí)間和空間上處于序列狀態(tài)的各個(gè)部門、不同類型的組織，第一時(shí)間分頭形成本部門和本組織的對(duì)策方案，這是“小決策”。在此基礎(chǔ)上由綜合應(yīng)急對(duì)策部門或國(guó)家安全委員會(huì)之類的危機(jī)決策最高核心部門對(duì)各方案做出協(xié)調(diào)性決策（大決策府決策主體所存有的各種缺陷，在決策程序上就開(kāi)始形成危機(jī)治理的整體合力。既能利用多元治理主體的主動(dòng)性和

25、積極性，又能利用危機(jī)決策核心機(jī)構(gòu)來(lái)保證決策過(guò)程的協(xié)調(diào)，并充分發(fā)揮政府組織的強(qiáng)制力來(lái)保證決策的實(shí)施，同時(shí)，對(duì)于公共危機(jī)決策的制訂和實(shí)施過(guò)程也形成了深入社會(huì)各個(gè)層面的政策監(jiān)控機(jī)制，從而保證了公共危機(jī)決策的科學(xué)性與有效性。四、公共危機(jī)治理的戰(zhàn)略重點(diǎn)基于公共危機(jī)治理理論，對(duì)現(xiàn)階段以至未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期的公共危機(jī)，要實(shí)施切中要因、分類治理的戰(zhàn)略，對(duì)不同類型的危機(jī)采取不同的工作重點(diǎn)。（一）自然災(zāi)害。自然災(zāi)害危機(jī)治理需要重點(diǎn)創(chuàng)新和優(yōu)化自然災(zāi)害應(yīng)急平臺(tái)，完善治理網(wǎng)絡(luò)的科技支撐。現(xiàn)代自然災(zāi)害的治理對(duì)于各類危機(jī)的形成機(jī)理、演化規(guī)律、影響水準(zhǔn)等的認(rèn)知和判斷高度依賴地理信息系統(tǒng)、遙感、導(dǎo)航定位、三網(wǎng)融合、物聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字

26、地球等先進(jìn)技術(shù)的有效應(yīng)用。因此需要依托完善的應(yīng)急平臺(tái)，災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警、災(zāi)害評(píng)估、應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)重建，作為自然災(zāi)害治理網(wǎng)絡(luò)的中樞神經(jīng)系統(tǒng)。尤其要增強(qiáng)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的信息化建設(shè)，聯(lián)合水文、海洋、氣象、農(nóng)、林、民政、保險(xiǎn)、統(tǒng)計(jì)等相關(guān)部門，每年定期進(jìn)行自然災(zāi)害資料收集、整理、匯編，特別是災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)信息、災(zāi)情搜救信息、地質(zhì)構(gòu)造、地球物理、社會(huì)影響、遙感分析、災(zāi)害快速評(píng)估等信息資料的獲取，建立自然災(zāi)害數(shù)據(jù)庫(kù);同時(shí)，聯(lián)合相關(guān)國(guó)際和國(guó)內(nèi)重要實(shí)驗(yàn)室和科研機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)對(duì)自然災(zāi)害數(shù)據(jù)分析和科學(xué)研究，完善災(zāi)情信息采集、傳輸、處理和存儲(chǔ)等方面的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，建立自然災(zāi)害數(shù)據(jù)模擬和預(yù)警系統(tǒng)，通過(guò)歷史數(shù)據(jù)對(duì)比分析和科學(xué)研判，建立

27、自然災(zāi)害模型提升災(zāi)害的監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，推進(jìn)“數(shù)字減災(zāi)”工程建設(shè)。;突出重點(diǎn)，明;當(dāng)判斷某些不可（二）事故災(zāi)難。事故災(zāi)難又與自然災(zāi)害不同，不是天災(zāi)，而是人禍，它是人類自身主觀行為的直接后果，這就需要重點(diǎn)制度固化事故災(zāi)難危機(jī)治理隱患排查機(jī)制，在以常態(tài)管理為主的危機(jī)管理時(shí)段上，需要賦予各個(gè)地方政府、各個(gè)政府部門、企事業(yè)單位以及社會(huì)應(yīng)對(duì)單元以相對(duì)應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。其中，在減緩階段，要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，利用其廣泛的觸角監(jiān)測(cè)和發(fā)現(xiàn)社會(huì)環(huán)境中存有的不確定性、動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性交織而生的各種風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，并對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行發(fā)生概率的排序，建立健全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制，降低風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)橥{的概率，杜絕危機(jī)發(fā)生

28、的可能性。在準(zhǔn)備階段，要進(jìn)行危脅要素管理，主要是基于風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別結(jié)果，確認(rèn)收集社會(huì)威脅要素，要針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)可能轉(zhuǎn)化進(jìn)而形成的威脅要素進(jìn)行全方位預(yù)先評(píng)估確哪些是最有可能發(fā)生的，哪些是相對(duì)不容易發(fā)生的，全面細(xì)致排查治理事故隱患;強(qiáng)化防范措施，控制事故災(zāi)難危機(jī)發(fā)生的條件，針對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)、危脅要素和危機(jī)發(fā)生條件準(zhǔn)備有針對(duì)性的危機(jī)反應(yīng)計(jì)劃，加大隱患排查治理力度，強(qiáng)化監(jiān)督，集中開(kāi)展督促檢查控條件存有，評(píng)估突發(fā)事件發(fā)生的可能性，或評(píng)估已發(fā)生的突發(fā)事件繼續(xù)衍生演化成為公共危機(jī)的可能性，若判斷其發(fā)生的可能性已經(jīng)達(dá)到法律法規(guī)和預(yù)案指定的級(jí)別，由事發(fā)所在地的主管機(jī)構(gòu)和職能部門準(zhǔn)確及時(shí)全面發(fā)布預(yù)警信息，嚴(yán)防引發(fā)事故災(zāi)難。（三）突發(fā)公共衛(wèi)生。該類危機(jī)的治理模式和行動(dòng)邏輯，迫切需要建構(gòu)“集中領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、結(jié)構(gòu)完整、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”應(yīng)急體系，在實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生“危機(jī)管理”向“危機(jī)治理”轉(zhuǎn)變中，重點(diǎn)是搭建政府媒體公眾三位互動(dòng)平臺(tái)，緊扣危機(jī)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)的過(guò)程中，政府媒體公眾三位互動(dòng)中相互間溝通，公眾反應(yīng)及認(rèn)知心理及行為反應(yīng)、媒體功能特征及政府責(zé)任的認(rèn)識(shí)等是問(wèn)題的關(guān)鍵所在，政府應(yīng)該堅(jiān)持未雨綢繆、防控并重，信息準(zhǔn)確、可信權(quán)威，快速反應(yīng)、在出現(xiàn)問(wèn)題的第一時(shí)間，必須掌握主動(dòng)，快速反應(yīng)實(shí)事求是、真誠(chéng)坦率，傾聽(tīng)公眾、尊重感受的原則，以統(tǒng)一的口徑向社會(huì)提供及時(shí)、準(zhǔn)確、