“基建+加稅”的快速立法通道真的那么快嗎

1、正文目錄 HYPERLINK l _TOC_250009 拜登可能動(dòng)用 50 年未使用的預(yù)算條款加速推進(jìn)基建和加稅 4 HYPERLINK l _TOC_250008 美國(guó)意欲推進(jìn)全球協(xié)同征稅以降低本國(guó)加稅的負(fù)面作用 4 HYPERLINK l _TOC_250007 根據(jù) CBO 測(cè)算，加稅推進(jìn)基建可能降低美國(guó)整體投資效率 4 HYPERLINK l _TOC_250006 加稅可能導(dǎo)致資本撤離美國(guó) 5 HYPERLINK l _TOC_250005 美國(guó)推進(jìn)跨國(guó)公司的全球協(xié)同征稅可以降低本國(guó)征稅的負(fù)面效果但未必如愿 6 HYPERLINK l _TOC_250004 雖然存在快速通道，后續(xù)

2、推進(jìn)情況仍存在諸多不確定性 7 HYPERLINK l _TOC_250003 當(dāng)前民主黨內(nèi)對(duì)加稅和基建方案仍存在諸多分歧 7 HYPERLINK l _TOC_250002 拜登仍會(huì)推出美國(guó)家庭計(jì)劃，同樣可能納入整體立法考慮 8 HYPERLINK l _TOC_250001 預(yù)計(jì)基建和加稅方案的實(shí)際生效時(shí)間仍在 2022 財(cái)年附近 9 HYPERLINK l _TOC_250000 風(fēng)險(xiǎn)提示 9圖表目錄圖 1：美國(guó)目前的企業(yè)所得稅實(shí)際稅率略高于經(jīng)合組織成員國(guó)的平均水平（%） 5圖 2：拜登稅收政策下（企業(yè)所得稅率 28%）美國(guó)不同州別的企業(yè)稅負(fù)情況 6圖 3：在全球計(jì)劃應(yīng)對(duì)利潤(rùn)向低稅收國(guó)家

3、流失的十年里，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家降低了自己的企業(yè)稅率 7圖 4：流入世界離岸中心的外國(guó)投資比流入其他任何國(guó)家的多（十億美元） 7圖 5：國(guó)會(huì) 7 月時(shí)間表（綠色眾議院，藍(lán)色參議院，黃色兩院） 9圖 6：國(guó)會(huì) 8 月時(shí)間表（綠色眾議院，藍(lán)色參議院，黃色兩院） 9表 1：拜登稅收計(jì)劃的財(cái)政影響（十億美元，2021-2030 年） 8拜登可能動(dòng)用 50 年未使用的預(yù)算條款加速推進(jìn)基建和加稅拜登于 4 月 1 日公布名為美國(guó)就業(yè)計(jì)劃的基建方案，本輪基建方案合計(jì)規(guī)模約 2.3 萬(wàn)億美元，計(jì)劃分 8 年投資完成，平均每年投資規(guī)模僅 3000 億美元。此外，還將對(duì)企業(yè)加稅為基建提供融資支持，加稅預(yù)計(jì)會(huì)在未來(lái) 1

4、5 年為美國(guó)財(cái)政帶來(lái)超過(guò)2 萬(wàn)億的增收規(guī)模，與基建投資規(guī)?；颈３忠恢拢压嫉暮诵拇胧┲饕幸韵氯?xiàng)：一是將企業(yè)所得稅由 21上調(diào)至 28；二是將跨國(guó)公司海外收入的稅率由 10.5提升至 21；三是對(duì)大企業(yè)的賬面收入設(shè)置 15的最低稅率，防止企業(yè)通過(guò)避稅手段逃稅；四是取消能源行業(yè)稅收優(yōu)惠。此前我們預(yù)期拜登將于 2022 財(cái)年通過(guò)財(cái)政調(diào)解的方式推進(jìn)上述立法方案，但近期參議院民主黨人擬動(dòng)用的國(guó)會(huì)預(yù)算法304 條款可能令立法進(jìn)程提速。根據(jù)國(guó)會(huì)官員 Elizabeth MacDonough 對(duì) 1974 年國(guó)會(huì)預(yù)算法第 304 章節(jié)的解釋?zhuān)⒎ㄕ呖梢栽谪?cái)年結(jié)束前對(duì)財(cái)政決議進(jìn)行修訂。304 章節(jié)中指出

5、：“根據(jù)國(guó)會(huì)預(yù)算法達(dá)成預(yù)算調(diào)解后，在該財(cái)年結(jié)束前兩院仍然可以通過(guò)另一項(xiàng)預(yù)算決議對(duì)當(dāng)年的預(yù)算調(diào)解進(jìn)行修訂?！边@一條款在歷史上未被使用過(guò)。正常情況下，財(cái)政調(diào)解一年僅可使用一次（聯(lián)邦收入、聯(lián)邦支出、聯(lián)邦債務(wù)上限領(lǐng)域各自可以使用一次，但通常一部財(cái)政法案會(huì)同時(shí)覆蓋多個(gè)領(lǐng)域，因此原則上一年僅可用于一次立法），今年的份額已被用于拜登 1.9 萬(wàn)億美元的美國(guó)救援計(jì)劃立法，按照常規(guī)經(jīng)驗(yàn)不得再次使用。一旦動(dòng)用 50 年來(lái)從未使用過(guò)的 304 條款，民主黨人可以通過(guò)對(duì) 2021 年的預(yù)算調(diào)解法案增加“補(bǔ)丁”的方式為拜登新提出的美國(guó)就業(yè)計(jì)劃立法。Elizabeth MacDonough 是美國(guó)參議院的議法委員，議法委

6、員是由參議院多數(shù)黨任命的中立職位，主要負(fù)責(zé)對(duì)參議院的現(xiàn)有議事規(guī)則和流程進(jìn)行司法解釋?zhuān)诵穆氊?zé)之一便是解釋財(cái)政調(diào)解規(guī)則及其適用性（財(cái)政調(diào)解詳細(xì)情況請(qǐng)參考我們前期報(bào)告拜登上任后將如何踐行財(cái)政承諾）。MacDonough 自 2012 年便開(kāi)始任職，已先后經(jīng)歷了奧巴馬、特朗普和拜登任期，政治立場(chǎng)較為中立。例如，在此前拜登 1.9 萬(wàn)億美元美國(guó)救援計(jì)劃的立法過(guò)程中 MacDonough 曾經(jīng)裁決 15 美元時(shí)薪的條款不符合財(cái)政調(diào)解的使用條件繼而將其剔除；本次裁決中 MacDonough 做出有利于民主黨的裁決，認(rèn)為可以修訂 2021 年的財(cái)政調(diào)解，這一裁決也正式確認(rèn)了這一立法方式的合法性，可能使得拜登

7、的立法進(jìn)程加速。美國(guó)意欲推進(jìn)全球協(xié)同征稅以降低本國(guó)加稅的負(fù)面作用加稅可能對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生兩大潛在的負(fù)面效用，一是可能導(dǎo)致本國(guó)整體投資效率降低，二是可能導(dǎo)致資本出于避稅考慮逃離美國(guó)。為彌補(bǔ)加稅的負(fù)面效應(yīng)，美國(guó)正在推進(jìn)跨國(guó)公司的全球協(xié)同征稅以降低本國(guó)加稅的負(fù)面作用。當(dāng)前美股市值位列前 5 的公司均為跨國(guó)企業(yè)（蘋(píng)果、微軟、亞馬遜、谷歌、特斯拉），此類(lèi)企業(yè)巨頭出于財(cái)務(wù)考慮將大量海外利潤(rùn)留存在稅率較低的避稅港，跨國(guó)公司的全球協(xié)同征稅可以在一定程度上彌補(bǔ)這一漏洞并吸引更多資本回流美國(guó)。該項(xiàng)措施也是拜登加稅方案中不可忽視的核心措施，其重要性可能高于企業(yè)加征所得稅以及后續(xù)潛在的“富人稅”。根據(jù) CBO 測(cè)算，加

8、稅推進(jìn)基建可能降低美國(guó)整體投資效率國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室曾于此前進(jìn)行測(cè)算，拜登政府推進(jìn) 2.3 萬(wàn)億基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益可能小于等額加稅帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失。主要源自以下兩方面：一是私人投資效率比聯(lián)邦投資更高，后者的效率僅為前者的 50。國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室曾在 2016 年發(fā)布的聯(lián)邦投資對(duì)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)與預(yù)算的影響中測(cè)算指出，私人投資的平均年化回報(bào)率約為 10，而聯(lián)邦政府投資的平均年化回報(bào)率均為 5。拜登加稅推進(jìn)基建的實(shí)質(zhì)是以政府投資替代私人投資，整體來(lái)看會(huì)降低整體投資效率。二是聯(lián)邦支出將擠出私人投資，根據(jù) CBO 測(cè)算，聯(lián)邦政府每增加 1 美元投資，州、地方政府和私人企業(yè)將減少 0.33 的投資。如果考慮擠出

9、效應(yīng)，聯(lián)邦政府的實(shí)際投資效率僅有 67。加稅可能導(dǎo)致資本撤離美國(guó)特朗普 2017 年減稅方案的核心目的之一是通過(guò)削減美國(guó)與避稅港的稅收差距吸引資本回流，拜登本輪加稅可能導(dǎo)致美國(guó)實(shí)際稅負(fù)升至 OECD 國(guó)家之首，可能導(dǎo)致資本重新撤離美國(guó)。根據(jù) OECD 對(duì)全球范圍內(nèi)企業(yè)實(shí)際稅率的統(tǒng)計(jì)，2019 年美國(guó)企業(yè)實(shí)際稅率為24.6，在 37 個(gè) OECD 國(guó)家中位列 13 位，高于非美國(guó)家的平均水平 21.9。拜登加征 企業(yè)稅后可能影響美國(guó)資本環(huán)境在全球范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)力。美國(guó)企業(yè)的整體實(shí)際稅率 往往略高于企業(yè)所得稅水平（特朗普減稅前，2017 年美國(guó)企業(yè)整體實(shí)際稅率為 37.5，對(duì)應(yīng)彼時(shí)美國(guó)企業(yè)所得稅率水

10、平35；減稅后整體實(shí)際稅率24.6，對(duì)應(yīng)實(shí)際稅率21），如據(jù)此估算，拜登將企業(yè)所得稅提升至 28后，美國(guó)多數(shù)州別的聯(lián)邦和州稅總稅率將 突破 30，位于 OECD 國(guó)家的最高水平。圖 1：美國(guó)目前的企業(yè)所得稅實(shí)際稅率略高于經(jīng)合組織成員國(guó)的平均水平（%）0510152025303540美國(guó)2017智利法國(guó)澳大利亞德國(guó)日本 新西蘭希臘 墨西哥葡萄牙韓國(guó) 西班牙加拿大美國(guó)2019奧地利比利時(shí)盧森堡荷蘭斯洛伐克以色列挪威 捷克 意大利土耳其瑞典 丹麥 瑞士 芬蘭 英國(guó) 冰島斯洛文尼亞拉脫維亞愛(ài)沙尼亞波蘭立陶宛愛(ài)爾蘭匈牙利資料來(lái)源：OECD, 圖 2：拜登稅收政策下（企業(yè)所得稅率 28%）美國(guó)不同州別的企

11、業(yè)稅負(fù)情況資料來(lái)源：Wind，美國(guó)推進(jìn)跨國(guó)公司的全球協(xié)同征稅可以降低本國(guó)征稅的負(fù)面效果但未必如愿跨國(guó)公司與本土企業(yè)遵循的稅收規(guī)則有所差異，即便拜登加稅也不受 28的企業(yè)所得稅約束，當(dāng)前美國(guó)對(duì)跨國(guó)公司的海外收入執(zhí)行 10.5的稅率。當(dāng)前美股市值位列前 5 的公司均為跨國(guó)企業(yè)（蘋(píng)果、微軟、亞馬遜、谷歌、特斯拉），此類(lèi)企業(yè)巨頭出于財(cái)務(wù)考慮將大量海外利潤(rùn)留存在稅率較低的海外避稅港，該部分利潤(rùn)的回流可以有效縮小美國(guó)因加稅而導(dǎo)致的資本缺口。為此，拜登政府在推進(jìn)本土加稅的同時(shí)還在牽頭推進(jìn)全球范圍內(nèi)針對(duì)跨國(guó)公司的協(xié)同加稅。首先，拜登政府希望將美國(guó)跨國(guó)公司海外收入的稅率由 10.5提升至 21，在國(guó)內(nèi)層面彌補(bǔ)跨

12、境征稅的漏洞；其次，美國(guó)政府還尋求在 G20 范圍內(nèi)協(xié)同將跨國(guó)公司的最低稅率設(shè)定在 21，這一水平遠(yuǎn)高于 OECD 國(guó)家當(dāng)前商討的 12.5的稅率水平。耶倫近期也作為說(shuō)客在 G20 范圍內(nèi)推動(dòng)協(xié)同加稅，當(dāng)前 G20 已承諾在 2021 年中就一項(xiàng)新的稅收協(xié)定達(dá)成初步共識(shí)。如果協(xié)同征稅得以落地，美國(guó)可以通過(guò)“填平全球稅收洼地”的方式有效吸引跨國(guó)公司的海外利潤(rùn)回流，增量資本的流入可以彌補(bǔ)本國(guó)由于加稅而下降的投資效率。根據(jù)美國(guó)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，這一措施預(yù)計(jì)可以在未來(lái)吸引 2 萬(wàn)億美元的海外利潤(rùn)回流以及 7000 億美元的財(cái)政增收。但實(shí)際執(zhí)行情況未必能如美國(guó)所愿，核心問(wèn)題是：當(dāng)前協(xié)同征稅主要針對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家，較

13、難打破全球避稅港和發(fā)展中國(guó)家的“低稅收壁壘”。當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家面臨的普遍問(wèn)題之一便是避稅港吸附了大量原本應(yīng)回流本國(guó)的資本。根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)協(xié)會(huì)（UNCTAD）統(tǒng)計(jì)，2008-2018 年間全球約有 1/3 的 FDI（外商直接投資）規(guī)模流入愛(ài)爾蘭、BVI 群島、開(kāi)曼等避稅港。根據(jù) CBO 的測(cè)算，美國(guó)跨國(guó)企業(yè)當(dāng)前有 61的稅后利潤(rùn)留存于各大避稅港，在 GDP 中的占比達(dá) 1.5。過(guò)去發(fā)達(dá)國(guó)家為了吸引避稅資金回流而采取的策略通常是進(jìn)一步削減本國(guó)稅率，從而縮小與避稅港的稅率差距。2008 年至今，34 個(gè) OECD 成員國(guó)中，共有 24 個(gè)國(guó)家 削減了公司稅水平。然而本輪拜登政府推進(jìn)的針對(duì)跨國(guó)公司的全球

14、協(xié)同征稅是對(duì)過(guò) 去戰(zhàn)略的扭轉(zhuǎn)，希望通過(guò)提高“稅率洼地”的稅負(fù)水平來(lái)減輕本國(guó)的劣勢(shì)。然而耶倫 當(dāng)前游說(shuō)的對(duì)象主要以發(fā)達(dá)國(guó)家為主，避稅港或者發(fā)展中國(guó)家出于本國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力考慮 預(yù)計(jì)較難跟隨美國(guó)加稅。OECD 國(guó)家中僅有愛(ài)爾蘭可被劃分為“避稅港”，其他國(guó)家或地區(qū)受協(xié)同征稅的約束預(yù)計(jì)有限。美國(guó)的全球協(xié)同征稅計(jì)劃未必能如愿落地，一方面需要觀(guān)測(cè)各國(guó)的配合情況，另一方面本國(guó)法規(guī)也需要制訂針對(duì)避稅港的定向稅改方案。整體來(lái)看，鑒于跨國(guó)公司的全球協(xié)同征稅可以極大降低美國(guó)加稅的負(fù)面作用，該項(xiàng)措施也是拜登加稅方案中不可忽視的核心措施，我們認(rèn)為其重要性不亞于企業(yè)加征所得稅以及后續(xù)潛在的“富人稅”，后續(xù)需密切關(guān)注其推進(jìn)情況。圖

15、 3：在全球計(jì)劃應(yīng)對(duì)利潤(rùn)向低稅收國(guó)家流失的十年里，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家降低了自己的企業(yè)稅率2008年企業(yè)稅率（）2020年企業(yè)稅率（）051015202530354045日本美國(guó) 法國(guó) 比利時(shí)哥倫比亞加拿大意大利德國(guó)澳大利亞西班牙新西蘭英國(guó) 墨西哥挪威 瑞典 南韓 以色列荷蘭 奧地利瑞士 捷克 土耳其波蘭 智利 愛(ài)爾蘭資料來(lái)源：Tax Foundation, 圖 4：流入世界離岸中心的外國(guó)投資比流入其他任何國(guó)家的多（十億美元）離岸中心美國(guó)中國(guó)英國(guó)印度世界其他地區(qū)9008007006005004003002001000200820092010201120122013201420152016201720

16、182019資料來(lái)源：UNCTAD, 雖然存在快速通道，后續(xù)推進(jìn)情況仍存在諸多不確定性當(dāng)前民主黨內(nèi)對(duì)加稅和基建方案仍存在諸多分歧在當(dāng)前共和黨普遍反對(duì)這一方案的情況下，修訂財(cái)政調(diào)解要求民主黨內(nèi)對(duì)法案保持全面一致才能保證在參議院順利立法（需要參議院民主黨議員的全票 51 票才能投票通過(guò)）。但當(dāng)前以 Manchin 為首的民主黨溫和派議員認(rèn)為 28的企業(yè)稅率過(guò)高，對(duì)此表示反對(duì)并認(rèn)為調(diào)整后的企業(yè)稅率應(yīng)該下調(diào)至 25。因此拜登的美國(guó)就業(yè)計(jì)劃在最終提交國(guó)會(huì)審議前可能還需經(jīng)歷多輪黨內(nèi)談判，后續(xù)推進(jìn)情況仍然存在不確定性。雖然通過(guò)修訂財(cái)政調(diào)解的方式立法在法理層面具備可行性，但我們認(rèn)為這一方案可能更多被作為民主黨

17、的談判籌碼，實(shí)際立法推進(jìn)過(guò)程中未必動(dòng)用該手段。主要原因在于：這一方式實(shí)質(zhì)上是對(duì)預(yù)算調(diào)節(jié)使用次數(shù)約束規(guī)則的破壞，預(yù)計(jì)民主黨仍將謹(jǐn)慎使用這一手段。主要原因是民主黨對(duì) 304 條款的使用意味著未來(lái)可能受到這一規(guī)則的反噬，如果共和黨未來(lái)占據(jù)參議院多數(shù)黨席位同樣可能使用這一方式在財(cái)政立法的過(guò)程中無(wú)視民主黨的反對(duì)意見(jiàn)。此外，同樣不排除民主黨在 2021 財(cái)年提前使用2022 財(cái)年財(cái)政調(diào)解份額的可能（可以率先立法，但實(shí)際生效時(shí)間大概率將在 2022 財(cái)年）。拜登仍會(huì)推出美國(guó)家庭計(jì)劃，同樣可能納入整體立法考慮除基建和企業(yè)加稅外，拜登還表示將在未來(lái)繼續(xù)推出美國(guó)家庭計(jì)劃，預(yù)計(jì)將側(cè)重于在教育和兒童護(hù)理等領(lǐng)域加大支出

18、規(guī)模。該部分將通過(guò)個(gè)人所得稅改革為其提供融資支持，主要側(cè)重于對(duì)富人進(jìn)行征稅。根據(jù)此前已披露的基建和加稅計(jì)劃以及美國(guó)多家稅務(wù)機(jī)構(gòu)的測(cè)算均值，拜登針對(duì)企業(yè)和個(gè)人的增稅計(jì)劃將在未來(lái) 10 年為美國(guó)政府增加約 3.5 萬(wàn)億美元的財(cái)政收入來(lái)源，平均每年增收約 3500 億美元，可以有效為基建方案以及相關(guān)福利支出提供財(cái)政支持。除企業(yè)征稅外，個(gè)人征稅規(guī)模預(yù)計(jì)也將在 1 萬(wàn)億美元以上。鑒于 2022 年 11 月美國(guó)國(guó)會(huì)將迎來(lái)中選，選舉結(jié)果存在不確定性，在無(wú)法保障未來(lái)兩年能夠繼續(xù)坐擁兩院的情況下，預(yù)計(jì)拜登和國(guó)會(huì)的民主黨人將充分規(guī)劃所有立法的推進(jìn)方式。后續(xù)推出的美國(guó)家庭計(jì)劃也是拜登的重點(diǎn)立法內(nèi)容，在推出后也將視

19、兩黨反饋情況進(jìn)行立法規(guī)劃，甚至不排除與美國(guó)工作計(jì)劃共同綁定立法的可能。表 1：拜登稅收計(jì)劃的財(cái)政影響（十億美元，2021-2030 年）不同稅務(wù)機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)TPCPWBMTFAEI企業(yè)所得稅稅率增加到 28%$1,300$1,088$1,306$1,297為企業(yè)轉(zhuǎn)移支付的稅收抵扣設(shè)置 15%的$166$227$318$160上限將美國(guó)公司的外國(guó)子公司的所得稅率從$309$323$303$31010.5%翻倍至 21%最高個(gè)人所得稅改為 39.6%$143$153$151$100取消小企業(yè)$400,000 以上的稅收減免$219$208$197$212資本利得和遺產(chǎn)稅$448$382$503$379

20、增加社會(huì)保障上限$962$1,035$808$797其他$70$67-$146$281政府增加收入$3,994$3,746$3,797$3,848靜態(tài)調(diào)整后政府增加收入$3,644$3,396$3,673$3,352財(cái)政收入在 GDP 中占比的變化+1.40%+1.31%+1.41%+1.29%動(dòng)態(tài)調(diào)整后政府增加收入n/a$2,727$3,099$3,119資料來(lái)源：CRFB，預(yù)計(jì)基建和加稅方案的實(shí)際生效時(shí)間仍在 2022 財(cái)年附近一是 2021 年作為美國(guó)經(jīng)濟(jì)的疫后修復(fù)期不適宜大幅度加稅。加稅可能影響企業(yè)資本開(kāi)支繼而連帶影響就業(yè)，美國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)尚未完全從疫后沖擊中修復(fù)，當(dāng)前并非加稅的最佳時(shí)間窗口。耶倫也曾在 1 月 20 日指出，