湖南煤礦安全監(jiān)察局

1、.：.；湖南煤礦平安監(jiān)察局：試論當(dāng)前煤礦平安監(jiān)察行政執(zhí)法的問題與對策湖南煤礦平安監(jiān)察局 李榮新一、前言 隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的逐漸建立，與之順應(yīng)的平安生 產(chǎn)監(jiān)視管理體制必然得以理順。煤礦平安監(jiān)察機(jī)構(gòu)，正是在黨的十五大關(guān)于加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管部門的精神下，在政府機(jī)構(gòu)改革要求本著精簡、一致和效能的原那么下，參照世界主要采煤國家的通用做法，組建起來的，是履行國家煤礦平安監(jiān)察職責(zé)的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。煤礦平安監(jiān)察機(jī)構(gòu)，實(shí)行國家垂直管理，分國家局、省級局和辦事處三級擔(dān)任的體制，是煤礦平安監(jiān)察行政執(zhí)法的主體，其主要職責(zé)是根據(jù)國家有關(guān)平安消費(fèi)的方針、政策和法律、法規(guī)及規(guī)章、規(guī)程，按照分級擔(dān)任和屬地

2、管轄的原那么，對各類煤礦實(shí)施平安監(jiān)察。筆者結(jié)合湖南等省份多年來煤礦平安監(jiān)察行政執(zhí)法的情況，結(jié)合2002年赴日本參與煤礦平安監(jiān)察培訓(xùn)的領(lǐng)會(huì)，在分析當(dāng)前較為突出問題的根底上，提出了下一步的對策與建議，以供參考。二、當(dāng)前煤礦平安監(jiān)察行政執(zhí)法存在的問題 煤礦平安監(jiān)察機(jī)構(gòu)，自組建以來，在行政執(zhí)法上做了大量任務(wù)并取了一定效果。但 由于煤礦平安監(jiān)察機(jī)構(gòu)是新成立的機(jī)構(gòu)，同時(shí)也由于煤礦平安監(jiān)察行政執(zhí)法是一項(xiàng)全新 的任務(wù)，并面臨極其復(fù)雜的外部環(huán)境，難免出現(xiàn)這樣或那樣的問題，主要表如今： 1. 法規(guī)沖突，立法審查時(shí)的局限性，帶來了煤礦平安監(jiān)察行政執(zhí)法操作層面上的 難以取舍。第37條和第43 條規(guī)定：“由煤礦平安監(jiān)察

3、機(jī)構(gòu)決 定吊銷煤炭消費(fèi)答應(yīng)證；但該條款與第26條規(guī)定的“煤炭消費(fèi)答應(yīng)證由 發(fā)證機(jī)關(guān)予以吊銷并公告有所偏向。雖然前者是行政法規(guī)，與構(gòu)成了法律 適用上的縱向沖突，但做為的執(zhí)法主體，是移送煤炭管理部門吊證？還是我們決議吊證？在現(xiàn)實(shí)的行政執(zhí)法時(shí)難以取舍。 2. 權(quán)益之爭，搶灘行政執(zhí)法主體，減弱了煤礦平安監(jiān)察的執(zhí)法權(quán)威。 隨著各級平安消費(fèi)監(jiān)視管理局的相繼成立，在市縣兩級，尤其是含金量較高的重點(diǎn)采煤縣，平安生 產(chǎn)監(jiān)視管理機(jī)構(gòu)，在平安消費(fèi)執(zhí)法范圍上不同程度地?cái)U(kuò)張到煤礦，曾經(jīng)一度呵斥煤礦安 全監(jiān)察行政執(zhí)法主體錯(cuò)位、行政相對人無所適從的混亂局面。個(gè)別煤礦平安監(jiān)察機(jī)構(gòu)，為了妥協(xié)或處置關(guān)系，甚至有時(shí)還委托本來就不具

4、備煤礦平安監(jiān)察行政執(zhí)法主體資歷的 行政機(jī)關(guān)。這是不應(yīng)該的，按照的有關(guān)條款，行政機(jī)關(guān)的行政處分權(quán)的委托條件有嚴(yán)厲的要求，并沒有明文規(guī)定可以委托給其它行政機(jī)關(guān)。 3. 職能交叉，呵斥相關(guān)行政執(zhí)法部門相互扯皮，“一事二罰或“不做為現(xiàn) 象時(shí)有發(fā)生。由于行政執(zhí)法隊(duì)伍龐雜，特別是對同一行政相對人的多個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的存 在，不可防止地呵斥職能重疊。對一些違法行為，由于有利可圖，執(zhí)法部門相互爭權(quán)， 違反“一事不二罰的原那么競相處分；而對另一些違法行為，由于執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)大、利益 小，執(zhí)法部門相互推諉，“不做為景象客觀存在。煤礦基建礦井平安設(shè)備未閱歷收合格就投入消費(fèi)的違法行為，就是一例。按照第36條，由煤礦安 全監(jiān)察機(jī)構(gòu)

5、責(zé)令停頓消費(fèi)、處5萬元以上10萬元以下的罰款；按照第67條和第23 條，由煤炭管理部門責(zé)令停頓消費(fèi)、可以并處違法所得一倍以上五倍以下的罰款。還有，煤礦發(fā)惹事故，實(shí)施行政罰款的單位，除了煤礦平安監(jiān)察機(jī)構(gòu)以外，公安、勞動(dòng)部門，一事二罰甚至多罰的情況時(shí)有發(fā)生。 4. 違法者眾，“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究在湖南煤礦難以真正得以實(shí)現(xiàn)。首先，表如今湖南煤礦現(xiàn)有條件與法律法規(guī)的要求相差懸殊。由于歷史的緣由和煤層地質(zhì)條件的限制，煤礦現(xiàn)有平安消費(fèi)條件大多難以滿足現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)程要求的規(guī)范，這是個(gè)不爭的現(xiàn)實(shí)。湖南煤礦平安監(jiān)察行政執(zhí)法客觀上存在法不責(zé)眾的難處。特別是對國有煤礦實(shí)施停產(chǎn)整頓，或?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)煤礦提請封鎖

6、，或思索地方經(jīng)濟(jì)開展，或多方壓力，尤其是礦區(qū)穩(wěn)定的壓力，致使行政執(zhí)法難以真正操作到位。其次，湖南煤礦 平安監(jiān)察力量與執(zhí)法義務(wù)相差懸殊。煤礦監(jiān)察對象的“眾與執(zhí)法力量的“寡之間矛 盾非常突出，130號人對2000多處合法煤礦實(shí)施平安監(jiān)察外，時(shí)有反彈的非法煤礦行政 執(zhí)法義務(wù)也相當(dāng)繁重，現(xiàn)實(shí)上又給我省煤礦平安監(jiān)察行政執(zhí)法任務(wù)帶來相當(dāng)難度。 5. 行為競合，構(gòu)成刑事犯罪的度難以把握，煤礦平安監(jiān)察執(zhí)法在涉嫌追刑上時(shí)有 偏向。一方面表如今追刑不到位也沒遭到行政處分的案件。等法律法 規(guī)有很多條款規(guī)定，構(gòu)成犯罪的要清查刑事責(zé)任，但如何界定煤礦平安消費(fèi)違法行為是 否構(gòu)成犯罪，卻沒有一個(gè)可操作的一致規(guī)范。因此，移送

7、追刑的案件沒有判刑的景象時(shí) 有發(fā)生，同時(shí)也由于追訴時(shí)效過了期或回訪任務(wù)不到位，行政違法行為又未遭到應(yīng)有的 行政處分。另一方面表如今涉嫌追刑案件該當(dāng)移送有時(shí)沒有移送。由于對追刑規(guī)范的把 握不一與認(rèn)識上的偏向，有的涉嫌追刑的違法行為，未按移送司法機(jī)關(guān)，卻是以行政罰款取代能夠的刑事責(zé)任。 6. 程序違法，煤礦平安監(jiān)察行政執(zhí)法注重任務(wù)效率，卻未兼顧到行政相對人的正 當(dāng)權(quán)益。這主要表如今，按普通程序立案的違法行為，在實(shí)施行政處分時(shí)，沒有堅(jiān)持 提高行政效率與維護(hù)公民權(quán)益相兼顧的原那么，有時(shí)將行政處分告知書與決議書同一天下 達(dá)，剝奪了行政相對人的三天內(nèi)的法定聽證權(quán)。2002年，婁底煤礦平安監(jiān)察辦事處，就 曾

8、因此而引發(fā)了我省第一同煤礦平安監(jiān)察行政復(fù)議案。經(jīng)煤礦法人代表懇求、湖南煤礦 平安監(jiān)察局組織調(diào)查，最后決議吊銷婁底辦事處做出的關(guān)于吊銷該礦煤炭消費(fèi)答應(yīng)證的行政處分的決議，此案煤礦業(yè)主獲得了行政復(fù)議的勝訟。 7. 自在裁量，時(shí)有隨心所欲，甚至低于自在裁量的法定下限實(shí)施行政處分。對煤 礦平安消費(fèi)違法行為的行政執(zhí)法，特別是實(shí)行罰款時(shí)，存在泛用自在裁量權(quán)景象，特別 是個(gè)別情況還低于自在裁量權(quán)的法定下限的問題。諸如，對沒有經(jīng)過平安設(shè)備峻工驗(yàn)收 就擅自投入消費(fèi)的基建礦井，按照第36條，應(yīng)處5萬元以上10萬 元以下罰款，但因煤礦經(jīng)濟(jì)緊湊卻僅給予1萬元的罰款。按照有關(guān)規(guī) 定，只需當(dāng)事人具備法定的“四類情形，才干

9、從輕或減輕行政處分。至于自在裁量幅 度內(nèi)權(quán)限的運(yùn)用，由于有其合法性，隨意性更大。對可處2萬元以下罰款的同一違法行為，罰款1.5萬的也有，罰款幾千、甚至不罰的也存在。8. 監(jiān)視不力，煤礦平安監(jiān)察機(jī)構(gòu)上級機(jī)關(guān)對基層執(zhí)法部門的制衡出現(xiàn)了弱面，行政執(zhí)法缺乏應(yīng)有的內(nèi)部約束與監(jiān)視。 煤礦平安監(jiān)察行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，上級機(jī)關(guān)對下級基層執(zhí)法隊(duì)伍的內(nèi)部約束不到位，有時(shí)放任了基層煤礦平安監(jiān)察辦事處的行政執(zhí)法，致使執(zhí)法不規(guī)范的情況不同程度地存在，特別是程序違法的景象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，做為履行監(jiān)視行政和行政救援職能的煤礦平安監(jiān)察行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，也處于被動(dòng)復(fù)議的應(yīng)付，沒有積極自動(dòng)地從預(yù)防性監(jiān)視執(zhí)法行為做為任務(wù)的切入點(diǎn)。9. 追訟

10、不嚴(yán)，煤礦企業(yè)在追訴時(shí)效內(nèi)的既往違法行為，沒有遭到應(yīng)有的行政處分。按照的規(guī)定，煤礦平安消費(fèi)既往違法行為的追訴時(shí)效是2年。但假設(shè)該違法行為涉嫌刑事犯罪的，那么應(yīng)按的追訴時(shí)效予以清查刑事責(zé)任。煤礦平安監(jiān)察，在詳細(xì)行政執(zhí)法中，對追訴時(shí)效內(nèi)的煤礦平安消費(fèi)違法行為，有時(shí)甚至包括二 年內(nèi)查處煤礦隱瞞的普通死亡事故，現(xiàn)實(shí)上也少有嚴(yán)厲清查。 10. 行政強(qiáng)迫，由于其執(zhí)行權(quán)原那么上在人民法院，對煤礦普通平安消費(fèi)違法行為往 往是形同虛設(shè)。我國的行政強(qiáng)迫，是以懇求人民法院強(qiáng)迫執(zhí)行為原那么，以行政機(jī)關(guān)強(qiáng) 制執(zhí)行為例外的根本制度。行政機(jī)關(guān)要強(qiáng)迫拍賣或強(qiáng)迫劃拔，必需有法律的特別授予。而對煤礦普通性違法行為的行政處分不到位

11、，再加處滯納金煤礦業(yè)主同樣不交。假設(shè)懇求 人民法院強(qiáng)迫執(zhí)行，要多長時(shí)間才給予回答？如不贊同強(qiáng)迫能否可到上一級法院申訴？ 執(zhí)行費(fèi)用如何計(jì)算？強(qiáng)迫不到位又如何辦？還有待于明確規(guī)定。因此，對煤礦平安監(jiān)察 行政執(zhí)法的普通違法案件，行政強(qiáng)迫的可操作性不強(qiáng)。三、煤礦平安監(jiān)察行政執(zhí)法的下步對策 煤礦平安監(jiān)察行政執(zhí)法，在國內(nèi)是一項(xiàng)新興的執(zhí)法實(shí)際，前無閱歷可以自創(chuàng)。國外 的做法，特別是有的興隆國家還有些勝利的閱歷，但由于國情的差別和體制的不同，又 難以拿來全盤付諸實(shí)施。因此，只需自創(chuàng)國外勝利閱歷，結(jié)合國內(nèi)實(shí)踐，在開展中不斷 修正與改善。結(jié)合多年來湖南等省份煤礦平安監(jiān)察行政執(zhí)法情況和赴日參與煤礦平安監(jiān) 察培訓(xùn)的領(lǐng)

12、會(huì)，筆者以為，目前應(yīng)該采取如下對策： 1. 改革行政執(zhí)法體制。從國家層面上重新配置行政處分權(quán)和司法權(quán)，在宏觀上實(shí)現(xiàn)國家權(quán)益的分權(quán)制衡，以處理當(dāng)前行政執(zhí)法的一些突出問題。 一是實(shí)行政府集權(quán)。將行使行政處分權(quán)益的部門適度集中并一致交人民政府行使，實(shí)現(xiàn)還權(quán)于人民政府。根據(jù)我國憲法和各級人民政府組織法的規(guī)定，人民政府是享有包 括行政執(zhí)法權(quán)在內(nèi)的國家行政機(jī)關(guān)。但實(shí)踐上各級人民政府的執(zhí)法權(quán)益分散至各個(gè)部 門，呵斥了多頭執(zhí)法、搶灘主體、職責(zé)交叉、互不做為、反復(fù)處分和機(jī)構(gòu)膨脹等一系列 問題，要從根本上處理這些問題，必需將行政處分權(quán)益適度集中到人民政府。這個(gè)問題 取決于國家宏觀層面上的取舍。二是組建行政法院。將

13、煤礦平安監(jiān)察行政處分決議權(quán)從現(xiàn)有行政權(quán)益中分別出來并交平安消費(fèi)行政法院行使，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)益與司法權(quán)益的分立。行政處分是對公民或組織的人身、財(cái)富和行為的限制與剝奪，是一種懲罰權(quán)，應(yīng)該屬于司法權(quán)的范疇。目前的現(xiàn)狀是在過去方案經(jīng)濟(jì)體制下過分強(qiáng)調(diào)行政權(quán)威而構(gòu)成的。隨著與國際接軌的進(jìn)一步深化，行政處分權(quán)，除對違法現(xiàn)實(shí)簡單的案件實(shí)行當(dāng)場處分權(quán)外，將從行政權(quán)益中分別出來。在日本，對煤礦違法行為的處分有罰款3萬日元的，也有追刑3年的，但保安監(jiān)視署只需處分建議權(quán)，法院才有判決權(quán)。2. 規(guī)范行政執(zhí)法行為。在現(xiàn)有行政執(zhí)法體制下，必需強(qiáng)化內(nèi)部約束與外部監(jiān)視，確保煤礦平安監(jiān)察行政執(zhí)法的合法與合理、公平與公正。 一是煤礦平

14、安監(jiān)察機(jī)構(gòu)等平安消費(fèi)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，必需自覺履行其法定職責(zé)與義務(wù)，既依法有所做為；又不得超越法律法規(guī)以外的權(quán)限恣意做為，確保行政執(zhí)法主體的 合法性。 二是加強(qiáng)煤礦平安監(jiān)察行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)視，對煤礦平安監(jiān)察機(jī)構(gòu)基層的行政執(zhí) 法任務(wù)，要加大業(yè)務(wù)指點(diǎn)和監(jiān)視檢查的力度，促使行政執(zhí)法時(shí)程序合法、實(shí)體合法，并 做到行政處分的合理與適度。特別是對擅自改動(dòng)行政處分法定裁量幅度的，必需責(zé)令矯正，同時(shí)依法對直接擔(dān)任的主管人員和其他責(zé)任人員給予行政處分。 三是加強(qiáng)部門之間的橫向聯(lián)絡(luò)，構(gòu)成執(zhí)法任務(wù)的合力。對涉嫌追刑的、移送吊證的、懇求行政強(qiáng)迫的，要制定操作性強(qiáng)的詳細(xì)規(guī)范并嚴(yán)厲依法辦事。特別是對涉嫌追刑 的案件，在移送司

15、法機(jī)關(guān)的同時(shí)，要做好回訪任務(wù)，對司法部門未予追刑的，要嚴(yán)厲依 法給予行政處分。 四是充分發(fā)揚(yáng)平安消費(fèi)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的作用，加大對行政執(zhí)法的監(jiān)視作用。特別是 在對詳細(xì)行政行為審查的同時(shí)，對一并提出的關(guān)于行政機(jī)關(guān)發(fā)布的決議也要進(jìn)展審查， 及時(shí)糾正違法的決議。由于規(guī)范性文件的違法比詳細(xì)行政行為違法，對行政相對人的損 害更大更廣。同時(shí)，平安消費(fèi)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)平安消費(fèi)執(zhí)法行為的預(yù)防性監(jiān)視檢查。 五是逐漸完善外部監(jiān)視機(jī)制。要經(jīng)過提高公民法律認(rèn)識，培育平安消費(fèi)的法律中介機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)社會(huì)與公民對平安消費(fèi)行政行為的監(jiān)視，不斷規(guī)范煤礦平安監(jiān)察行政執(zhí)法行為。 3. 推行有效行政指點(diǎn)。行政指點(diǎn)是行政主體在其管轄權(quán)限內(nèi)

16、，為順應(yīng)復(fù)雜多變的 需求，采取的一種強(qiáng)迫性較弱的、表現(xiàn)方式極為靈敏的實(shí)現(xiàn)行政目的的手段，在日本應(yīng) 用比較普遍。如前所述，湖南煤礦現(xiàn)有平安消費(fèi)條件大多難以滿足現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)程 要求的規(guī)范，實(shí)事上已構(gòu)成法律法規(guī)低效地帶。因此，在煤礦平安監(jiān)察任務(wù)中，行政指 導(dǎo)可作為現(xiàn)有行政執(zhí)法的重要補(bǔ)充。比喻“案例說法。對同一地方煤礦反復(fù)發(fā)生的同 類事故或典型違法案例，經(jīng)過組織現(xiàn)場分析會(huì)的方式，在分析事故或違法行為的同時(shí)， 有針對性提出具有指點(diǎn)意義的防備措施，既到達(dá)汲取教訓(xùn)防止同類事故或違法行為發(fā)生的目的，又進(jìn)一步擴(kuò)展行政執(zhí)法的影響層面與力度、提高煤礦平安監(jiān)察績效，實(shí)現(xiàn)行政處分與教育的有機(jī)結(jié)合。 4. 實(shí)行平安消

17、費(fèi)準(zhǔn)入。高危行業(yè)，特別是煤礦實(shí)行平安消費(fèi)準(zhǔn)入制度，是經(jīng)過行政答應(yīng)從源頭上處理我國當(dāng)前平安消費(fèi)問題的治本之策，是實(shí)現(xiàn)平安消費(fèi)情勢穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的長效機(jī)制，也是煤礦平安監(jiān)察行政執(zhí)法的一種重要手段。今年1月13日，國務(wù)院公布了，對礦山企業(yè)、建筑施工企業(yè)和危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹和民用爆破器材消費(fèi)企業(yè)，實(shí)行平安消費(fèi)答應(yīng)證制度，全面實(shí)行平安消費(fèi)行政答應(yīng)，將有效改善高危行業(yè)平安消費(fèi)環(huán)境。 5. 提高事故風(fēng)險(xiǎn)本錢。日本煤礦發(fā)生艱苦事故，無一例外的封鎖。在日本，煤礦 發(fā)惹事故死亡1人，直接賠款高達(dá)5000萬日元。我國參與WTO后，在國際日益強(qiáng)調(diào)人 權(quán)政治的今天，很有必要經(jīng)過立法手段來提高煤礦發(fā)惹事故的風(fēng)險(xiǎn)，促使煤礦企業(yè)從生 存的要求出發(fā)，加大平安消費(fèi)投入，預(yù)防事故的發(fā)生。 6. 實(shí)行