中西官員升遷路徑比較與超越

1、中西官員升遷路徑比較與超越 HYPERLINK 2012 年 09 月 14 日 07:57 人民論壇雜志隨著各地黨政領(lǐng)導(dǎo)班子換屆工作基本完成，一批60后官員走上省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位并成為社會(huì) 關(guān)注的焦點(diǎn)。其實(shí)，10年前我們?cè)鵁嶙h過(guò)50后的上位，10年后我們可能又會(huì)看到70后的崛起. 伴隨著歷次換屆，“年輕化”似乎已成為我國(guó)官場(chǎng)的周期性舉措。對(duì)比西方國(guó)家，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部培 養(yǎng)選拔方式確實(shí)有自身的特殊性。但是，這種特殊性既帶來(lái)了一些積極的因素，同時(shí)也折射出一 些亟待解決的問(wèn)題。如果不從制度上解決這些問(wèn)題，那么我們的經(jīng)驗(yàn)就很難形成普遍性的規(guī)律， 更難以形成可持續(xù)性的制度約束。西方國(guó)家公務(wù)員培養(yǎng)選拔方式和公

2、務(wù)員素質(zhì)能力要求西方國(guó)家的公務(wù)員實(shí)際上存在著兩支不同的隊(duì)伍：一類是政治家（亦稱為政務(wù)官），另一類是職業(yè)公 務(wù)員（亦稱為事務(wù)官）。兩者在選拔方式和素質(zhì)能力要求方面是截然不同的。政治家通常走政治選舉或政治任命的渠道，一般由多黨競(jìng)爭(zhēng)選舉出主要領(lǐng)導(dǎo)，其他人員則由主要 領(lǐng)導(dǎo)提名任命共同組成執(zhí)政的領(lǐng)導(dǎo)班子。政務(wù)官實(shí)行任期制，任期年限和連任屆數(shù)有著嚴(yán)格的法律限 制。由于政務(wù)官不是由政府內(nèi)部產(chǎn)生，因此他們以前從事什么工作并沒(méi)有嚴(yán)格的規(guī)定，只要他（她）被所 在黨派認(rèn)可，符合法定的任職年齡（通常只有最低年齡限制），就可以參加競(jìng)選或者被提名。政務(wù)官卸任 以后，政府也不負(fù)責(zé)安排工作，但由于他們?cè)谌纹陂g積累了豐厚的政治

3、資本，因此在著名智庫(kù)、大企 業(yè)、高校等機(jī)構(gòu)謀份體面工作一般不成問(wèn)題。從政治家的素質(zhì)能力要求來(lái)看，由于他們主要通過(guò)政治 選舉產(chǎn)生，因此要具備一定的社會(huì)影響力、領(lǐng)導(dǎo)力和號(hào)召力，在政策主張、社會(huì)威望、個(gè)人品行和魅 力等方面必須能贏得選民的擁戴和信任。他們不一定非得是政府管理的行家里手，而且西方國(guó)家往往 刻意回避技術(shù)官僚出身的政治家，因?yàn)樵谒麄兊睦砟钪校渭胰绻麃?lái)自職業(yè)公務(wù)員隊(duì)伍，可能會(huì)更 多考慮公務(wù)員的利益而不是社會(huì)的公共利益。職業(yè)公務(wù)員通常實(shí)行職業(yè)階梯式的發(fā)展通道，即側(cè)重于政府官僚體制內(nèi)逐級(jí)晉升，其職位等級(jí)在 公務(wù)員法律中有嚴(yán)格的規(guī)定。比如，美國(guó)聯(lián)邦政府的職業(yè)公務(wù)員就有18個(gè)等級(jí)（其中16至18

4、級(jí)為高 級(jí)公務(wù)員序列，但仍屬于職業(yè)公務(wù)員），其職位晉升主要依據(jù)個(gè)人的學(xué)歷、資歷和工作業(yè)績(jī)等，通常按 部就班，一步一個(gè)臺(tái)階。當(dāng)然學(xué)歷不同，職位等級(jí)的起點(diǎn)也不同：學(xué)歷越高，職位等級(jí)起點(diǎn)就越高。 職業(yè)公務(wù)員實(shí)行常任制，一直干到法定退休年齡為止，退休后按照規(guī)定可以拿到一筆豐厚的養(yǎng)老金。 在職業(yè)公務(wù)員的素質(zhì)能力方面，通常需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的政府管理方面的專業(yè)訓(xùn)練，熟悉和精通政府各項(xiàng) 業(yè)務(wù)，一般不實(shí)行大范圍、大跨度的交流輪崗，而更關(guān)注在某一領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)和技能，屬于典型的 技術(shù)官僚。當(dāng)然，在上世紀(jì)西方國(guó)家以新公共管理運(yùn)動(dòng)為核心的行政改革中，這種嚴(yán)格的兩官分途”受到一定 沖擊，尤其在政治家和職業(yè)公務(wù)員的交界點(diǎn)，即

5、高級(jí)公務(wù)員身上體現(xiàn)了政治和行政的雙重性，但這種“政 治是政治，行政是行政”的西方傳統(tǒng)政治體制架構(gòu)并沒(méi)有發(fā)生根本性改變。我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)選拔方式和素質(zhì)能力要求的特殊性1993年我國(guó)公務(wù)員制度建立之初，我們就回避了西方國(guó)家普遍實(shí)施的“兩官分途”的做法，即公務(wù) 員隊(duì)伍沒(méi)有政治家和職業(yè)公務(wù)員之分。事實(shí)上，我國(guó)所有公共組織的管理人員，包括領(lǐng)導(dǎo)和非領(lǐng)導(dǎo)人 員，其職業(yè)發(fā)展通道在縱向上都是通過(guò)公共部門(mén)體制內(nèi)逐級(jí)晉升的，是一種階梯式的晉升方式。這在 黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例和中華人民共和國(guó)公務(wù)員法中規(guī)定得很明確。按照相關(guān)規(guī)定，晉升到上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，除具備下一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的規(guī)定任職年限外，還必須要有一定的崗位輪

6、換、基 層掛職、培訓(xùn)等經(jīng)歷。而在橫向上，我國(guó)各類公共組織的領(lǐng)導(dǎo)職位也是打通的，官員相互之間可以跨 地區(qū)、跨行業(yè)、跨類別地進(jìn)行大幅度、大范圍的交流、轉(zhuǎn)任或者晉升。例如，中央機(jī)關(guān)的處長(zhǎng)，在西 方國(guó)家屬于職業(yè)公務(wù)員，是絕不可以到地方做縣長(zhǎng)的，因?yàn)榭h長(zhǎng)是政務(wù)官，根本不屬于一個(gè)職業(yè)通道。 但在中國(guó)，兩者之間完全可以相互轉(zhuǎn)換。正因?yàn)槿绱?，我?guó)對(duì)公務(wù)員素質(zhì)能力的要求更加全面和多元，要求公務(wù)員必須同時(shí)具備政治家和 職業(yè)公務(wù)員的素質(zhì)能力，既要有政治家的視野、胸懷、魄力和政策主張，同時(shí)也要有職業(yè)公務(wù)員的專 業(yè)素養(yǎng)和技能。實(shí)際上，近年來(lái)我們?cè)诟刹颗囵B(yǎng)方式上開(kāi)展多元化、經(jīng)常性的能力培訓(xùn)，實(shí)行大范圍 的交流輪崗，注重基

7、層工作經(jīng)歷，對(duì)公務(wù)員這方面的素質(zhì)能力提升起到很大作用，這也是近年來(lái)我們 在與國(guó)外同行交流中，他們普遍認(rèn)同我們的一面。特別是在當(dāng)今國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境劇烈變化、各種新生事 物不斷涌現(xiàn)、各類突發(fā)性事件日益頻發(fā)的時(shí)代，公務(wù)員素質(zhì)能力的綜合性和多元化也非常符合當(dāng)今時(shí) 代的要求。而在干部年輕化方面，我們通過(guò)強(qiáng)制性的年齡規(guī)定，使領(lǐng)導(dǎo)班子年齡結(jié)構(gòu)更加合理，領(lǐng)導(dǎo) 班子更加充滿活力。我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)選拔方式如何超越上述經(jīng)驗(yàn)表明，我國(guó)正在積極探索符合中國(guó)特色的領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)選拔方式，這些方式也產(chǎn)生了一 定的積極效果。但是，這些經(jīng)驗(yàn)并不能保證不會(huì)制造出新的問(wèn)題。與形成科學(xué)有效的領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)選 拔機(jī)制的要求相比，目前仍存在許多

8、亟待解決問(wèn)題。一是，公務(wù)員橫向分類制度的模糊化，尤其是政治家和職業(yè)公務(wù)員不分，勢(shì)必造成不同類型崗位 上的公務(wù)員將“官階晉升”作為唯一的職業(yè)發(fā)展通道。由于不實(shí)行“兩官分途”，社會(huì)上普遍存在著“當(dāng)公務(wù) 員就是從政，就是做官”的誤區(qū)，而且不同行業(yè)、部門(mén)、地域之間的公務(wù)員頻繁交流，造成公務(wù)員不是 按照自身崗位特點(diǎn)設(shè)計(jì)自己的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，而是按照“官階晉升”的思路進(jìn)行設(shè)計(jì)。一個(gè)人自打進(jìn)入公 務(wù)員隊(duì)伍那天起，就把做官作為自己的目標(biāo)。官階高低不僅決定著物質(zhì)待遇高低，而且更代表著個(gè)人 進(jìn)步程度和事業(yè)成功。因此，官員們不停地想著要官、跑官，都想爬到官僚金字塔的頂端，既很累又 很無(wú)奈，因?yàn)槟芘赖巾敹水吘故菢O少數(shù)人

9、。近年來(lái)社會(huì)熱議的干部晉升“天花板現(xiàn)象”充分說(shuō)明這一問(wèn)題。 公務(wù)員分類制度存在的這種缺陷，必然迫使公務(wù)員走上漫漫“求官之路”，也進(jìn)一步帶動(dòng)了全社會(huì)“官本 位”文化和心浮氣躁之風(fēng)的滋生和蔓延。二是，公務(wù)員縱向分層制度的集權(quán)化，大大壓縮了基層公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展空間，其事業(yè)心和進(jìn)取 心受到極大的挫傷。西方國(guó)家由于普遍實(shí)行中央和地方分治，所以中央和地方各級(jí)政府的公務(wù)員不屬 于同一管轄，因此在職業(yè)發(fā)展通道、職務(wù)級(jí)別、工資福利待遇等方面也不執(zhí)行統(tǒng)一的規(guī)定。而我國(guó)的 公務(wù)員制度從中央到地方實(shí)行全國(guó)一盤(pán)棋，越是上一級(jí)政府占據(jù)的職位資源就越多，職務(wù)晉升機(jī)會(huì)就 越大；反之，越是基層，職位資源就越少，職務(wù)晉升機(jī)會(huì)就越

10、小。這不僅不公平，而且也極大地挫傷 了基層干部和公務(wù)員的積極性，也難以吸引優(yōu)秀的大學(xué)畢業(yè)生真心實(shí)意地扎根基層。近年來(lái)，雖然我 們出臺(tái)相關(guān)政策鼓勵(lì)大學(xué)生到西部、下基層，但真正想扎根”西部和基層的恐怕并不多見(jiàn)，更多地是抱 著“鍍金”和“混經(jīng)歷”的心態(tài)，最終還是希望往上走。三是，由于公務(wù)員大范圍、大跨度的頻繁交流和輪崗，在提升公務(wù)員綜合素質(zhì)能力的同時(shí)也造成 公務(wù)員職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)技能的匱乏，“萬(wàn)金油”成為公務(wù)員的代名詞。由于公務(wù)員迫于職業(yè)晉升的壓力需 要頻繁交流，這就使公務(wù)員很難潛心坐下來(lái)專研自己的業(yè)務(wù)，努力提升自己的崗位勝任力。經(jīng)常性的 調(diào)整工作，往往使自己變成了“全能型選手”和“萬(wàn)金油”，雖然看起

11、來(lái)什么都懂，但可能實(shí)際上什么都不 精。雖然近年來(lái)各級(jí)黨委政府非常重視公務(wù)員的培訓(xùn)，但培訓(xùn)內(nèi)容千篇一律、各類干部普遍適用，專業(yè)化的培訓(xùn)不是培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不能提供，而是實(shí)際部門(mén)根本不需要。由于大家都走政治家的路線，習(xí)慣按 照政治家的套路去培養(yǎng)干部，因此“建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍”也就難以落到實(shí)處。四是，由于體制內(nèi)逐級(jí)晉升所產(chǎn)生年齡老化現(xiàn)象，因此破格選拔年輕干部就成為周期性的調(diào)整手 段，但這種“破格”選拔對(duì)現(xiàn)有干部管理制度的嚴(yán)肅性和規(guī)范性往往造成負(fù)面沖擊。由于各類公共組織的 領(lǐng)導(dǎo)干部都是由組織部門(mén)選拔和任用的，實(shí)際上是一種“體制內(nèi)”的階梯式晉升，原則上要求一步一個(gè)臺(tái) 階走，但這么走就出現(xiàn)了一些難以

12、回避的問(wèn)題：要么等所有的臺(tái)階都走完了，自己也該退休了，要么 就得“破格”提拔才能保證領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的年輕化。而按照2002年中央頒布黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工 作條例和2006年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的中華人民共和國(guó)公務(wù)員法，干部選拔任用已經(jīng)有了明確 的法律依據(jù)，雖然在其中也規(guī)定了 “特別優(yōu)秀的，可以越級(jí)提拔”的例外條款，但如果經(jīng)常出現(xiàn)這種特 例，那么法律的嚴(yán)肅性和公信力就難以體現(xiàn)。此外，從各級(jí)黨委政府的任期來(lái)看，我國(guó)憲法和地方政 府法的規(guī)定都是每屆5年，但事實(shí)上我們經(jīng)常為了實(shí)現(xiàn)高層領(lǐng)導(dǎo)干部的年輕化目標(biāo)，很多優(yōu)秀的年輕 干部小步快走，根本干不滿5年，一個(gè)地方或部門(mén)最多干2年甚至不到2年。由此產(chǎn)生的另外一個(gè)問(wèn) 題就是，如果一屆黨委政府的主要領(lǐng)導(dǎo)只干2年甚至更少，那么他（她）熱衷于搞各種短期的政績(jī)工程就