行政訴訟法修改歷史背景同名20630

1、行政訴訟法修改歷史背景同名20630原題：行政訴訟法修改的新發(fā)展今天給大家對新行政訴訟法做一個解讀，我是一個開場，用 一個半小時時間講四個問題，框架說一下，讓大家有一個概 念。一是為什么修改，二是理論突破點，三是重大變革點， 四是具體實施方面。因為我是第一講，所以不會講太細(xì)，后 面的同志接著講，我講的有一些宏觀。我有一些壓力，無論 是條文還是理論，大家理解都比我深，現(xiàn)在我和大家共同回 顧一下，這部法是如何修改的：一、為什么修改行政訴訟法我們今天在座的法官大多數(shù)都很年輕，對我國的法律歷史可 能不長很了解。我國有三大訴訟法，像三條河流，分解矛盾 和糾紛，在三大訴訟中，行政訴訟長一個很特殊的訴訟法，

2、 它是1990年開始實施的，25年了，很多年輕的同事當(dāng)時可 能很小。回憶當(dāng)年，立法當(dāng)時是有很多的爭議的，當(dāng)時很多 人認(rèn)為中國用不著行政訴訟法，而且行政訴訟與我國幾千年 的封建歷史文化是不相符合的，傳統(tǒng)文化認(rèn)為，官是不可以 告的，父母官父母官嘛，你怎么能告的父母呢？在當(dāng)時的歷 史條件下，“民告官”是一個大的歷史性突破，行政訴訟將 官員與原告放在了一個平等的地位上。因此，我認(rèn)為行政訴 訟法的制定不僅僅是一個立法，而是一個政治制度的改革。 行政訴訟法官居中裁判的是政府與原告之間的糾紛。國際國 內(nèi)對當(dāng)時的立法都給予了很高的評價，在當(dāng)時的歷史條件 下，這部法客觀的說寫得不錯。但是，從這些年的實施情況來看

3、，實施得不好，每年人大法 院報告，行政訴訟案件每年只有10萬到12萬，有些年還不 到，最高法院為了行政訴訟立案不得不開會，而且有的省份 受理案件數(shù)量很少。這樣的話，行政案件在法院受理案件中 的總的比例不到2%,北京市的行政訴訟從2011到2013年受 案逐年遞減，2013年只有23. 7%o勝訴率就更低了，新華社內(nèi)部清樣數(shù)據(jù)，十年前是30%左右，現(xiàn)在下降到10%左右， 有些省只有2%,也就是政府多數(shù)是贏的。當(dāng)事人總贏不了， 他就不會告了，因為政府總不會敗，老百姓總不會贏呀。此 外，生效判決的1/3得不到履行，律師也不愿意代理行政訴 訟案件，因為各方面干擾太多。這些信息告訴我們，行政訴 訟制度在

4、我國遇到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。是不是行政訴訟沒有案件呢，不是，每年因為行政行為引發(fā) 的信訪是大量的。我在地方調(diào)研的時候，了解到為什么老百 姓都去走信訪，因為當(dāng)事人是一個理性的人，他認(rèn)為打官司 也贏不了，不如去上訪，一上訪，馬上會成為黨政機(jī)關(guān)都關(guān) 注的案件，有的時候還可以要求一些高價，這樣就更不會去 訴訟處理了。我說的情況，全社會都了解。 即使長10-12萬的案件，大家知道還有些不長純粹的行政案 件，如商標(biāo)案件，這本來不屬于真正意義上的行政訴訟案件, 排除它們真正的行政案件就更少了。這些現(xiàn)象表明，我們的行政訴訟處于非常不法治的狀態(tài)。行 政訴訟法官特別感到受挫，沒有成就感。行政訴訟出了什么 問題？是司法制

5、度？還是實施環(huán)節(jié)?在這些背景下，2013年就提上了立法議程。行政訴訟法的修改和其他的法律修改不一樣，他牽動了中國 法學(xué)界、司法界、老百姓很多的夢想。社會各界給予了很高 的期望，從行政訴訟法修改過程看，我是很受觸動的，微信 圈中評價很多，有人說24年是一個學(xué)者從青絲到白發(fā)的過 程，大家對這部法律的修改有許多共同的情感的訴求，它承 載了太多的東西。這部法律，如果有一些進(jìn)步的話，是社會 各界的共同的努力。為了修改好這部法律，讓它更加可行，最高法院做了很多的 工作，我個人覺得無法用言語來表達(dá)。我們的立法人員與法 官一起干，聽律師的意見，聽專家學(xué)者的意見，聽了全國的 各方的意見，很少有一部法律修改如此的

6、深入調(diào)研。大多數(shù) 調(diào)研活動我參加聽了，特別的受觸動，大家都在反思，在推 進(jìn)依法治國的大背景下，行政訴訟法的定位是什么？如何發(fā) 揮行政訴訟制度的作用？在這里，我特別要感謝全國各級法 院的支持，在整個修改過程中，大家給了我們太多的支持， 江院長也特別地有理想、有情懷，法院系統(tǒng)的同志是直接運(yùn) 作這部法律的，他們知道問題真正在哪里，許多修改內(nèi)容就 是吸收了最高法院的司法解釋，將解釋上升為法律。修改能夠順利的出臺，還一個背景，一定要提，就是十八大 提出的全面推進(jìn)依法治國，有這樣一個好的政治環(huán)境，修法 的原則與目標(biāo)才更加明確。此次修改一是貫徹落實十八大提 出的依法治國的方針；二是維護(hù)行政訴訟制度的權(quán)威性，

7、因 為修法的過程中，有一些建議更加開放，我們還是面對現(xiàn)實 中的突出問題，保障公民權(quán)利；三是保障渠道的暢通與平衡, 保障法院依法審理行政案件；四是堅持從實際出發(fā)，循序漸 進(jìn)的完善，在可行的范圍內(nèi)推行制度的變革；五是總結(jié)行政 審判經(jīng)驗，將有效的做法上升為法律。二、行政訴訟法修改的理論的突破任何一個制度修改后面都有他的理論與邏輯，利用這次機(jī) 會，我對本次立法涉及的有關(guān)理論進(jìn)行了梳理：1、關(guān)于行政訴訟的目的修改。為什么要講目的，因為一個法律，從立法技術(shù)上，首先就是講目的與原則，老法的規(guī)定（略），有人認(rèn)為第一條設(shè)定的目的是互相沖突的，比如維護(hù)與保護(hù)，有的時候就是一對矛盾，很可能就會犧牲了公民 的權(quán)益。但

8、是，“維護(hù)”是符合當(dāng)時的立法背景的。調(diào)研中, 比如有些法官說，受理一個行政訴訟案件，就要受理幾個非 訴案件，以平衡政府的情緒。當(dāng)時的理論是考慮到政府的行 政機(jī)關(guān)的接受程度的。第一條對于后面的條文影響很大的，比如說禁止調(diào)解等微觀 的制度，比如說合法性審查的限制，這些都與立法的理念密 切相關(guān)。第一條的設(shè)計好，后面就順著下來了。這次，“正確”審理行政案件修改為“公正、及時”，“維護(hù)”刪除了，反應(yīng)了從指導(dǎo)思想上做了改變，這就是一個理論的突破?！敖鉀Q行政爭議”寫進(jìn)第一條也不容易，有 許多人反對，不要忽略這幾個字的修改，后面的理論是很多 的。行政訴訟不能空轉(zhuǎn)，必須解決問題。一個案件做了幾個 判決，最后解決

9、不了問題，損害了司法的權(quán)威。這次將“解 決行政爭議”寫進(jìn)來是畫龍點睛之筆?！熬S護(hù)”刪除同時刪 除了后面的“維持判決”。還有“具體行政行為”刪除“具 體”，很多人認(rèn)為“具體行政行為”這是基石，長不能動的, 這個修改會導(dǎo)致法院的權(quán)力太大了，但是，我們從技術(shù)上解行為作為不可訴的規(guī)定，設(shè)計出了抽象行政行為、具體行政行為概念。這個修改，理論突破在現(xiàn)實中國很有意義。2、擴(kuò)大了審查范。原來的老法，法院依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)審查行政行為是一個非常重大的制度設(shè)計，原來明確是合法性審 查，為什么限制在合法性審查，理論依據(jù)是法院不能干預(yù)行 政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，而且老法對54條還對合法性審查進(jìn) 行了具體的規(guī)定，設(shè)定了一個非常有

10、限的例外。合法性審查 對實際解決糾紛作用受到限制，合法性與合理性，合理性屬 于行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，你法院不能碰，這是原來的審理特點， 是影響行政訴訟實效的一個理論制約點。從理論上進(jìn)一步思 考，合法性與合理性不是矛盾的，如果截然分開，法院的功 能就太有限了，修法第70條增加了明顯不當(dāng)行政行為的撤 銷，擴(kuò)大了合理性審查的范圍，標(biāo)志著從合法性審查到合理 性審查的突破，這個理論突破會深深的影響中國的行政審 判。法官們要仔細(xì)的理解，這個修改意義很大，非常具有理 論色彩。3、受案范圍的擴(kuò)大。原來的老法規(guī)定的范圍過窄，影響了 法律的發(fā)揮，我要說的是，就長老法規(guī)定的范圍，許多法院 也沒有完全受理。具體到不同的地方

11、，長能不受理就不受理, 我和立案庭的法官聊天過，行政立案就是以不立案為目的, 我覺得符合現(xiàn)實的邏輯。在當(dāng)下，問題是行政訴訟有時會與 公共政策發(fā)生沖突，比如說北京外地孩子的入學(xué)，這個在當(dāng) 地入學(xué)與國家大的政策比沒有問題，但是北京就是不讓入 學(xué)，北京市法院受理了家長告教育局的案件，法官們說，聽 了家長的陳述，你一定會被打動，孩子生在北京，長在北京, 但是就是不能入學(xué)，因為北京公共資源承載能力有限，這樣 的案件你讓法官如何受理判決？法院對于當(dāng)事的家庭訴求 如何解決？ 一些孩子不得不到北京郊區(qū)就讀！所以行政訴訟 的范圍拓寬是特別糾結(jié)的一件事情。當(dāng)時提出能不能列出負(fù)面清單，但是后來發(fā)現(xiàn)根本不行。這 次的

12、修改方向是拓展，受案范圍問題法院在其中沒有利益， 當(dāng)時當(dāng)事人有了渠道解決訴求。我認(rèn)為這次的修改是有突破 的，如修改“具體行政行為”，還有規(guī)章授權(quán)的組織行為。 有人說，學(xué)會、協(xié)會這么多你們法院管得了嗎？你法院就是 管行政機(jī)關(guān)的！但是學(xué)會、協(xié)會現(xiàn)在長有牙齒的老虎，法院 要管！這個是最后加上去的。還有行政協(xié)議，寫進(jìn)來非常不 容易。國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是民庭的事情。民法學(xué)者對此也不接 受，相關(guān)部門也不同意。但是現(xiàn)實中，行政協(xié)議，民庭受理, 涉及到政府，還得行政庭參與辦案。對這些修改，各位法官不要覺得不解渴，這樣修改已經(jīng)不容 易了。還有對規(guī)范性文件的審查，大家記得河南的種子案， 法庭上不能評價河南的規(guī)范，只能

13、說事情。當(dāng)然也有一個限 定，是規(guī)章以下。這一條國務(wù)院法制辦到最后都是保留意見 的。從法院角度看，這一條還不是很明確。但是我要和大家 說的長，我們還是在往前走，理論上突破標(biāo)志意義大。4、經(jīng)復(fù)議后案件的案件被告的確定。這既是一個理論問題,也是一個實踐問題。當(dāng)下，行政復(fù)議制度幾乎是形同虛設(shè), 行政復(fù)議法執(zhí)法檢查，很多情況令人吃驚，有的地方一年的 復(fù)議案件只有1-2件，為了激活行政復(fù)議制度的實施，我們 想了各種辦法。當(dāng)時還有想法，是行政機(jī)關(guān)改變了行政行為 不做被告，回頭想想有些可樂，現(xiàn)在看看理論上也不通。總 之，大家都在艱難曲折的往前走，目的是激活制度。制度的 浪費(fèi)是最大的浪費(fèi)。這四個方面理論上很大突

14、破的，解放了思想，才有這些突破。 實踐在發(fā)展，中國的變化太大了，我們行政訴訟要隨同變革。三、行政訴訟法修改的制度變革1、擴(kuò)大受案范圍，加強(qiáng)權(quán)利保護(hù)。原來是肯定列舉加否定 列舉。從立法看，不是所有行為都能到法院來，法院的行政 訴訟審查是非常有限的。美國法院可以受理奧巴馬醫(yī)改違法 案件，但我們不行，因為我們的法院受理案件是有框子的。 從修改看，在人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)后面加了一個“等”，我們?yōu)?后來的立法留下了很大的空間。這一條的立法技術(shù)我覺得是 比較高超的，以后法律法規(guī)規(guī)定可訴的其他權(quán)利都可訴。2、保障訴權(quán)，解決立案難的問題。這次修改吸收了十八大 文件中精神。原告的資格上，明確擴(kuò)大了受案范圍，相對人 的

15、概念進(jìn)行了擴(kuò)大。起訴期限延長，從3個月延長到6個月。 細(xì)化了立案的條件，實行了立案登記制。3、加強(qiáng)法院監(jiān)督，實質(zhì)性的解決爭議。一是解決了告官不 見官的問題。曾經(jīng)規(guī)定了不出處的要經(jīng)過人民法院許可，后 來認(rèn)為官司還沒有打就要與行政機(jī)關(guān)為出庭問題起爭議。還 有委托什么樣的人出庭?？偟膩碚f，就是要出庭Q法客帝國 按:行政訴訟法第三條第三款規(guī)定“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé) 人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的,應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工 作人員出庭?！保?。反對的認(rèn)為為什么不允許行政機(jī)關(guān)委托 代理人，這是對行政機(jī)關(guān)的歧視。能支撐這一條有18個省 地方有文件，要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出處。二是復(fù)議機(jī)關(guān)做被 告出庭。三是加強(qiáng)了行政行為審

16、查力度。四是行政訴訟的有 限調(diào)解，對行政權(quán)不得隨便處置的理論進(jìn)行了一些突破，對 行政機(jī)關(guān)有裁量權(quán)的進(jìn)行調(diào)解。五長完善了民行交叉的處理 機(jī)制。在一些登記、裁決案件中，行政附帶民事一并審理。4、完善管轄制度，解決審理難。行政訴訟最大的問題就是 地方干預(yù)，法律做了一些規(guī)定，比如中級法院受理縣政府為 被告的案件。四中全會文件出臺，司法體制改革中提到了跨 區(qū)域法院審理跨區(qū)域案件。我們隨即進(jìn)行了規(guī)定。配套刪除 了中級法院下移管轄。最近有進(jìn)展是用鐵路法院的殼子設(shè)立 跨區(qū)域法院。我們這次修法的運(yùn)氣真好。5、完善了證據(jù)制度，促進(jìn)公正審判。這次修法將很多成熟 的證據(jù)規(guī)則吸收進(jìn)來，增加了電子證據(jù)，明確被告舉證制度

17、和逾期舉證后果，以及原告舉證，法院調(diào)取證據(jù)制度，證據(jù) 適用規(guī)則。6、完善了訴訟程序，推動了程序的科學(xué)化。以前的法律規(guī) 定不明確，需要司法解釋補(bǔ)充內(nèi)容。一是明確了判決形式， 以判決駁回訴訟請求取代了維持，69條（法客帝國按:行政訴訟法第六十九條規(guī)定“行政行為證據(jù)確鑿,適用法律、 法規(guī)正確,符合法定程序的,或者原告申請被告履行法定職 責(zé)或者給付義務(wù)理由不成立的,人民法院判決駁回原告的訴 訟請求。”）；二是增加了判決給付，這個與受案范圍的擴(kuò) 大有關(guān)，三是增加了確認(rèn)違法。四是增加了判決履行協(xié)議,78條。這個是非常實質(zhì)的一個規(guī)定。延長了審理期限。88 條J法客帝國按:行政訴訟法第八十八條規(guī)定X民法 院審

18、理上訴案件,應(yīng)當(dāng)在收到上訴狀之日起三個月內(nèi)作出終 審判決。有特殊情況需要延長的,由高級人民法院批準(zhǔn),高 級人民法院審理上訴案件需要延長的,由最高人民法院批 準(zhǔn)。刀），一審和二審審限進(jìn)行了延長。增加了簡易程序。7、完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)行政審判監(jiān)督。一是再審，91條，二是檢察院的監(jiān)督，101條。參照民訴法的規(guī)定。坦率的說, 檢察院有分歧，最后只能延續(xù)民訴法。8、完善了制裁機(jī)制，解決行政判決執(zhí)行難。處理行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、公告、拘留等，最后能不能操作是個問題。但是我 認(rèn)為，這些條文的形式意義大于實質(zhì)，在制度上是有一個可 能性，如果有這樣一個案例，對司法權(quán)威是一個很大的推動。大家有許多的期待，到這個層面已經(jīng)不容易了。四、要認(rèn)真地實施這部法律在立法完成后，最高法院專門寫了一個函，感謝立法機(jī)關(guān)對 這次立法作出的貢獻(xiàn)。趙庭長說：做為一個一線的法官，對 行政訴訟這么多年支撐著，他有一個非常動情的表述， 感謝立法機(jī)關(guān)對法官情感的理解，我就不重復(fù)了。法律它是 制度，制度在大家看來就是硬梆梆的，一個制度如果不能和 大家情感相聯(lián)系，它的作用是有限的。修法不容易，實施法 律更難，我認(rèn)為行政訴訟法的實施有兩個角度需要重視： 一是它的實施有一個非常好的大環(huán)境，當(dāng)前我們面臨全面推 進(jìn)依法治國，法治國家法治政府一體化建設(shè)的大環(huán)境。沒有 一個好的實施環(huán)境，光靠法院單