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文檔簡介
1、登哈特的新公共服務理論登哈特的新公共服務理論是在對傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論進行反思和批判的基礎上提出和建立的, 它主張用一種基于公民權、 民主和為公共利益服務的新公共服務模式來代替當前的那些基于經(jīng)濟理論和自我利益的主導行政模式, 未來的公共服務將是以公民對話協(xié)商和公共利益為基礎的, 三者是緊密結合在一起的。 但是登哈特的新公共服務理論本質(zhì)上是對傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論的一種揚棄, 并不是全盤否定, 它試圖吸收傳統(tǒng)公共行政理論的合理內(nèi)核, 尤其是在承認新公共管理理論實踐的重要價值并擯棄新公共管理理論特別是企業(yè)家政府理論的固有缺陷的基礎上, 提出和建立一種更加關注民主價值和公共利益
2、、更加適合于現(xiàn)代公民社會發(fā)展和公共管理實踐需要的新的理論選擇。他的新公共服務理論在當今的公共行政理論界具有十分顯著的地位, 它不僅幫助我們重新認識到公共服務的公共性,更使我們重新認識到公共服務主體的多元化。(一) 登哈特認為, 在新公共服務理論的思想來源和概念基礎中, 更具有當代性的理論先驅(qū)主要包括: 民主公民權理論、 社區(qū)與公民社會的理論、 組織人本主義和新公共行政、后現(xiàn)代公共行政。登哈特所倡導的新公共服務理論認為公民權涉及的是個人影響該政治體系的能力, 它意味著對政治生活的積極參與。 最近已經(jīng)有越來越多的人們要求恢復一種基于公民利益而非自身利益的公民權, 他們會關注廣泛的公共利益, 會積極
3、地參與政府管理, 這不僅會促進社會的進步, 而且還會促進他們自己作為積極負責的人健康成長。社區(qū)已經(jīng)成為美國人生活中的一個主題,在登哈特看來,美國的民主傳統(tǒng)取決于存在著民主參與的公民, 而且他們在各種群體、 社團和政府單位中都很活躍。 他認為要使社區(qū)的互動性在個人和集體之間起著調(diào)節(jié)作用, 并使個人和集體保持一致,在某種程度上依賴于建立一套積極的“調(diào)解機構” ,它不僅關注公民的愿望和利益, 而且還會提供一些將會使那些公民更好地為在更大政治體系中行動做好準備的經(jīng)驗。公民社會是一種公民能夠相互進行一種個人對話和評議的地方, 這種個人對 話和評議不僅是社區(qū)建設的本質(zhì), 而且也是民主本身的本質(zhì)。 登哈特認
4、為, 政府 對于促進社區(qū)建設和公民社會也具有重要的作用。 政治領袖們不僅利用現(xiàn)代信息技術而且也利用一些更為常規(guī)的手段等多種方式接觸公民。至于公共行政官員是怎樣與社區(qū)和公民社會相互影響的,登哈特認為首先,在存在著強大的公民互動網(wǎng)絡和公民之間存在著高度社會責任和內(nèi)聚力的地方,政府可以依靠現(xiàn)存的社會資本建立更為強大的網(wǎng)絡,開辟新的對話和爭論渠道,以及進一步就民主治理問題進行公民教育。 其次, 公共行政官員能夠為社區(qū)和社會資本的建設做貢獻。當今的時代,公共行政官員的首要角色就是要建設社區(qū),公共行政官員能夠通過鼓勵公民參與公共決策而對增進社會資本發(fā)揮積極的作用。. 新公共服務理論的第三個重要思想來源和概
5、念基礎是組織人本主義,在登哈特看來,過去的 20 多年中,公共行政學及其相關學科的許多學者都認為,對社會組織的傳統(tǒng)等級制研究方法限制了他們對人類行為的認識視野, 而且他們都批評官僚制, 并且都在為管理和組織的研究尋求可替代的備選方法, 同時這些方法都試圖把公共組織改變成為更少地受權威和控制問題支配并且更加關注內(nèi)部選民和外部選民的需要和他們所關心的問題的組織。后現(xiàn)代主義是新公共服務理論的第四個重要的思想來源,尤其是會話理論的觀點得到了更進一步的擴展, 后現(xiàn)代理論家似乎都得出一個相似的結論: 因為我們在后現(xiàn)代世界中相互依賴, 所以治理必定會越來越以包括公民與行政官員在內(nèi)的相關各方之間開誠布公的會話
6、為基礎。 為了使公共官僚機構恢復元氣, 并且使公共行政領域恢復一種合法性的意識,就需要增進公共對話。登哈特認為, 公民權理論家、 社區(qū)與公民社會理論家、 組織人本主義與新公共行政創(chuàng)理論家以及后現(xiàn)代主義理論家為我們在今天談論新公共服務創(chuàng)造了一種很有意義的理論氛圍, 他們所提出的許多理論觀點已經(jīng)構成了新公共服務理論的思想來源和概念基礎。(二)新公共服務理論的基本觀點新公共服務指的是關于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念, 在新公共服務理論家看來, 公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時應該集中于承擔為公民服務和向公民放權的職責, 他們的工作重點既不應該是為政府航船掌舵,
7、也不應該是為其“劃槳” ,而應該是建立一些明顯具有完善整合力和回應力的公共機構。 具體來說, 新公共服務理論有七項核心主張:政府的職能是服務, 而不是掌舵, 即公務員越來越重要的作用就在于幫助公民表達和實現(xiàn)他們的共同利益, 而非試圖在新的方向上控制或駕馭他們。 其角色從控制轉(zhuǎn)變?yōu)樽h程安排、 使相關各方坐到一起, 為促進公共問題的解決進行協(xié)商、提供便利,不是服務的直接供給者,而是調(diào)停者、中介者甚或裁判員公共利益是目標而非副產(chǎn)品,追求公共利益:即公共行政官員必須致力于建立集體的共同的公共利益觀念, 這個目標不是要在個人選擇的驅(qū)動下找到解決問題的方案, 而是要創(chuàng)造共享利益和共同責任。 政府的作用將更
8、多地體現(xiàn)在把人們聚集到能無拘無束、 真誠地進行對話的環(huán)境中, 共商社會應該選擇的發(fā)展方向,還有責任確保經(jīng)由這些程序而產(chǎn)生的解決方案完全符合公正和公平的規(guī)范, 確保公共利益居于主導地位。在思想上要具有戰(zhàn)略性,在行動上要具有民主性即戰(zhàn)略地思考、民主的行動: 即符合公共需要的政策和計劃, 通過集體努力和協(xié)作的過程, 能夠最有效地、最負責任地得到貫徹執(zhí)行。 通過對公民教育方案的參與以及對公民領袖更廣泛的培養(yǎng), 政府可以激發(fā)人們重新恢復原本應有的公民自豪感和公民責任感, 而且這種自豪感和責任感會進一步發(fā)展成為在許多層次都輝出現(xiàn)的一種更強烈的參與意愿。為公民服務,而不是為顧客服務:即公共利益源于對共同價值
9、準則的對話協(xié)商, 而不是個體自我利益的簡單相加。 因此, 公務員不僅僅要回應“顧客”的需求,而且更要關注建設政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關系。責任并不是單一的,即公務員不應當僅僅關注市場,他們也應該關注憲法和法令,關注社會價值觀、政治行為準則、職業(yè)標準和公民利益。公共行政官員應該受到包括公民利益、憲法法令、其他機構、其他層次的政府、每體、職業(yè)標準、社區(qū)價值觀念和價值標準、環(huán)境因素、民主規(guī)范、公民需要在內(nèi)的各種制度和標準等復雜因素的綜合影響,而且他們應該對這些制度和標準等復雜因素負責。重視人, 而不只是重視生產(chǎn)率: 即公共組織及其所參與的網(wǎng)絡, 如果能在尊重所有人的基礎上通過合作和
10、共同領導的過程來運作, 它們最終就更有可能獲得成功。 公共行政官員既不像傳統(tǒng)公共行政理論所認為的那樣只是需要保障和組織一種官僚職業(yè)的雇員,也不像新公共管理理論所主張的那樣只是市場的參與者,他們的動機和報酬遠不只是一個薪水或保障的問題, 他們希望與別人的生活有所區(qū)別,因此要分享領導權,它具有相互尊重、彼此適應和互相支持的特點。公民權和公民服務比企業(yè)家精神更重, 超越企業(yè)家身份, 重視公民身份: 與視公共資金為己所有的企業(yè)家式行事方式相比, 如果公務員和公民都致力于為社會做出有意義的貢獻, 那么公共利益就會得到更好的實現(xiàn)。 新公共管理理論鼓勵公共行政官員采取企業(yè)家的行為方式和思維方式, 這樣會導致
11、他們所追求的目標只是在于最大限度地提高生產(chǎn)率和滿足顧客的需求, 而新公共服務理論認為行政官員不是他們機構和項目的企業(yè)所有者, 政府的所有者是公民。 行政官員有責任通過擔當公共資源的管理員、 公共組織的監(jiān)督者、 公民權利和民主對話的促進者、社區(qū)參與的催化劑以及基層領導等角色來為公民服務。 他們不僅要分享權利, 通過人民來工作, 通過中介服務來解決公共問題, 而且還必須將其在治理過程中的角色重新定位為負責任的參與者,而非企業(yè)家。我認為該理論可以為我們構建服務型政府提供一定的借鑒。 它的 7 項核心主張基本上涵蓋了服務型政府的主要特征。 而我國在社會主義市場經(jīng)濟體制的初步建立和加入世界貿(mào)易組織后,越
12、來越多的公共管理領域的學者和實踐者都意識到, 中國行政改革的目標選擇應該是服務型政府的職能模式定位。 最近幾年, 許多地方政府已經(jīng)開始了建設服務型政府的實踐, 但由于這些努力還大多是行政體制改革的自然結果, 而不是建設服務型政府的自覺。 我們要通過行政體制改革和機構改革,轉(zhuǎn)變政府職能,建設行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的政府。 改革是需要理論指導的, 所以, 有關新公共服務的理論應該引起我國公共管理領域的研究和實踐者的關注。(三) 對我國政府改革需要新的戰(zhàn)略突破的影響。2005年上半年我國的政府改革,應該說取得了重要進展。其主要表現(xiàn)在四個方面:一是以貫實施行政許可法為契機,各級政府加大
13、了清理行政審批項目、深化行政審批制度改革的力度, 并取得了明顯的進展; 二是今年 4 月全國人大通過頒布了公務員法, 明年將要在全國貫徹實施, 這將對規(guī)范行政管理的主體, 加強公務員隊伍的建設, 產(chǎn)生重要影響; 三是國務院正式批準了上海浦東新區(qū)作為全國綜合改革示范區(qū), 提出了包括建設服務型政府為目標的綜合改革試驗, 這必將對我國未來的政府管理創(chuàng)新產(chǎn)生深遠的影響; 四是國務院提出建設資源節(jié)約型社會和節(jié)約型政府,這對我國政府管理的發(fā)展走向也會產(chǎn)生重要影響。在中國正面臨著社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的雙重歷史進程中,中國政府的轉(zhuǎn)型是必然的。 中國政府轉(zhuǎn)型的目標是實現(xiàn)由管制型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變; 由單一的經(jīng)濟
14、建設型政府向公共治理型政府轉(zhuǎn)變。 而要實現(xiàn)這種歷史性跨越, 只能通過改革; 而政府的改革要真正順應市場經(jīng)濟發(fā)展的潮流, 就必須有戰(zhàn)略性突破。 那么,如何才能實現(xiàn)政府改革的戰(zhàn)略性突破呢?我認為至少有六個關鍵點:一是政府改革要高度重視制度設計和整體設計。 一方面要通過制度設計, 對未來中國政府管理的模式、 運行機制等帶有根本性的問題, 形成目標共識, 如中國需要不需要走大部制管理的道路?中國需要不需要實行決策與執(zhí)行的分離等。而過去我國的多數(shù)機構改革方案主要是針對當時面臨的一些突出問題展開的, 缺乏長遠的制度性設計, 甚至受到領導人個人喜好的影響, 使一些深層次問題不斷被積累。 另一方面, 還要對政
15、府改革、 事業(yè)單位改革以及政府對民間組織的管理等, 進行整體的設計。 這是改變政府改革孤軍深入最好的解決辦法。 如果不能把我國的事業(yè)發(fā)展、 事業(yè)單位改革, 整體納入公共部門的功能設計中, 不僅會影響新形勢下我國事業(yè)的發(fā)展, 影響事業(yè)單位自身的功能定位和發(fā)展目標, 使事業(yè)單位的存在形態(tài)繼續(xù)被扭曲, 如普遍的營利性傾向等, 而且也會繼續(xù)成為政府改革的避風港。二是真正樹立法制在政府改革中的權威。早在 1998 年的政府改革中,我們就把實現(xiàn)政府機構、職能、編制的法定化,作為政府改革的重要目標和原則,有關中央與地方的財權、 事權的劃分, 也是我們一直尋求法律解決的一個重要問題。但是在這方面,似乎只是成了
16、一種口號,法制的權威似乎一直難以被真正樹立。這種在政府管理方面法制嚴重缺位的問題,不僅直接影響了法制本身作用的發(fā)揮,更重要的是給政府機構、編制、人員方面的人為作用,提供了可能。從長遠看,中國的政府改革如果沒有法制的跟進,政府管理的規(guī)范化、科學化、民主化是很難實現(xiàn)的。三是改進政府公共政策制定系統(tǒng), 使之真正代表公正、 公平與正義。 防止國家在公共政策制定中被俘獲現(xiàn)象的出現(xiàn), 這是我國政府改革在市場化進程中遇到的新問題,但也許是解決起來最困難的問題之一,值得我們高度重視。否則我們不能理解,為什么在國家綜合實力有了極大提高,人民生活水平有了很大改善的情況下,社會矛盾會如此突出?為什么在短短20 多年
17、的進程中,中國的貧富差距會拉得如此之大?對一個正處在發(fā)展過程的國家來說, 我們的基尼系數(shù)超過美國, 不能不說是我們的公共政策在分配制度方面的失敗。 至少是值得我們認真反思。 正是從這個意義上, 我們認為政府改革中的一個重要任務, 就是重新思考構建我國的公共政策制定系統(tǒng),使我國的公共政策制定的過程、公共政策的結果,都能最大限度地代表公平、公正和正義。四是對官員要有更嚴厲的管理手段, 即提出的“嚴治官, 善待民, 創(chuàng)新政體沒, 穩(wěn)定銀根”的策略。 比如最近查處的原國家財政部金融司司長, 如果數(shù)數(shù)他擔任的各種職務,會發(fā)現(xiàn)他是一個標準的官、商、學三位一體的人物。他既是擁有很大權力的財政部金融司的司長,
18、 還是匯金投資公司的六個董事之一, 同時又兼任著幾所研究機構、 大學的碩士生導師, 這樣身兼多項要職而又缺乏有效監(jiān)督的政府官員, 出現(xiàn)腐敗是很正常的。 這從另一個側(cè)面反映出, 我們必須對政府官員有更加嚴厲的管理手段和措施。五是防止政府舊體制的復歸。 在舊體制復歸方面, 我們尤其要關注公共財政的支出與舊體制復歸之間的聯(lián)系問題。 有一個研究中美公共財政支出比較學者得出的研究結果,是很耐人尋味的。按照這個研究, 2003 年我國實際的公務和行政性支出,占國家全部支出的 37 6,而美國占 12 5;我國的社會管理和公共服務占25,美國占75;我國的經(jīng)濟建設占11,美國占 5。有意思的是,中國在支出結
19、構中,最不容易膨脹的是醫(yī)療、教育和社會保障,最容易膨脹的則是公務和行政性支出; 而美國最容易膨脹的是醫(yī)療、 教育和社會福利的支出, 最不容易膨脹的則是公務和行政性支出。 這就給我們提出這樣的問題: 如果我國的財政收入在三千億水平的時候, 我們把財政支出的主要部分用于維持國家的運轉(zhuǎn); 如果到了三萬億的時候, 仍然不能在涉及廣大人民群眾的教育、 醫(yī)療就社會保障方面有明顯的增長,繼續(xù)在公務和行政支出方面保持著高增長的比例,不能不說是政府治理中的一個嚴重失誤。 因此, 防止舊體制的復歸, 因該是我國下一步政府改革中一個不容忽視的重要問題。六是要跳出行政層面的單一思維, 解決政府管理中的深層次問題。 過
20、去是就行政而行政,沒有跳出行政層面思考和解決問題, 政治層面的問題嚴重滯后。許 多問題,表面上看在行政管理層面,但問題的核心可能都就在政治層面。 如急功 近利、形象工程、弄虛作假,以及把經(jīng)濟建設為中心,演變?yōu)橐訥DP為中心等, 都是現(xiàn)行干部選拔制度弊端的必然產(chǎn)物。 只有跳出行政層面,比如說從政治體制 的高端尋求解決問題的對策,深化政治體制改革,才有可能使政府改革的飛躍。從這個意義上說,深化政府改革的戰(zhàn)略性突破,必須依賴于政治體制上端改革的推進。(四)對中國公務員制度的影響一國政府采用何種管理模式,由其社會發(fā)展的整體水平及其政治文化背景所決 定。中國正處于從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變階段,正處于市
21、場化和工業(yè)化、法治化、民主化的發(fā)展階段,在這樣的階段,我們最缺乏的是適應工業(yè)化過程的政 府管理制度,而官僚制恰恰是與工業(yè)社會相適應的一種管理模式。官僚制所倡導的專門化、專業(yè)化、職業(yè)化、法治、效率等理性價值恰恰是我國政府管理體制所 缺乏的。因此官僚制在現(xiàn)階段的中國有其適用性。與此同時,我們也應看到,我們正面臨著全球化和信息化的嚴峻挑戰(zhàn)。現(xiàn)代 通訊和信息技術革命以及全球化對政府自身的組織結構、運行方式、工作行為都產(chǎn)生了深刻的影響。政府惟有創(chuàng)新自己的組織結構、 運行方式、工作行為才能有 效回應這種挑戰(zhàn)。西方政府再造正是在這種大背景下興起。中國政府官僚制本身 有其與生俱來的缺陷,使其無法快速、及時有效
22、地回應全球化和信息化時代的挑 戰(zhàn)。因此有必要吸收和借鑒一些新公共服務的理論和方法以克服其缺陷,增強官僚制的適應性和靈活性,從而建構起既立足于現(xiàn)實,又能適應社會發(fā)展趨勢的新 型公務員制度。.理念創(chuàng)新:從控制導向到服務導向,充分回應民眾的要求是政府存在的目的。 全心全意為人民服務是我國政府及其工作人員行動的根本宗旨。但由于長期的封建專制和高度集權的計劃體制影響,政府及其工作人員更多的是權力本位、官本 位的觀念,習慣的是控制而不是服務。政府改革應重新檢討政府存在的目的, 徹 底轉(zhuǎn)變觀念,樹立“服務導向”的新理念,應以“人民高興不高興、人民答應不 答應、人民滿意不滿意”作為政府的施政目標和考量, 建立
23、一個公共服務型政府。 它意味著政府應該“把公民的需要和價值放在決策和行動的首要的位置上“,而不是把國家放在首要的位置上,“必須更加關注市民的需要和利益,并對這些需 要和利益做出回應:1.制度創(chuàng)新:從集權人治到民主法治。從強化公務員服務意識出發(fā),公務員 制度改革有必要借鑒英國公民憲章的有效經(jīng)驗,在全國政府部門推行“公共服務 持續(xù)改善運動”,以法令形式,明確確立服務的內(nèi)容和工作目標、服務標準、服 務程序和時限,以及違諾責任。更為關鍵的是建立踐諾機制以確保承諾能得以落 實。為此,需要加強對外部監(jiān)督機制、內(nèi)部管理機制和內(nèi)部保障的一系列制度安 排。加強法制建設,實現(xiàn)公務員管理的法制化、規(guī)范化。盡快出臺國
24、家公務 員法、行政程序法以及尚缺的單項法規(guī),并對現(xiàn)有的單項法規(guī)在實踐檢驗基 礎上,依據(jù)形勢的發(fā)展,進行修改、補充。更為關鍵的是要大力推進依法行政, 強化執(zhí)法監(jiān)督。加強制度建設,實現(xiàn)公務員管理的科學化、民主化。第一,重新科學界定公務員的范圍和分類。將公務員范圍擴大到權力機關、司法機關、檢 察乩關中除,勤以外向,作人員;將公務員劃分為政務類和業(yè)務類, B17第二, 完善公務員制度運行機制。第一、健全競爭激勵機制。 A.完善考試錄用制度。實 行分類、分等、分級的考試辦法,加強對應試者能力的測評。B.改進任用制度,大力推行合同聘任制。推進和規(guī)范競爭上崗制度,實行全員競爭上崗,為優(yōu)秀人 才的成長鋪設“快車道”。C.改進考核制度,推行績效評估。D.改進工資制度, 建立個性化的績效工資制。第二、完善新陳代謝機制。 A.實行任期制。B.建立引 咎辭職制度。C.推行年階退休制。按不同職級劃分不同退職年齡,一個人如果達 到了本職級的退休年齡而未晉升到上一級, 便須退職。第三、建立和完善監(jiān)督約 束機制。A.建立和健全公務員監(jiān)督法規(guī),制定公務員行為規(guī)范和道德標準;B.完善監(jiān)督體系,強化執(zhí)法監(jiān)督;C.建設電子化政府,實現(xiàn)公務員管理的公開性和 透明度;D.建立公民滿意度評價制度,以公民滿意度作為行政組織和行政人員的 最終評價尺度。3.管理方式創(chuàng)新:從以事為中心的管理模式轉(zhuǎn)到以人為本的人力資源管理模 式。
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