淺析影響農(nóng)村社會(huì)依法行政的主要因素

1、淺析影響農(nóng)村社會(huì)依法行政的主要因素任大鵬何玉(中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院 100094)摘 要 影響農(nóng)村社會(huì)依法行政的主要因素包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)民的法律意識(shí)以及對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行政行為監(jiān)控體系的效力。 其中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律意識(shí)的強(qiáng)弱直接表現(xiàn)在其行為方式上, 體現(xiàn)為其 是否能夠依法行政。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法律意識(shí)的重點(diǎn)是對(duì)現(xiàn)代抽象法律原則的具體化。農(nóng)民的法律意識(shí)的高低對(duì)于農(nóng)村的法制現(xiàn)代化也會(huì)產(chǎn)生決定性的影響, 而提高農(nóng)民的法律意識(shí)的關(guān)鍵是增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)現(xiàn)代法律原則的認(rèn)同感。發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行政行為的監(jiān)控體系的效力是農(nóng)村社會(huì)依法行政的 必要保障, 要發(fā)揮其效力, 關(guān)鍵是對(duì)現(xiàn)行監(jiān)控體系在結(jié)構(gòu)和功能上予以完善。關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部

2、; 農(nóng)民; 法律意識(shí)以依法治國在憲法中的明確規(guī)定為標(biāo)志,建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義法治國家已經(jīng)成 為時(shí)代的最強(qiáng)音, 成為反映全國人民意志和愿 望的一項(xiàng)重要治國方針。作為依法治國重要組 成部分的依法行政, 也無疑是時(shí)代的必然選 擇。依法治國要求行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力, 管理公共事務(wù), 都必須經(jīng)法律的授權(quán), 并依據(jù)法律的規(guī)定而為之。農(nóng)村不論是從人口還是從 面積上講, 都是我國各項(xiàng)事業(yè)的重要組成部 分, 建立社會(huì)主義法治國家的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn), 無疑不可忽略我國廣大的農(nóng)村, 依法行政在農(nóng) 村社會(huì)的實(shí)現(xiàn)程度也無疑會(huì)直接影響到整個(gè) 國家法治化的進(jìn)程。然而, 目前我國農(nóng)村社會(huì)中的行政執(zhí)法狀 況卻不容樂觀: 亂收費(fèi)

3、、亂攤派、亂罰款、亂 抓人和任意私闖民宅等侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的 現(xiàn)象屢見不鮮; 很多情況下作為執(zhí)法者的鄉(xiāng)鎮(zhèn) 干部明知自己的行為違法, 但卻并不收斂, 而 作為被管理者的農(nóng)民, 即使知道執(zhí)法者的行為 是違法的或者知道是不合理的, 卻很少提出質(zhì) 疑或者尋求法律救濟(jì), 等等。這些問題不但直 接影響農(nóng)村行政執(zhí)法的效力, 也有悖于依法行 政的行政執(zhí)法原則。影響農(nóng)村社會(huì)依法行政的 因素很多, 但歸根結(jié)底集中在兩個(gè)方面: 執(zhí)法者和被管理者的法律意識(shí); 農(nóng)村社會(huì)行政執(zhí)法外部監(jiān)控機(jī)制的實(shí)行效果。影響農(nóng)村社會(huì)依法行政的因素之一: 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律意識(shí)作為農(nóng)村社會(huì)行政執(zhí)法者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部, 他們法律意識(shí)的強(qiáng)弱直接表現(xiàn)在其行

4、為方式上,體現(xiàn)為其是否能夠依法行政。目前, 我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律意識(shí)具有明顯 的不平衡性和不徹底性, 其法律意識(shí)還處在一 個(gè)較低的層面, 從廣義的法律意識(shí)的角度看, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“依法治人”的意識(shí)更強(qiáng)于其自身 的守法意識(shí)。表現(xiàn)為大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在抽象地 單純地討論法律原則時(shí), 往往使人看起來具有 較高的認(rèn)識(shí)水平, 但把這些原則一步步具體化 時(shí), 又表現(xiàn)出對(duì)抽象認(rèn)同的現(xiàn)代法律原則的背 離, 越是走進(jìn)法律現(xiàn)實(shí), 這種背離越是明顯。 由此, 就造成許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為是合法的, 而 事實(shí)上卻是違法的行為的大量存在。對(duì)形成這種現(xiàn)象的原因, 可從以下幾個(gè)方 面理解:11 改革開放以來, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的現(xiàn)代法律 意識(shí)開

5、始逐漸形成, 但僅限于對(duì)現(xiàn)代法律原則第 1 期任大鵬等: 淺析影響農(nóng)村社會(huì)依法行政的主要因素59的抽象認(rèn)同和對(duì)基本法律知識(shí)的了解。1978 年改革開放以來, 在解放思想、實(shí)事 求是思想路線指導(dǎo)下, 隨著經(jīng)濟(jì)和政治體制改 革的進(jìn)行, 國家法制建設(shè)的加強(qiáng)和普法教育的 開展, 農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了巨大的變化, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的主要內(nèi)容也相應(yīng)發(fā)生了重大變化。行政 方式由命令型、強(qiáng)制型逐步轉(zhuǎn)向指導(dǎo)型, 由單 純的依政策決策向依法決策過渡; 隨著包括憲 法在內(nèi)的 200 多部法律、700 多部行政法規(guī)和4 000 多部地方性法規(guī)的頒布實(shí)施 , 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作基本上擺脫了無法可依的局面; 伴隨 大量的法律法規(guī)的頒布

6、實(shí)施, 國家連續(xù)三次全 國性的普法教育活動(dòng) (“一五”、“二五”、“三 五”普法活動(dòng)) 的開展, 以及電視廣播報(bào)紙上 大量的有關(guān)現(xiàn)代法制的專題性和文藝性節(jié)目的 播放 ( 如電影秋菊打官司、被告山杠 爺?shù)? 對(duì)農(nóng)村干部的思想帶來了震動(dòng), 在一 定程度上促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的現(xiàn)代法律意識(shí)的 形成和提高。但是, 現(xiàn)代法律意識(shí)的形成不是一朝一夕的事, 尤其我國又是一個(gè)相對(duì)缺乏法制傳統(tǒng)的 國家, 在僅僅二十幾年的時(shí)間里, 要很好把握 現(xiàn)代法律原則, 樹立現(xiàn)代法律意識(shí)是比較困難 的。因此, 政策宣傳和行政命令仍然是農(nóng)村行 政工作的主要方式。21 傳統(tǒng)、習(xí)慣、鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)的宗法型社會(huì)關(guān) 系格局和宗法家族文化氛圍, 嚴(yán)

7、重影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn) 干部依現(xiàn)代法律原則行政。傳統(tǒng)的中國社會(huì)是一個(gè)宗法、倫理相結(jié)合 的社會(huì)。在這樣的社會(huì)里, 法律始終是附屬于專制權(quán)力和宗法倫理的, 幾千年來, 它孕育了 大量的與現(xiàn)代法律原則相左的傳統(tǒng)和習(xí)慣, 諸 如權(quán)高于法的觀念, 宗法倫理至上、情重于法 的觀念, 忠孝服從的意識(shí)等等。正如鄧小平同 志曾指出的: “舊中國留給我們的封建專制傳統(tǒng)較多, 民主法制的傳統(tǒng)較少?！比藗冇^念的轉(zhuǎn)變是極其緩慢的。在建國初 期, 從“有黨無法”、“黨高于法”和重政策輕 法律的觀念逐漸向政策和法制并重過渡。而這一過渡尚未完成, 就又恢復(fù)到以政策為單一的社會(huì)調(diào)控手段這一過程。到文革期間, 法制 被肆意踐踏, 以致到現(xiàn)

8、在, 舊的宗法傳統(tǒng)和觀 念至今仍然影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律意識(shí)。正如 梁治平先生所言: “一種具有深厚社會(huì)文化基礎(chǔ)的觀念一旦形成, 必將極大的作用于歷史, 即便是最初的條件已消失, 相應(yīng)的制度已改變 的情況下, 它也可能長久地存留下來, 于無形 之中影響甚至左右著人們的思想和行為?！敝袊糯鐣?huì)基本上是以宗法倫理作為社會(huì)調(diào)控工具的。在幾千年的歷史中, 孕育了 一整套以宗法倫理價(jià)值觀念為核心的宗法家 族文化, 宗法家族文化的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)是筑基于血 緣親疏的差異性之上的, 與現(xiàn)代法律的普適 性、平等性無疑是根本沖突的。1949 年后, 經(jīng) 歷了社會(huì)主義革命及歷次 “政治運(yùn)動(dòng)”, 宗法 家族文化賴以存在的物

9、質(zhì)基礎(chǔ)曾一度被動(dòng)搖, 其勢力也隨之明顯收斂、蜇隱。改革開放以后, 隨著經(jīng)濟(jì)改革在農(nóng)村的展開, 農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了 重大變化, 以家庭為單位的個(gè)體自主經(jīng)營代替 高度集權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)形式, 使原來農(nóng)村社會(huì)的 組織功能減弱, 此時(shí), 在農(nóng)村曾一度蜇隱的宗 法家族文化又迅速膨脹起來, 并向社會(huì)各個(gè)領(lǐng) 域滲透。這種濃重的宗法家族文化氛圍和宗法 型的人際關(guān)系格局, 對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政和現(xiàn) 代法律意識(shí)的形成, 無疑構(gòu)成嚴(yán)重障礙, 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 干部很難做到依法行政。 對(duì)此費(fèi)孝通先生指 出: “在這種社會(huì)中, 一切普通的標(biāo)準(zhǔn)并不發(fā) 生作用, 一定要問清了對(duì)象是誰, 與自己什么 關(guān)系之后, 才能決定拿出什么標(biāo)準(zhǔn)來”。司法權(quán)難

10、以獨(dú)立行使的現(xiàn)實(shí), 不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn) 干部及時(shí)認(rèn)識(shí)到自己行為的違法和及時(shí)糾正, 這更加直接地培養(yǎng)、滋長了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的權(quán)大于 法, 權(quán)高于法的心理。另一方面, 地方政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行政庇護(hù)、對(duì)司法的不當(dāng)干預(yù)也是助長鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不依 法行政的重要原因之一。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作 進(jìn)程往往影響著上級(jí)黨政部門的政績, 因此, 這些領(lǐng)導(dǎo)部門因擔(dān)心法院對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部某些違中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)602000 年法行政行為的制裁會(huì)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作, 常常干預(yù)法院的審判活動(dòng)。部分領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)不動(dòng)以政 法干部要絕對(duì)服從黨的領(lǐng)導(dǎo), 要和縣委、縣政 府工作保持一致為由, 干預(yù)法院工作, 而由于 黨政部門直接或間接掌握著法院的人、財(cái)

11、、物等, 所以, 他們的意見又常常被采納, 以致一 些案件不能得到依法處理。從數(shù)量上講, 權(quán)力 部門的這類干擾可能并不多, 但它往往決定著 法院對(duì)某類案件是否受理及如何裁判, 因而影 響很大。而領(lǐng)導(dǎo)的這種行為, 致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的許多違法行政行為得不到及時(shí)糾正, 從而助長 了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部權(quán)大于法, 權(quán)高于法的心理。同時(shí), 廣大農(nóng)民群眾的法律素質(zhì)太低, 加 上“順民”思想的影響, 過度忽略和容忍鄉(xiāng)鎮(zhèn) 干部的違法行政行為, 從另一面起到了強(qiáng)化權(quán)力弱化法制的作用。中國具有豐富悠久的農(nóng)業(yè) 文明, 而農(nóng)業(yè)文明在我國當(dāng)代農(nóng)村的痕跡依然 非常清晰。農(nóng)業(yè)文明的特征之一是非競爭性和 非對(duì)抗性。農(nóng)民有一種根植極深的思想,

12、 即不 能與干部對(duì)立, 或者至少是不能公開對(duì)立。這才表現(xiàn)為為什么農(nóng)民對(duì)農(nóng)村干部不滿時(shí), 往往 會(huì)采取諸如往干部家門上涂糞、夜里向鄉(xiāng)政府 院里仍石頭等泄憤, 但極少公開對(duì)干部的執(zhí)法 活動(dòng)提出質(zhì)疑, 或者直接將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部推上法 庭。中應(yīng)用法律, 保護(hù)自己的合法權(quán)益, 監(jiān)督農(nóng)村社會(huì)的依法行政都很難在實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民和 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于相同的生活環(huán)境, 其思想意識(shí)的 形成條件在很多方面也是相同的, 比如他們受 相同的傳統(tǒng), 習(xí)慣影響, 同樣處于一定的宗法型社會(huì)關(guān)系和宗法文化氛圍之中, 但二者在管 理地位上卻不相同, 農(nóng)民作為農(nóng)村社會(huì)行政關(guān) 系中的被管理者有自己的特殊性, 因而影響農(nóng) 民法律意識(shí)形成因素的側(cè)重

13、點(diǎn)也不同。從調(diào)查 結(jié)果看, 農(nóng)民的法律意識(shí)受到其年齡、收入水平、文化程度、居住地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、社 區(qū)地域環(huán)境等多方面的影響。從總體看, 農(nóng)民 的法律意識(shí)可以從現(xiàn)實(shí)的、歷史的和傳統(tǒng)的三 個(gè)方面來判斷:11 從現(xiàn)實(shí)看, 農(nóng)民的文化素質(zhì)成為農(nóng)民接受現(xiàn)代法律觀念和法律制度的主要羈絆。由 于農(nóng)民的文化素質(zhì)較低, 自 1985 年開始開展 的三次全國性普法運(yùn)動(dòng)在農(nóng)村取得的效果讓 人不甚滿意, 農(nóng)民對(duì)現(xiàn)代法律認(rèn)識(shí)有限, 加上 農(nóng)村法制環(huán)境的影響, 令農(nóng)民對(duì)法律缺乏信心。我國農(nóng)民相對(duì)較低的文化素質(zhì)首先使其 成為接受現(xiàn)代法律原則的障礙。 調(diào)查結(jié)果顯 示, 文化程度的差別帶來了對(duì)法律知識(shí)掌握能 力的差別。 從

14、我們 1997 年的調(diào)查結(jié)果看, 受教育程度高的農(nóng)民, 對(duì)現(xiàn)行法律知識(shí)的熟悉和 掌握程度遠(yuǎn)高于受教育程度低的農(nóng)民。在今年 上半年我們對(duì)山東東明的調(diào)查中, 顯示出同樣 的結(jié)論。對(duì)抽象的法律概念的理解農(nóng)民自然有 難度, 而在法律宣傳中備受推崇的舉案說法等形式也并不一定就可以讓農(nóng)民真正理解現(xiàn)代 法的精神。在東明的調(diào)查中, 一件小事至今使 我們記憶猶新: 當(dāng)我們?yōu)榱苏{(diào)查農(nóng)民對(duì)相鄰關(guān) 系的理解程度而舉了一個(gè)養(yǎng)豬的例子說明豬 圈位置對(duì)鄰居生活的影響讓他做出回答時(shí), 被采訪的農(nóng)民告訴我們他不曾養(yǎng)過豬而只養(yǎng)過 牛, 所以不會(huì)回答這個(gè)問題。我們?cè)僖责B(yǎng)牛的 例子提出同樣的問題時(shí), 農(nóng)民才能明白并回答 問題。 基于

15、這種現(xiàn)實(shí)條件, 自 1985 年開始開影響農(nóng)村社會(huì)依法行政的主要因素之二: 農(nóng)民的法律意識(shí)農(nóng)民法律意識(shí)的高低對(duì)于農(nóng)村的法制現(xiàn)代化的影響應(yīng)當(dāng)說是決定性的。根據(jù)我們對(duì)全 國 16 個(gè)省、 市、 自治區(qū)的調(diào)查, 農(nóng)民作為一 個(gè)社會(huì)群體, 對(duì)法律的認(rèn)識(shí)程度普遍較低, 守 法意識(shí)、法律保護(hù)意識(shí)和依法監(jiān)督的意識(shí)等都 比較差。最近, 筆者對(duì)山東省東明縣二十二個(gè) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民的法律意識(shí)狀況又進(jìn)行了調(diào)查, 發(fā) 現(xiàn), 農(nóng)民的現(xiàn)代法律意識(shí)就整體水平而言低于 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部, 對(duì)于單純的, 抽象的現(xiàn)代法律原則 和基本法律知識(shí), 農(nóng)民知道很少, 因而在實(shí)踐第 1 期任大鵬等: 淺析影響農(nóng)村社會(huì)依法行政的主要因素61展的三次全國

16、性普法運(yùn)動(dòng)在農(nóng)村收效不大也在情理之中。我國的普法, 重在實(shí)際應(yīng)用方面, 這是與 我國廣大農(nóng)村的農(nóng)民文化修養(yǎng)不高的現(xiàn)實(shí)相 符的, 但因重實(shí)際, 所以農(nóng)民只能就事論事,不能理解和抽象出其中的法律原則, 加上現(xiàn)實(shí) 農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部違法行政行為的屢禁不止, 上級(jí) 因各種原因庇護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的不法行政行為, 司 法機(jī)關(guān)難以真正獨(dú)立司法, 對(duì)所受理行政案件 拖著不處理的現(xiàn)狀, 使農(nóng)民對(duì)此不理解, 同時(shí)也大大挫傷了農(nóng)民的法律信念, 甚至使農(nóng)民喪 失對(duì)法律的信心。對(duì)農(nóng)民法律意識(shí)的形成構(gòu)成現(xiàn)實(shí)影響的 另外一個(gè)重要因素是農(nóng)村干部的執(zhí)法方式。在 執(zhí)法活動(dòng)中, 由于農(nóng)村基層執(zhí)法人員素質(zhì)比較差, 執(zhí)法違法、越權(quán)執(zhí)法、濫用執(zhí)法權(quán)

17、等現(xiàn)象 對(duì)農(nóng)民理解法律精神和內(nèi)容形成錯(cuò)誤的引導(dǎo)。 有法不依、違法不究促使了農(nóng)民對(duì)法律的功能 和法律價(jià)值形成錯(cuò)誤的評(píng)價(jià)。21 農(nóng)民受傳統(tǒng)法律思想的影響, 缺乏權(quán)利意識(shí), 對(duì)現(xiàn)代法律原則缺乏認(rèn)同感。 權(quán)利是法的內(nèi)核, 沒有對(duì)權(quán)利的要求, 也就產(chǎn)生不了對(duì)法的要求、對(duì)法的渴望。受傳統(tǒng) 法律思想的影響, 農(nóng)民仍舊保留一種義務(wù)本位 的思想, 而不是現(xiàn)代法律意識(shí)下的權(quán)利本位觀念。所謂權(quán)利本位, 其內(nèi)涵是指農(nóng)民“在法律 規(guī)定的界限內(nèi)享有價(jià)值選擇, 行為自由和獲得 利益的可能性”。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn), 當(dāng)農(nóng)民 碰到自認(rèn)為自己權(quán)益被行政執(zhí)法人員侵犯時(shí), 比如亂開罰款單、無搜查令搜住宅等問題, 農(nóng)民說的最多的一句話是

18、 “我該怎么辦”, 而幾 乎沒有一個(gè)人理直氣壯地說: “你侵犯了我的 權(quán)益”, 使人感覺仿佛并不是他們的合法權(quán)益 被侵犯, 并不確定自己有抵制侵害和尋求補(bǔ)救 的權(quán)利。農(nóng)民對(duì)自己享有的權(quán)利沒有十足的信心反映了他們對(duì)法律認(rèn)識(shí)的不足, 具有片面 性, 其根源應(yīng)當(dāng)從農(nóng)民所接受的傳統(tǒng)意識(shí)上來 認(rèn)識(shí)。農(nóng)民傳統(tǒng)的法律價(jià)值觀至少在以下幾種態(tài)度中得到體現(xiàn): 一是敬而遠(yuǎn)之的態(tài)度。農(nóng)民對(duì)法律有一種無知的神秘感, 認(rèn)為法律是必須 遵守的, 而違法者必然會(huì)受到嚴(yán)厲的懲戒。在 這里, 農(nóng)民繼受了重刑輕民的傳統(tǒng), 所認(rèn)識(shí)的 法律更多地是刑法, 并將刑法的功能擴(kuò)展到整個(gè)法律。二是順從法律的依附人格。他們對(duì)侵 犯自己權(quán)益的現(xiàn)象

19、 (當(dāng)然, 更多地是農(nóng)民往往 并不能認(rèn)識(shí)到對(duì)自己權(quán)益被侵犯) , 對(duì)違法地 強(qiáng)加給他們的過重的負(fù)擔(dān), 雖然心存不滿甚至 憤恨, 然而其所采取的行為模式卻是或者坐以待斃, 或者期望賢人為其撐腰說話, 或者背地 里以自己并非不知錯(cuò)誤或者非法的方式去泄 憤報(bào)復(fù)。三是對(duì)法律的漠視。這種態(tài)度可以從 我們的調(diào)查問卷中得到反映。 調(diào)查結(jié)果顯示, 有 9112% 的農(nóng)民認(rèn)為在農(nóng)村不可能實(shí)現(xiàn)法律適用上的平等, 說明農(nóng)民對(duì)法律的信任度極 差。這是農(nóng)民在發(fā)生糾紛時(shí)不主動(dòng)尋求法律救 濟(jì)的根本原因。當(dāng)然, 農(nóng)民對(duì)法律的信任度并不都是由于 傳統(tǒng)文化觀念的影響, 更主要的還是農(nóng)村的執(zhí)法現(xiàn)狀。由于執(zhí)法中的問題過多, 法律和現(xiàn)

20、實(shí) 往往是兩張皮, 農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村干部以權(quán)代法、違 法辦事等現(xiàn)象反響非常強(qiáng)烈。調(diào)查顯示, 認(rèn)為 農(nóng)村干部不能依法辦事的農(nóng)民占到被調(diào)查農(nóng) 民總數(shù)的 7815% 。對(duì)農(nóng)民而言, 法律制度是健全的, 但卻無人執(zhí)行或違法執(zhí)行, 他們習(xí)慣于 對(duì)法律熟視無睹。31 廣大農(nóng)村, 類似民間社會(huì)道德的“民間 法律規(guī)范”普遍存在, 為農(nóng)民提供了一套解決 紛爭的原則、標(biāo)準(zhǔn)和模式, 使農(nóng)民在意識(shí)上很難積極尋求法律的幫助, 從而局限了法律的功 能發(fā)揮。民間法律規(guī)范是指長期以來在中國的傳 統(tǒng)法律制度和文化中積累起來的, 符合道德規(guī) 范的行為模式和價(jià)值觀的, 一直成為人們?cè)谏鐣?huì)生活中調(diào)整社會(huì)關(guān)系, 解決社會(huì)糾紛的模 式。 這種

21、 “民間法律規(guī)范”并不是一種法律, 但我們卻不能否認(rèn)它在整個(gè)農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí) 影響。如經(jīng)濟(jì)糾紛中的非法拘禁, 多數(shù)以私了中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)622000 年的方式加以解決; 在婚姻關(guān)系的確立上, 農(nóng)村多數(shù)的傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣是以是否舉行儀式為婚 姻是否確立的要件, 至于是否經(jīng)過法律上的婚 姻登記是無關(guān)緊要的; 交通事故發(fā)生后, 當(dāng)事 人雙方解決糾紛的方式一般采用私下協(xié)商的辦法, 各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任, 很少人會(huì)積極地 尋求法律的幫助。對(duì)農(nóng)民而言, 只有在這種民 間法律無法實(shí)現(xiàn)他們認(rèn)為合理的效力時(shí), 他們 才可能想到尋求法律途徑解決。果直接影響上級(jí)政府部門的政績, 因此往往對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在工作過程

22、中的違法甚至予以默認(rèn)、 甚至予以支持, 更甚的是還要干預(yù)其它部門對(duì) 違法行為的糾正和制裁; 來自專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)和 監(jiān)察局, 紀(jì)檢委等的監(jiān)督應(yīng)該說是最核心的監(jiān)督形式, 但這些部門卻多因人力、經(jīng)費(fèi), 交通 工具等有限, 對(duì)龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍實(shí)在是力 所難及, 很難使監(jiān)督直接、 及時(shí)。21 監(jiān)督體系中的各監(jiān)督主體職責(zé)模糊,缺乏監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制。 在我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督體系中,有權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和廣大群眾的諸多監(jiān)督, 但其相互之間尚未形 成有機(jī)的監(jiān)督機(jī)制。一方面, 各監(jiān)督機(jī)構(gòu)在農(nóng) 村行政執(zhí)法監(jiān)督的職能配置方面, 相互交叉重復(fù), 責(zé)任不清; 在監(jiān)督過程中彼此缺乏溝通和 聯(lián)系。另一方

23、面, 對(duì)監(jiān)督活動(dòng)缺乏協(xié)調(diào), 從而 導(dǎo)致諸多不合理現(xiàn)象的出現(xiàn)。例如, 對(duì)一些跨 部門的行政執(zhí)法行為的監(jiān)督, 農(nóng)業(yè)行政主管部 門與其他部門之間的關(guān)系就很難處理, 或是同時(shí)監(jiān)督, 致使行政執(zhí)法部門無所適從; 或是相 互推諉, 長期拖延不辦; 或是撒手不管造成監(jiān) 督空白。這種現(xiàn)象, 首先是由于行政執(zhí)法本身 權(quán)限不明確造成的。監(jiān)督結(jié)構(gòu)的分散, 在地區(qū) 之間的表現(xiàn)更為突出。由于缺乏有效的跨地區(qū)監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制, 監(jiān)督部門又從各自所在地區(qū)的 利益出發(fā), 致使農(nóng)村行政執(zhí)法監(jiān)督不能體現(xiàn)其 權(quán)威性和統(tǒng)一性。31 監(jiān)督處罰措施不完備, 不能體現(xiàn)監(jiān)控 的強(qiáng)制性。農(nóng)村行政執(zhí)法監(jiān)督處罰不力的現(xiàn)象比較 突出, 由于不能體現(xiàn)行政

24、執(zhí)法監(jiān)督的強(qiáng)制性, 弱化了監(jiān)督效力。例如, 從監(jiān)督主體看, 人大 作為權(quán)力機(jī)關(guān), 其監(jiān)督本應(yīng)有較高的權(quán)威性, 但由于人大執(zhí)法監(jiān)督制度不夠健全, 對(duì)監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題不能及時(shí)解決。如近年來對(duì)農(nóng) 民負(fù)擔(dān)問題的執(zhí)法檢查, 盡管發(fā)現(xiàn)了不少問 題, 也起到了重要的糾正作用, 但是有些問題 至今沒有處理, 一些違法現(xiàn)象雖經(jīng)查實(shí)卻沒能影響農(nóng)村社會(huì)依法行政的主要因素之三: 對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行政行為的監(jiān)控體系 的效力對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行政行為的監(jiān)控體系的效力能否實(shí)現(xiàn)是農(nóng)村社會(huì)依法行政能否落實(shí)的保 障。我國的行政執(zhí)法監(jiān)督體系, 包括外部監(jiān)督 和內(nèi)部監(jiān)督兩個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)。就農(nóng)村干部的行政 執(zhí)法行為而言, 外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督都是必不

25、 可少的。從監(jiān)督體系看, 對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行政執(zhí)法 權(quán)力實(shí)施監(jiān)督的資源是豐富的, 但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在 諸多領(lǐng)域如對(duì)承包自主權(quán)的限制、鄉(xiāng)村社會(huì)公 共事務(wù)處理、計(jì)劃生育管理等方面的違法行為 仍然存在, 且多年來沒有得到糾正, 其根本原 因在于這些監(jiān)督機(jī)制沒有發(fā)揮其應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的 監(jiān)督效力。所以, 從農(nóng)村現(xiàn)實(shí)出發(fā), 對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干 部的行政行為在外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督兩方面 都亟待加強(qiáng)。影響農(nóng)村行政監(jiān)控效力的因素主要是:11 上級(jí)政府和部門重視業(yè)績, 忽略行為 的方式, 側(cè)重于業(yè)務(wù)目標(biāo)的監(jiān)督而很少涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行為的合法性。本來因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)干部的各項(xiàng)工作內(nèi)容、目標(biāo) 都由上級(jí)規(guī)定和下達(dá), 并由上級(jí)對(duì)工作進(jìn)展情 況和結(jié)果進(jìn)行考核, 所

26、以來自上級(jí)的監(jiān)督應(yīng)該說是最有效的形式。但從實(shí)踐看, 上級(jí)的監(jiān)督 點(diǎn)多放在工作的進(jìn)展情況和結(jié)果上, 對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干 部的工作方式, 行為措施是否得當(dāng)、合法則很 少關(guān)注。有時(shí), 由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作進(jìn)程及結(jié)第 1 期任大鵬等: 淺析影響農(nóng)村社會(huì)依法行政的主要因素63得到制裁; 司法監(jiān)督以國家強(qiáng)制力為后盾, 從理論上說其監(jiān)督的力度應(yīng)當(dāng)是比較大的, 但由 于不告不理的司法原則, 加上我國農(nóng)民的法律 保護(hù)意識(shí)較差, 司法對(duì)農(nóng)村行政監(jiān)督的作用并 沒能發(fā)揮出來; 社會(huì)輿論的監(jiān)督由于農(nóng)業(yè)地位低下也同樣沒有引起足夠的重視; 政府內(nèi)部監(jiān) 督因部門利益、地方利益的限制也造成了對(duì)執(zhí) 法中的違法現(xiàn)象制裁不力的后果。如果監(jiān)督的作

27、用僅局限于發(fā)現(xiàn)問題, 而不 能通過強(qiáng)有力的處罰措施正確有效地解決問題, 那就不可能真正保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部嚴(yán)格依法行 政, 行政監(jiān)督的價(jià)值也就在很大程度上被損害 了。這種損害, 又在一定程度上縱容了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干 部的違法行為。41 監(jiān)督規(guī)則不充分、不具體, 缺乏監(jiān)督依據(jù)。以現(xiàn)代行政法制監(jiān)督的要求而論, 行政法 制監(jiān)督主體對(duì)國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的 監(jiān)督行為, 必須以系統(tǒng)、完備的監(jiān)督規(guī)則為據(jù), 并通過明晰、 具體的監(jiān)督方式和程序來實(shí)施。從農(nóng)村行政執(zhí)法的外部監(jiān)督看, 隨著行政訴 訟法、行政處罰法、行政復(fù)議條例、行 政監(jiān)察條例等等法律法規(guī)的頒布實(shí)施, 使行 政監(jiān)督規(guī)則逐步健全并走向完善。但現(xiàn)存問題 仍然不少,

28、監(jiān)督的程序規(guī)則及一些重大的監(jiān)督活動(dòng)仍缺乏法律依據(jù)。例如權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督問 題, 監(jiān)督的重點(diǎn)在基層、在鄉(xiāng)鎮(zhèn), 但從現(xiàn)實(shí)看 鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)規(guī)定很不明確, 理論上 對(duì)其監(jiān)督職權(quán)范圍的認(rèn)識(shí)也很模糊, 出現(xiàn)了鄉(xiāng) 鎮(zhèn)人大監(jiān)督無力、無從下手的現(xiàn)象。由于現(xiàn)有的一些規(guī)則制度過于籠統(tǒng)和原則, 缺乏清晰明 確的標(biāo)準(zhǔn)和可供操作的細(xì)則, 使監(jiān)督主體難以 正確裁量和及時(shí)查糾被監(jiān)督對(duì)象的越軌和違 法行為。從農(nóng)村行政執(zhí)法的監(jiān)督環(huán)節(jié)看, 注重于事后監(jiān)督, 即在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法過程中出了問題且 構(gòu)成較大影響時(shí)才去監(jiān)督, 忽視了事前監(jiān)督的 預(yù)防功能和事中監(jiān)督的糾偏功能, 使監(jiān)督的功 能局限于對(duì)行政違法的補(bǔ)救。造成這種后果的原因仍然

29、是監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行的問題。監(jiān)督是對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督和控制, 因而監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng) 時(shí)刻關(guān)注農(nóng)村行政執(zhí)法的動(dòng)態(tài), 客觀上要求行 政監(jiān)督是經(jīng)常的和連續(xù)不斷的, 否則監(jiān)督機(jī)制 就無法有效運(yùn)行。農(nóng)村社會(huì)依法行政的途徑: 強(qiáng)化法律意識(shí)、 加強(qiáng)法律監(jiān)督農(nóng)村社會(huì)的法制化是整個(gè)國家法制化的難點(diǎn), 農(nóng)村社會(huì)依法行政同樣是整個(gè)國家依法 行政的難點(diǎn)。要實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)依法行政的目 標(biāo), 必須從提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和廣大農(nóng)民的法律意 識(shí)和加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村行政行為法律監(jiān)控入手。對(duì)此 江澤民同志在 1999 年 6 月 11 日主持法制講 座時(shí)強(qiáng)調(diào), “要進(jìn)一步在廣大農(nóng)民和農(nóng)村干部 中開展法制宣傳教育。通過這種宣傳教育, 切 實(shí)提高農(nóng)民群眾的

30、法律意識(shí), 切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)村干 部的法制觀念和依法辦事能力。要能夠做到使 廣大農(nóng)民知法守法, 積極履行應(yīng)盡義務(wù), 并懂 得用法律保護(hù)自己的合法權(quán)益; 使農(nóng)村干部自 覺遵守法律, 嚴(yán)格依法辦事?！?為此, 應(yīng)努力 做到:11 強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的意識(shí) 對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言, 樹立和強(qiáng)化依法行政的意識(shí)不僅僅是工作方法的轉(zhuǎn)變, 而是要實(shí)現(xiàn)在 鄉(xiāng)村工作中由觀念到行為的一場革命。 為此, 要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的依法行政, 必須首先從提高 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律意識(shí)著手。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須首先 擯棄“以法制人”的思想, 尊重行政相對(duì)人的地位和合法利益。 在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理目的 時(shí), 應(yīng)當(dāng)在強(qiáng)化法律功能的同時(shí), 相對(duì)弱化政 策功能,

31、使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部明確自己在行政工作中的 法律地位以及法律和行政法規(guī)賦予的職責(zé)和 義務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須掌握相應(yīng)的法律知識(shí)是提 高其法律意識(shí)的前提和重要組成部分。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn) 干部而言, 法律學(xué)習(xí)的重點(diǎn)不應(yīng)當(dāng)僅僅是抽象 的法律概念和法律原則, 而是應(yīng)當(dāng)放在對(duì)法律中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)642000 年的具體實(shí)施和運(yùn)用上, 在明確現(xiàn)代法律原則的同時(shí), 更能體會(huì)現(xiàn)代行政法律的精髓、目的和 具體要求并將其運(yùn)用到實(shí)際工作中, 從根本上 培養(yǎng)依法行政的基本素質(zhì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在行政工作中, 必須嚴(yán)格執(zhí)法,不得為了行政效率或者行政目標(biāo)而犧牲法律 原則, 執(zhí)法行為必須符合法律和行政法規(guī)規(guī)定 的實(shí)體要件和程序要件。農(nóng)村地區(qū)的獨(dú)立司法 權(quán)應(yīng)當(dāng)給予充分保障, 采取有效措施對(duì)各種干 擾司法權(quán)行使的現(xiàn)象予以根除, 對(duì)于違反法律法規(guī)規(guī)定的行政行為, 行為人必須承擔(dān)相應(yīng)的 法律責(zé)任。提高執(zhí)法者素質(zhì)、規(guī)范執(zhí)法者行為, 杜絕執(zhí)法者在農(nóng)村執(zhí)法中徇私枉法、違法執(zhí)法 或者濫用執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)象, 是目前迫切需要解決 的問題。21 提高農(nóng)民的法律意識(shí) 要通過法制宣傳和司法示范等方式, 逐步