美國民航政策變遷的歷史探析

1、美國民航政策變遷的歷史探析摘 要：考察美國民航運輸產(chǎn)業(yè)生命周期特征，其民航政策變遷總體經(jīng)歷了四個階段：起步發(fā)展期（20世紀40年代中期以前）、二戰(zhàn)后的嚴格管制期（20世紀40年代后期至20世紀 70年代中期）、自由化的放松管制期（20世紀70年代后期至20世紀90年代中期）及全球 化時期（20世紀末以來）。美國聯(lián)邦政府制定了以法律為基礎的連續(xù)、實用性民航政策，政 策類型涉及經(jīng)濟管制（運價、航線、準入及合并）、投資扶持（資助與補貼）、非經(jīng)濟管制（安 全、公平與環(huán)保）等方面，為保障其民航運輸?shù)某渥?、安全、高效發(fā)展起到了關鍵性作用。關鍵詞：民航；政策；變遷；管制；美國美國是全球現(xiàn)代航空的發(fā)源地，也是

2、目前民航運輸最為發(fā)達的國家。民航運輸在美國交通運輸系統(tǒng)中具有重要地位與作用，在旅客運輸中的市場份額僅次于公路，是保障其綜合運輸系統(tǒng)能力和效率的重要運輸方式之一。美國民航政策歷史悠久，是支撐民航運輸?shù)某渥恪?安全、高效發(fā)展的關鍵因素。1起步發(fā)展期1903年萊特兄弟駕機成功試飛，開啟美國乃至全球現(xiàn)代航空的新紀元。此后十余年，飛 機技術(shù)不斷完善，但以通用航空為主（如飛行競技、表演） 。1914年，橫跨佛羅里達州坦帕 灣的首條定期航線開航，揭開美國及全球定期民航的序幕；其后，美國郵政局通過航空郵運推動民航發(fā)展。民航機場建設迅速，機場由 1912年的20座增加到1920年的145座。1925年，聯(lián)邦政府

3、通過航空郵政法（凱利法） 授權(quán)郵政局全面負責航空郵運合同等 相關事務，凱利法開啟美國聯(lián)邦政府制定民航政策的大門。1926年美國出臺航空商務法，通過建立航路及相關導航設施幫助民航發(fā)展，并在商務部內(nèi)成立航空商務局，對飛機、飛行員、航路等進行許可管理；同時禁止聯(lián)邦政府直接建設、管理及運營機場；其后，有關 通用航空的規(guī)定也援引該法。1930年航空郵政法確立通過競標方式?jīng)Q定合同授予，并首次明確政府撥款成為機場建設資金的主要來源，這與航空商務法（ 1926）的規(guī)定大相徑庭。為應對19291933經(jīng)濟大蕭條，19331934年民用工程局共投資 1150萬美元新建 585個機場，其后取代該項工作的聯(lián)邦緊急救濟

4、局撥款參與了943個機場項目（包括新建55個機場）的建設。民航機場數(shù)（含著陸點）由 1927年的1036座增加到1937年的2299座。 與此同時，旅客運價率下降近50%,成為美國民航史上運價率調(diào)幅最為顯著的時期。1938年，聯(lián)邦政府通過民用航空法設立民用航空局（ CAA ）,包括負責航空公司經(jīng) 濟管制的民航署、負責獨立事務調(diào)查的航空安全委員會及主管航路系統(tǒng)建設、運營及維護的部門。民用航空法終結(jié)了民航運輸企業(yè)的“自由市場” ，CAA開始對航空安全、航線準 入、價格等進行管制，核心內(nèi)容包括嚴格限制新企業(yè)的進入、禁止企業(yè)合并及控制運價與收入；該法確認當時一批主要航空公司擁有航線長期、正式的經(jīng)營權(quán)，

5、引導整個航空運輸業(yè)進入健康發(fā)展時期；同時著手對全國機場進行調(diào)查，其后形成的調(diào)查報告（1939）建議：機場應該納入聯(lián)邦政府的財政支出體系，并要求政府撥款建設和維護機場。1940年，美國將CAA琳莫輝輝，王姣娥.美國民航政策變遷的歷史探析.中國交通運輸中長期發(fā)展戰(zhàn)略研究 M,中國計劃出版社， 2015: 214-221.-1-的兩個下屬機構(gòu)（民航署和航空安全委員會）重組為民航管理委員會（ CAB）,其余部門組 建成民用航空管理局（新 CAA）。1940年，美國民航機場數(shù)（含著陸點）達到 2331座，較 1930年年均增長2.7%。與機場建設相對應，同期美國航空運輸業(yè)也處于同樣的發(fā)展水平。 1930

6、-1940年，美國民航旅客運輸量和旅客周轉(zhuǎn)量年均增長率達到20.4%,貨運周轉(zhuǎn)量年均增長率達到63.5%。二戰(zhàn)爆發(fā)前夕，美國啟動了國防起降區(qū)建設計劃（DLAND ）,預算撥款4000萬美元。最初基于DLAND通過CAA資助的機場項目數(shù)不超過250個，隨著1941年美國的參戰(zhàn)，機場項目數(shù)擴張到399個，實際上二戰(zhàn)期間共有 986個機場獲得資助。聯(lián)邦政府通過 CAA共 撥款3.53億美元維修和修建大量軍用機場，并撥款 950萬美元用于民航機場的發(fā)展。另一 方面，基于國防安全需要， CAB攬括了對機場塔臺的空管權(quán)利，其后空管系統(tǒng)成為聯(lián)邦航 空的永久性管理職能。此外，戰(zhàn)前民用航空法授權(quán)的全國民航調(diào)查最

7、終引致1944年通過了首個“國家機場計劃（NAP ）”，該計劃奠定了聯(lián)邦政府資助民航機場建設和發(fā)展的基礎。 1940-1945年美國機場建設處于快速發(fā)展時期，1945年機場達到4026座，5年年均增長率達到11.5%。民航業(yè)雇員則由1940年的2.2萬人迅速增長到1945年的6.8萬人，增長2倍 多，成為二戰(zhàn)期間美國就業(yè)增長最為迅速的部門之一2嚴格管制期二戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)邦政府將 500多個機場轉(zhuǎn)交地方或州政府管理及使用。隨后，為應對戰(zhàn) 后大批飛行員轉(zhuǎn)業(yè)及飛機閑置的需要，1946年聯(lián)邦政府通過首個聯(lián)邦機場法，并授權(quán)聯(lián)邦、州及地方政府共同撥款修建機場，但聯(lián)邦政府最多支付50%的費用。在隨后的 7年里

8、（1947-1953年），聯(lián)邦政府通過“聯(lián)邦資助機場計劃（ FAAP）”投入的資助資金累計超過 1.8億美元，受益機場數(shù)量達到 2258座（次）；此外，自1946年開始，航空公司開始接受來 自政府的補貼以維持小城鎮(zhèn)的支線定期航班。1955年聯(lián)邦機場法提高 FAAP資金預算額，并確保各類型機場獲得資助的公平性。為應對民航發(fā)展的安全問題，1957年的航路現(xiàn)代化法要求更新國家民航導航系統(tǒng)及空中交管設施，以適應未來航空運輸發(fā)展的需要， 并成立航路現(xiàn)代化委員會。在全面審視聯(lián)邦政府培育和規(guī)范航空運輸?shù)淖饔煤螅?958年的聯(lián)邦航空法廢除了 1926年的航空商務法、1938年的民用航空法及 1957年的航路現(xiàn)

9、代法。該法保留民用 航空委員會（CAB ）,將民用航空管理局（CAA ）和航路現(xiàn)代化委員會重組為聯(lián)邦航空署（FAA）。FAA的主要職能包括：（1）監(jiān)管商務航空，并最大限度地促進商務航空發(fā)展，提 高航空安全，并滿足國防需要；（2）促進、鼓勵及發(fā)展民用航空；（3）控制可航行空域的使用，對民航及軍事航空的空域進行管理，以滿足雙方的安全和效率利益；（4）整合研究、開發(fā)導航設施及其安裝與運行。 此外，該法明確向為小機場提供基本服務的航空公司進行資助， 要求每周至少飛行 5天。1966年，美國通過交通運輸部法，建立聯(lián)邦交通運輸綜合管理 機構(gòu)交通運輸部（DOT）。聯(lián)邦航空署（FAA）及民用航空委員會（CAB

10、）被納入DOT,并 成立管理民航運輸?shù)穆?lián)邦航空管理局。截止1970年底，F(xiàn)AAP投入的資助資金累計達到11.75億美元，所有資金均來自國家公共財政；涉及機場10223座（次），其中大部分用于機場場道建設，為改善民航運輸條件提供了重要保障。-2-20世紀60年代，隨著民航運量的快速增長，F(xiàn)AAP資助已遠不能滿足民航發(fā)展的需要。1970年通過了為期10年的機場與航路發(fā)展法 （AADA ）（又稱為機場和航路收入法）， 將因航空擴容而產(chǎn)生的投資從公共財政（一般稅收）轉(zhuǎn)移至直接的受益者：旅客、托運人及飛機所有者。該法借鑒聯(lián)邦州際公路投資發(fā)展理念，建立“機場與航空信托基金（AATF）”。征稅主要內(nèi)容包括：

11、（1）國內(nèi)航空客票稅 8%; （2）貨運收稅5%; （3）始發(fā)國際航班收取 3 美元客票附加費等。同時， AADA制定兩個資金配套支持項目：“機場發(fā)展計劃（ADAP）”和“規(guī)劃撥款大綱（PGP）。ADAP資金對大中規(guī)模航空樞紐投資占比為50%,對小規(guī)模航空樞紐的投資占比高達 75%。1971-1975年，AATF收集資金37.72億元，其中 ADAP支出 12.96億元，涉及項目2434個；PGP支出4000萬美元，涉及項目1060項。1976年出臺機 場與航路發(fā)展法修正案，其主要內(nèi)容包括：（1）擴大ADAP的資助范圍；（2）設立“通勤 機場”，確立疏緩機場的適應范圍等；（3）提高聯(lián)邦政府在

12、ADAP和PGP資助額中的比重，如大中型樞紐由 50%提升到75%。19761980年，AATF征集資金68.55億美元，其中ADAP 支出27.26億美元，涉及項目 3718個；PGP支出5680萬美元，涉及項目 975個。自20世紀50年代中期至70年代中期，美國各級政府對民航的資金資助超過300億美元。截止1975年底，美國機場總量達到 13251個，較1946年增長2倍多；民航運輸飛機 2495 架，較1946年增長1倍多；航線里程 59.7萬公里，較1946年增長2倍多。航空運輸（尤 其是旅客運輸）發(fā)展較為迅速，其市場份額由1946年的2.7%提高到1975年的5.77%,民航運輸發(fā)

13、展成為美國繼公路之后的第二大旅客運輸方式，貨物周轉(zhuǎn)量也由1950年微乎其微的份額上升到1970年的0.2%。盡管政府的大力支持推動航空運輸業(yè)的迅速發(fā)展，這一期間有80家企業(yè)申請進入航空運輸業(yè)，但沒有一家獲得干線運營執(zhí)照。3放松管制期20世紀70年代先后爆發(fā)了兩次世界能源危機，美國經(jīng)濟進入滯漲期，興于 20世紀30 年代的凱恩斯國家干預主義束手無策，經(jīng)濟自由主義開始走向統(tǒng)治地位，航空運輸放松管制應運而生。1977年，聯(lián)邦政府通過航空貨運放松管制（ ACDA ）,其主要內(nèi)容包括：（1）放松進 入航空貨運業(yè)的限制；（2）取消對飛機大小的限制；（3）全貨運企業(yè)可以在沒有差別待遇的 原則下自行定價；同時

14、首次允許客運業(yè)務實行折扣票價。1978年，航空客運放松管制法的通過標志著美國近 40年的航空管制被終結(jié)；該法主要目標包括：（1）產(chǎn)業(yè)進入與退出，進入經(jīng)營的限制應予以放松，如經(jīng)營60座及以下客機的飛機無需申請執(zhí)照，不能為企業(yè)指定航線及中停機場；（2）運價規(guī)制，如航空公司無需公布費率，CAB無權(quán)凍結(jié)費率；（3）企業(yè)合并審批權(quán)由 DOT負責；（4） 1984年底中止CAB,其職能轉(zhuǎn)移至 DOT。同時，實行 “基本航空服務（EAS）”計劃，加強對支線航空運輸?shù)墓苤疲ㄈ缃闺S意退出），為經(jīng)營小城鎮(zhèn)航線的航空公司提供補貼，以確保這些地區(qū)的居民享受定期航班服務；該政策不僅恢復了小城鎮(zhèn)的航空網(wǎng)絡，同時促進了通

15、勤航空的發(fā)展，通勤航空公司由1970年代初的180多家迅速增長到 280多家。1980年通過的國際航空運輸競爭法要求“最大限度地減少對 技能過硬業(yè)務與市場銷售的限制”，使“國內(nèi)國際航空運輸一體化”，有力地推動了民航運輸 自由化進程。-3-1979年通過航空安全和消除噪聲法，試圖“向機場提供幫助來準備及完成噪聲相容 性計劃”，并力圖使這些計劃符合 ADAP的資助條件。在 19811982年AATF的爭議性中 斷期間，聯(lián)邦政府連續(xù)資助機場援助基金4.5億美元。1982年通過的機場和航路改善法恢復AATF的運作，繼續(xù)征收8%的客票稅和5%的貨運稅，提高航空燃油稅率， 并設立機 場改造計劃（AIP）；

16、 AIP計劃涉及2700個機場，其中600個為公共運輸機場。此外，該法 還與1979年航空安全和消除噪聲法具有相同的授權(quán)，即AATF適用于噪聲相容性計劃的相關規(guī)定。1982年的機場和航路改善法 經(jīng)歷了多次修訂，如1982年的持續(xù)撥款法、 1983年的地面交通援助法（STAA）。1987年的修正案為機場與航路安全及擴容法，除繼續(xù)延長 AIP計劃外，進一步提升了撥款額度。值得指出的是，該修正案要求 AIP項目 中可支配資金的 10%用于支持處于經(jīng)濟社會發(fā)展不利地位的個人所擁有和控制的小型商業(yè) 航空企業(yè)，即“弱小商業(yè)航空企業(yè)計劃”。1990年通過的航空安全和擴容法授權(quán)一項“旅客設施收費（ PFC）”

17、計劃，其目的在 于為保持或提高商業(yè)機場的安全、容量、保安等相關項目提供資金，資金源于對經(jīng)商業(yè)機場出發(fā)的旅客征稅1、2或3美元/人次。1992年通過的機場與航路的安全、容量與噪聲改善 及多式運輸法一方面提高了 AIP的資助水平、擴充了資助的內(nèi)容，另一方面則執(zhí)行了 1990 年殘疾人法、清潔空氣法及聯(lián)邦水污染防治法。1994年通過的AIP臨時擴充法與聯(lián)邦航空局授權(quán)法、1996年的聯(lián)邦航空局再授權(quán)法等主要是延續(xù)AIP計劃，調(diào)整其資助服務對象及資助比例。值得指出的是，1994年通過的通用航空振興法規(guī)定：從飛機出廠之日起的18年內(nèi)，通用航空飛機實行有限責任制。這一規(guī)定使通用航空飛機制造 廠商降低了保險費

18、額，促進了通用航空產(chǎn)品和服務市場的復興，通用機場的數(shù)量也呈現(xiàn)增長趨勢。自1978年實行航空運輸放松管制后， 聯(lián)邦政府并未降低對民航發(fā)展尤其是機場建設的支 持。如19821995年期間，AATF累計資金達到493億美元，通過 AIP計劃改善的機場項 目多達16624個，累計投入資金166.65億美元。截至1995年底，美國機場總數(shù)量達到 18224 個，其中公用機場 5415個，運輸企業(yè)由1978年的35家上升到96家，國內(nèi)航班客座率由 1980年的58.4%提高到65.5%,航線網(wǎng)絡由傳統(tǒng)的點對式轉(zhuǎn)向以軸輻式為核心的經(jīng)濟型網(wǎng)絡 體系，國內(nèi)航空運輸業(yè)進入成熟期。航空運輸需求迅速擴張，旅客周轉(zhuǎn)量由

19、 1978年的2370 億人公里上升到 1995年的6673億人公里，增長181%,旅客周轉(zhuǎn)量市場份額由1980年的7.61%提升到1995年的9.67%。這一時期，除對國內(nèi)航空運輸實施放松管制之外，美國還與荷蘭、以色列、聯(lián)邦德國等 20多個國家簽訂了 “航空自由”協(xié)定，奠定其航空全球化進程 的基石。4全球化時期20世紀90年代以來，全球化的第三次浪潮進入加速期，美國航空運輸業(yè)完全成熟并進 入穩(wěn)定發(fā)展期，全球經(jīng)濟社會變革成為其民航運輸業(yè)波動的重要因素；另一方面，繼國內(nèi)民航放松管制之后，美國著力推行全球民航運輸?shù)摹伴_放天空”戰(zhàn)略，以保持其航空運輸?shù)娜蝾I先地位，并維護其國內(nèi)航空運輸市場。早在19

20、92年，美國與荷蘭簽訂了第一個“開放天空”協(xié)定，推動美國民航運輸?shù)娜蚧?4-進程。1997年出臺的航空競爭促進法，對繁忙機場的機場起降時空分配、拍賣等制定規(guī) 則，進一步促進航空運輸業(yè)的競爭，相繼出臺的關于航空運輸領域不公平競爭和獨占行為的執(zhí)法政策（1998）、航空運輸競爭恢復法（2001）、航空公司競爭和旅客權(quán)利法（2001）等逐步完善了航空運輸?shù)母偁幹贫润w系。另一方面，為應對20世紀90年代后航空運量的迅速增長而導致的機場擁堵和延誤，2000年通過的21世紀航空投資與改革法案授權(quán)增加AIP的投資額及比重。值得指出的是，1997年通過的稅收減免法涉及重要的民航發(fā)展政策，如國內(nèi)客票稅由10%逐

21、漸降低為7.5%,提高航段稅及國際出發(fā)客票稅等；規(guī)定航空公司合作伙伴向會員贈送的飛行里程須向航空公司方購買，并另按交易總額的7.5%繳納稅金。這些措施使得 AATF的收入由1997年的40億美元增加到2008年的124億美元，為AIP 計劃等提供了重要資金保障。2001年突發(fā)的“ 911”事件引致航空與運輸安全法的出臺，依據(jù)該法新成立的“運 輸安全管理局（TSA）”接管民航安全事務，授權(quán)收取2.5美元/航段的客運附加費以應付增加的安檢需要。隨后 2002年出臺的“新安檢需求緊急資金”為217個機場提供了 1.75億美元的資金。為使民航走出“ 911”事件的陰霾，航空再授權(quán)法（2003）將200

22、4年AIP的 資助額增加34億美元，并計劃逐步增加到2007年的37億美元。2008年和2009年的AIP擴展法對AIP的資助額進行了調(diào)整，授權(quán)的資助額分別為33.95億美元和33.85億美元。2008年美國次貸危機引發(fā)全球性金融危機，直接導致其航空運輸業(yè)的衰退。為此，2009年美國出臺的美國復蘇與再投資法加大對民航基礎設施的投資，依據(jù)該法當年增加投資額10.9億元，資助民航項目 321個，創(chuàng)造就業(yè)崗位4141個。2010年航空公司安全和聯(lián)邦 航空行政擴展法除繼續(xù)延伸AATF及AIP資助計劃外，進一步深化了包括飛行員培訓在內(nèi)的航空安全強化政策。進入20世紀90年代以來，美國機場總規(guī)模一度保持小

23、幅增長趨勢，但在經(jīng)歷2001年的“911”事件及2008年的全球金融風暴后，頒證機場及公用機場均整體呈現(xiàn)下降趨勢，旅客運輸量及周轉(zhuǎn)量在兩次事件后也呈現(xiàn)下降態(tài)勢。即便隨后出現(xiàn)反彈，客運量與旅客周轉(zhuǎn)量也一度在2007年達到歷史頂峰，但行業(yè)雇員及企業(yè)數(shù)在金融風暴的影響下開始下降，全球經(jīng) 濟社會環(huán)境顯著影響著美國航空運輸業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。為此，聯(lián)邦政府持續(xù)加大對民航發(fā)展支持，如19962009年AIP計劃資助累計384.46億美元，涉及項目多達 2.5萬個。這一時 期，美國著力推動民航國際化進程，與其簽訂“開放天空”協(xié)定的國家或地區(qū)已經(jīng)超過100個，國際市場成為未來美國航空運輸增長動力。5結(jié)論及討論美國

24、是現(xiàn)代航空運輸業(yè)的重要策源地之一，也是全球航空運輸最為活躍的國家。在先后 經(jīng)歷經(jīng)濟大蕭條、第二次世界大戰(zhàn)、全球能源危機、“911”恐怖襲擊事件、全球金融危機等重大經(jīng)濟社會事件后， 仍保持全球航空運輸?shù)念I先地位，很大程度上得益于其連續(xù)、實用性的航空政策。政策安排的階段性特征整體表現(xiàn)為：1978年以前的扶持及管制政策為主，其后至20世紀90年代以市場引導政策為主；20世紀90年代后期尤其是 2001年“ 911”事件之后，綜合性戰(zhàn)略政策成為主導，非經(jīng)濟管制成為民航政策的重要組成部分。在經(jīng)濟管制政策方面，行業(yè)管制從最初的企業(yè)準入等經(jīng)濟性管制轉(zhuǎn)向禁止合并等反壟斷-5-性管制和控制運價及收入的管制；19

25、78年放松管制之前，航空公司之間的競爭主要是對航線經(jīng)營權(quán)的壟斷及爭取較高的票價，這也成為美國聯(lián)邦政府航空管制的重要內(nèi)容。在非經(jīng)濟管制方面，安全始終是其管制的重點；如 1938年民用航空法就設立負責安全的航空安 全委員會，這一機構(gòu)的職能一直保留至2001年“911”事件后的運輸安全管理局；航空安全和消除噪聲法、航空公司競爭和旅客權(quán)利法、航空與運輸安全法不斷擴充及完善了 非經(jīng)濟管制的內(nèi)容和效力。在投資扶持政策方面，從早期民航補助擴展到航空網(wǎng)絡(包括機場)系統(tǒng)建設，以及后來的基本公共服務及商業(yè)運輸補貼。盡管1930年代前的政策嚴禁聯(lián)邦政府投資機場，空管系統(tǒng)則是由聯(lián)邦政府直接投資建設，且直到 1960

26、年一直免費提供給 航空企業(yè)使用；此后，遵循“使用者付費”的原則通過征收企業(yè)、旅客、貨物等稅費及建立 AATF等用于民航系統(tǒng)發(fā)展；盡管 19712009年AATF累計征收近3000億美元，僅維持商 業(yè)航空85%左右的運行成本，仍需政府通過一般性財政收入來維持航空運輸系統(tǒng)的正常運 轉(zhuǎn)。綜上可以推論，拋開政府扶持政策，美國民航就不可能有今天的輝煌。參考文獻1榮朝和.美國政府的運輸政策J.科技導報，1989,4: 46-50.2美史蒂芬森著，劉秉鐮譯.美國的交通運輸M.北京：人民交通出版社,1990.3張懷明.美國航空運輸政策和航空公司競爭策略的發(fā)展J.綜合運輸,1999, 10: 33-36.4王姣

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28、ports (5th)M. McGraw-Hill, 2010.9美洛克林著趙傳云譯.運輸經(jīng)濟學M.長沙：長沙鐵路學院運輸系,1985.10美羅伊.桑普森等著，趙傳云等譯.運輸經(jīng)濟：實踐、理論與政策M.北京：經(jīng)濟管理 出版社,1989.-6-附錄：數(shù)據(jù)表1美國民航業(yè)務基本情況年度機場飛機數(shù)企業(yè)數(shù)定期航線里程雇員民用公用總數(shù)民用運輸（萬公里）人數(shù)193017829818600467.97347519402331179284372215.32205119454026377895182414.07682811950468064039280911205829.682786195527136839853

29、2013595131.612220319602780688111158021355540.216277119653570956614207821255042.9206834197042601126115445026793960.7290726197545731377017097024953659.72920001980730481415161214853380863371000198570058581631921533246781023550001990680558917490204083608370529200199566754151822419550074119651090019986605352187702128218111965627002000651531719281225588805591614400200163552941