基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵及路徑選擇

1、 基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵及路徑選擇摘要基本公共服務(wù)均等化是指政府要為社會(huì)公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共服務(wù)。其與公平理念密不可分，但不等于平均化，而且還是一個(gè)長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)過(guò)程?；竟卜?wù)均等化的實(shí)現(xiàn)可以有收入路徑、支出路徑和政治路徑三種路徑供選擇。 關(guān)鍵詞基本公共服務(wù)；均等化；路徑 一、引言 關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的定義，國(guó)內(nèi)學(xué)者雖說(shuō)法各異，但基本觀點(diǎn)卻大致相同。徐詩(shī)舉將公共服務(wù)的均等化定義為在保證實(shí)現(xiàn)國(guó)民福利最大化和資源配置效率最大化的原則下，全國(guó)范圍內(nèi)的居民都能享受到基本相同的公共產(chǎn)品，政府間的轉(zhuǎn)移支付是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的前提。李華根據(jù)公共品需求的城鄉(xiāng)差異

2、，將公共品分為基礎(chǔ)性公共品和差異性公共品，提出基礎(chǔ)性公共品的均等化應(yīng)按照公共品的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行衡量，要求實(shí)現(xiàn)結(jié)果的均等；而差異性公共品均等化的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是效用的最大化。王磊認(rèn)為公共服務(wù)均等化是一個(gè)相對(duì)的概念和要求，一般是指各個(gè)地方政府能夠按照全國(guó)的一般標(biāo)準(zhǔn)和居民的生存要求，提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，根據(jù)財(cái)政分權(quán)劃分的地方政府應(yīng)該承擔(dān)的支出責(zé)任。公共服務(wù)均等化具體是指地方政府提供的地方治安、環(huán)境、城市建設(shè)、文化、教育、衛(wèi)生、道路等公共產(chǎn)品的水平基本相等。江明融認(rèn)為公共產(chǎn)品與公共服務(wù)實(shí)際上是一個(gè)意思，公共服務(wù)均等化是指政府及其公共財(cái)政要為不同利益集團(tuán)、不同經(jīng)濟(jì)成分或不同社會(huì)階層提供一視同仁的公

3、共產(chǎn)品與公共服務(wù)，具體包括財(cái)政投入、成本分擔(dān)、收益分享等方面內(nèi)容。 就基本公共服務(wù)均等化的途徑來(lái)說(shuō)，李華和王磊主張應(yīng)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)力的均等化從而保證公共品的均等化。loCaLHoST而江明融、楊曉達(dá)則認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化比較可行的辦法是實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共服務(wù)供給制度，在遵循“帕累托改進(jìn)法則”和保證城市居民現(xiàn)有效用水平不降低的前提下，將城市創(chuàng)造的一部分財(cái)富用于提供農(nóng)村公共品，從總體上提高農(nóng)村公共品的供給水平。 二、基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵 基本公共服務(wù)的均等化起因于基本公共服務(wù)供給的差異性，目標(biāo)是公共服務(wù)消費(fèi)的平等性。具體來(lái)說(shuō)，基本公共服務(wù)均等化的緣由在于其供給的差異性，即由于各地地方

4、政府財(cái)政能力的差異而導(dǎo)致供給的基本公共服務(wù)在各地之間，無(wú)論是在數(shù)量還是質(zhì)量方面都存在明顯差異，從而導(dǎo)致同一個(gè)國(guó)家內(nèi)不同地區(qū)的居民卻要消費(fèi)不同數(shù)量和質(zhì)量的同類公共服務(wù)，不僅影響了公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且也不利于社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。而根據(jù)現(xiàn)代公共財(cái)政的要求，公共財(cái)政同時(shí)也是民主財(cái)政，即同一國(guó)家內(nèi)的不同居民，不管其身處何地、經(jīng)濟(jì)狀況如何、是否為國(guó)家繳納稅收，都有權(quán)利平等地消費(fèi)公共服務(wù)。因此，基本公共服務(wù)均等化的要求便應(yīng)運(yùn)而生。 筆者認(rèn)為，所謂基本公共服務(wù)的均等化，主要是指政府要為社會(huì)公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共服務(wù)。因此，基本公共服務(wù)均等化應(yīng)包括以下三個(gè)方面的含義：其一，公

5、共服務(wù)均等化與公平的理念密切相連?？梢哉f(shuō)，在不同的特定階段，對(duì)公平理念的不同理解會(huì)導(dǎo)致不同程度或不同內(nèi)容的公共服務(wù)供給。但這里筆者所研究的公共服務(wù)均等化決非實(shí)際消費(fèi)的均等化，而是指消費(fèi)機(jī)會(huì)(或權(quán)利)的均等化。筆者認(rèn)為，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中最重要的公平是起點(diǎn)的平等，也就是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)的公平，因此，這里的均等化僅是指提供給消費(fèi)者平等消費(fèi)公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，而決不是保證每個(gè)消費(fèi)者實(shí)際消費(fèi)公共服務(wù)的平均。其二，均等化絕不等于平均化，而是在保證最低水平全國(guó)均等的基礎(chǔ)上允許存在地區(qū)差異?？紤]到絕大多數(shù)基本公共服務(wù)都會(huì)或多或少地附有某個(gè)特殊地區(qū)的特殊偏好，因此，如實(shí)行絕對(duì)均等、全國(guó)一致的供給水平，則不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效

6、供給與消費(fèi)，而且還極容易造成資源的浪費(fèi)，從而降低整個(gè)社會(huì)資源的配置效率。其三，基本公共服務(wù)的均等化還是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。均等化內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)往往隨人們對(duì)公平的認(rèn)識(shí)理解和客觀條件的變化而變化。以基礎(chǔ)教育為例。在封建社會(huì)和資本主義的早期階段，社會(huì)流動(dòng)性不如現(xiàn)在這么頻繁，人們將基礎(chǔ)教育更多地看成是個(gè)人受益的私人品，個(gè)人為接受基礎(chǔ)教育付費(fèi)是理所應(yīng)當(dāng)?shù)厥虑?，因此此時(shí)盡管有政府舉辦的公辦教育機(jī)構(gòu)，但私人辦學(xué)仍是社會(huì)的主流。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和人口流動(dòng)性的不斷增強(qiáng)，基礎(chǔ)教育的重要性日益顯現(xiàn)，其不單單可以提高個(gè)人的人力資本，而且對(duì)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展也有十分重要的作用，此時(shí)人們已將基礎(chǔ)教育視為政府應(yīng)首要供給的基本公共

7、服務(wù)之一，并逐漸要求政府在全國(guó)范圍內(nèi)普及均等、統(tǒng)一乃至免費(fèi)的基礎(chǔ)教育。因此，從基礎(chǔ)教育的發(fā)展歷程中不難看出基本公共服務(wù)均等化含義的動(dòng)態(tài)性。 三、基本公共服務(wù)均等化的路徑選擇 (一)收入路徑財(cái)力均等化 考慮到基本公共服務(wù)供給差異的主要原因在于各地財(cái)政能力的不平衡，因此，通過(guò)上級(jí)(或同級(jí))政府給與補(bǔ)助或轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)各地財(cái)力的大致相當(dāng)，就成為基本公共服務(wù)均等化的首要任務(wù)，這也是在現(xiàn)實(shí)生活中世界各國(guó)最經(jīng)常采用的途徑和手段。通過(guò)補(bǔ)助或轉(zhuǎn)移支付以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的理由主要有以下兩點(diǎn)：其一，各地財(cái)力的不平等不應(yīng)是基本公共服務(wù)供給差異的借口。在現(xiàn)代民主國(guó)家，倡導(dǎo)公民平等是社會(huì)思潮的主流，其主要出發(fā)點(diǎn)是

8、，作為一個(gè)國(guó)家的公民(居民)，就理所應(yīng)當(dāng)?shù)叵硎墁F(xiàn)代社會(huì)文明所帶來(lái)的好處，而且這種享受可以不受自身?xiàng)l件的限制。因此，在一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家內(nèi)，在實(shí)行統(tǒng)一稅法體系的前提下，各地的財(cái)政收入能力會(huì)因財(cái)源的不同而有所差異，各地的基本公共服務(wù)支出123下一頁(yè) 也會(huì)因不同的人口密度、不同的年齡結(jié)構(gòu)而有所差異，但這不能成為基本公共服務(wù)差異的借口和理由。作為國(guó)家的一員，其有權(quán)利享受到現(xiàn)代文明所帶來(lái)的好處。因此，這種情況下，國(guó)家往往會(huì)通過(guò)縱向或橫向的轉(zhuǎn)移支付制度，向財(cái)政收入能力較弱、公共服務(wù)支出壓力較大的地區(qū)給與補(bǔ)助，使其財(cái)力能夠足以承擔(dān)起向其轄區(qū)居民提供與全國(guó)水平大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)的任務(wù)。其二，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付還可以

9、較好地解決基本公共服務(wù)的外溢性問(wèn)題。公共服務(wù)的受益范圍很可能會(huì)越過(guò)本地區(qū)域惠及周邊及其他地區(qū)，比如，本地提供教育所培養(yǎng)出來(lái)的人才，很可能通過(guò)遷徙到他處，而將公共服務(wù)的益處留在外地；再比如，本地提供公共衛(wèi)生服務(wù)所帶來(lái)的好處，很可能會(huì)惠及周邊地區(qū)等等。如缺乏相關(guān)利益補(bǔ)償機(jī)制，則效益流出的地區(qū)，由于難以得到相應(yīng)的補(bǔ)償而不愿繼續(xù)承擔(dān)供給公共服務(wù)的任務(wù)，從而造成公共服務(wù)供給的差異。而眾所周知，市場(chǎng)對(duì)于此類外部性問(wèn)題是無(wú)能為力的，如果任由地方政府談判解決，則其交易成本(如衡量外部性大小的成本等)必然十分巨大，很可能造成效率的損失。而由上級(jí)政府或同級(jí)政府給與轉(zhuǎn)移支付，則對(duì)外部性問(wèn)題給出了制度化的解決方案，從

10、而有利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化供給。 學(xué)區(qū)是美國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政體制的一個(gè)特點(diǎn)，學(xué)區(qū)的財(cái)政收入主要來(lái)自于對(duì)轄區(qū)內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)征收的財(cái)產(chǎn)稅。但這種學(xué)區(qū)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)教育的體制，使得地方經(jīng)濟(jì)的繁榮程度、財(cái)產(chǎn)稅稅基的豐裕程度直接決定了各學(xué)區(qū)基礎(chǔ)教育的差異。于是，在20世紀(jì)5070年代引發(fā)了一場(chǎng)有關(guān)教育財(cái)政公平的訴訟高潮。相繼而起的教育訴訟導(dǎo)致了一場(chǎng)規(guī)模宏大的教育融資制度改革，改革的結(jié)果是進(jìn)一步明確了教育是一種憲法保障的基本權(quán)利，州政府逐漸增大了對(duì)地方特別是對(duì)學(xué)區(qū)的財(cái)力支持力度。(見(jiàn)表1) 在第二次世界大戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府也開(kāi)始關(guān)注基礎(chǔ)教育的發(fā)展。1958年國(guó)防教育法和1965年初等和中等教育法使聯(lián)邦對(duì)基礎(chǔ)教育的財(cái)政資

11、助實(shí)現(xiàn)了巨大的飛躍，這也標(biāo)志著聯(lián)邦財(cái)政大規(guī)模資助基礎(chǔ)教育新時(shí)代的開(kāi)始。(見(jiàn)圖1) 聯(lián)邦政府的廣泛介入，改變了基礎(chǔ)教育的融資結(jié)構(gòu)和格局，使得基礎(chǔ)教育財(cái)政由原來(lái)單純以地方學(xué)區(qū)為主要來(lái)源，到地方學(xué)區(qū)和州政府共同承擔(dān)基礎(chǔ)教育的責(zé)任，及至發(fā)展到目前聯(lián)邦、州和地方學(xué)區(qū)三級(jí)分擔(dān)的財(cái)政格局，基礎(chǔ)教育的財(cái)政體制趨于完善。從圖2可以看出，隨著時(shí)間的發(fā)展，聯(lián)邦對(duì)基礎(chǔ)教育的資助越來(lái)越多，州逐漸取代地方成為基礎(chǔ)教育的主要供給者，州與地方共同承擔(dān)了90以上的基礎(chǔ)教育投資。 (二)支出路徑 對(duì)于由分散公共服務(wù)供給制度所帶來(lái)的公共服務(wù)差異，除了上述的增加地方可支配財(cái)力以保證基本公共服務(wù)的均等供給以外，另一可行途徑就是從支出角

12、度人手，即由上級(jí)政府或中央政府直接統(tǒng)一供給。 以法國(guó)為例。法國(guó)的政治體制一直是中央高度集權(quán)。但基礎(chǔ)教育的發(fā)展卻經(jīng)歷了一個(gè)由分散到集中、先初等后中等的過(guò)程。1881年和1882年“費(fèi)里法”確立了法國(guó)基礎(chǔ)教育“免費(fèi)、義務(wù)、世俗”的三大基本原則。1886年“戈伯萊法”基本確定了19世紀(jì)80年代之前就已廣泛采用的市鎮(zhèn)負(fù)責(zé)、國(guó)家補(bǔ)助的基礎(chǔ)教育供給體制。這種分散的供給模式對(duì)基礎(chǔ)教育的發(fā)展造成了巨大的困難。為解決教師待遇問(wèn)題，1889年7月19日，法國(guó)頒布法律，規(guī)定全體小學(xué)教師為國(guó)家公務(wù)員，其工資由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，從而成功地解決了普及初等義務(wù)教育的師資問(wèn)題，其基本原則至今不變。二次世界大戰(zhàn)以后，法國(guó)的中等教育

13、得到了很大的發(fā)展，1959年1月6日，法國(guó)頒布法律將義務(wù)教育延長(zhǎng)為10年，在對(duì)義務(wù)教育的投資方面，逐漸形成了目前的體制，即學(xué)校是法國(guó)教育管理體制中的最基本單位，小學(xué)從屬于市鎮(zhèn)，初中從屬于省，高中則從屬于大區(qū)。在供給任務(wù)的分工上實(shí)行中央與地方政府共同負(fù)擔(dān)，以中央政府為主的供給制度(見(jiàn)表2、3)。 (三)政治路徑 基本公共服務(wù)均等化的政治路徑，主要指通過(guò)地方政府合并以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)在更大區(qū)域內(nèi)的均等化供給。分散的公共服務(wù)供給制度發(fā)揮了地方政府靈活、迅捷的優(yōu)勢(shì)，保證了公共服務(wù)的有效供給，但如果過(guò)于分權(quán)，則又會(huì)走向另一極端。由于過(guò)于分散的地方政府一般都擁有較少的住戶和人口，不僅使得地方政府所主要依賴

14、的收入來(lái)源財(cái)產(chǎn)稅較少，造成財(cái)力不足，而且也使得單個(gè)地區(qū)要供給同全國(guó)水平大致相當(dāng)?shù)墓卜?wù)的成本相對(duì)較高，公共服務(wù)供給的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮，從而導(dǎo)致公共服務(wù)供給效率低下，資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，自20世紀(jì)30年代以來(lái)，出于保證基本公共服務(wù)均等化等原因，西方各國(guó)興起了地方政府的合并浪潮。地方政府合并對(duì)公共服務(wù)的均等化起到了十分重要的作用。 1 地方政府合并有利于解決基本公共服務(wù)的差異問(wèn)題。在地方公共服務(wù)的分散供給模式下，出于地方財(cái)力的原因，同一種公共服務(wù)在不同地區(qū)之間可能會(huì)出現(xiàn)較大的差異。這種公共服務(wù)的差異必然會(huì)引發(fā)消費(fèi)者或居民的不滿，他們希望政府能采取有力措施，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等供給。進(jìn)行政府

15、合并就是解決這個(gè)問(wèn)題的一個(gè)政治解決方案。通過(guò)地方政府的合并，把公共服務(wù)供給存在差異的不同地區(qū)納入到統(tǒng)一的公共服務(wù)供給框架下，通過(guò)統(tǒng)一的籌資機(jī)制、統(tǒng)一的供給模式，從而有助于公共服務(wù)差異問(wèn)題的解決。 2 地方政府合并擴(kuò)大了政府規(guī)模，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)供給的規(guī)模化，也有利于保證公共服務(wù)的均等供給。一般來(lái)說(shuō)，西方國(guó)家基層政府尤其是農(nóng)村基層政府，都有人口少分布散的特點(diǎn)。隨著工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)村人口大量外流，農(nóng)村市鎮(zhèn)人口嚴(yán)重不足。這種規(guī)模過(guò)小、人口基數(shù)過(guò)小的狀況成為了制約公共服務(wù)有效、均等供給的一個(gè)瓶頸。事實(shí)上，公共服務(wù)的供給同私人品一樣，也存在一個(gè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題。如果地方政府轄區(qū)的資源(如人口、住戶等)不能形

16、成規(guī)模，則其就很難承擔(dān)其公共服務(wù)均等供給的任務(wù)。因此，合并基層政府，擴(kuò)大公共服務(wù)受益人口基數(shù)就會(huì)成為一種必然。 美國(guó)的學(xué)區(qū)是管理公共中小學(xué)教育的基本單位。歷史上，學(xué)區(qū)是獨(dú)立于政府的行政單位，但現(xiàn)今已成為一級(jí)自治的地方政府。由于美國(guó)各州可以自行決定學(xué)區(qū)的大小和數(shù)量，因而各州學(xué)區(qū)大小參差不齊、數(shù)量多少不一，但總體來(lái)說(shuō)，在20世紀(jì)40年代以前，美國(guó)的學(xué)區(qū)數(shù)量總量龐大(見(jiàn)表4)、分布分散，學(xué)區(qū)間，特別是鄉(xiāng)村學(xué)區(qū)與城市學(xué)區(qū)之間，由于財(cái)源不同而產(chǎn)生較大的差異，并引發(fā)了許多有關(guān)教育公平性的訴訟案例。因此，20世紀(jì)30年代開(kāi)始，為整合教育資源，在較大范圍內(nèi)提供平等而充足的教育，美國(guó)開(kāi)始了學(xué)區(qū)的合并歷程。 美國(guó)

17、的州政府為鼓勵(lì)學(xué)區(qū)合并提供了諸多正面與負(fù)面的激勵(lì)措施，如，一方面，州為學(xué)區(qū)中心學(xué)校的建設(shè)和學(xué)生的交通提供經(jīng)濟(jì)資助，同時(shí)要求學(xué)區(qū)內(nèi)所有學(xué)校建筑和設(shè)施達(dá)到州的建設(shè)和安全標(biāo)準(zhǔn)，并要求學(xué)校課程達(dá)到州的標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，如果學(xué)區(qū)沒(méi)有采取相應(yīng)的措施，他們將陷于教育設(shè)施不符合標(biāo)準(zhǔn)和失去州教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的處境。 因此，一方面在諸多法院判例的壓力下，另一方面在州政府的財(cái)力誘惑與懲罰的激勵(lì)下，學(xué)區(qū)合并的進(jìn)程大大加快，數(shù)量迅速減少，進(jìn)入20世紀(jì)70年代以后逐漸趨于穩(wěn)定。到2002年僅剩下13506個(gè)，比1932年減少了115042個(gè)，減少比例達(dá)，學(xué)區(qū)合并的速度之快、減少數(shù)量之大、比例之高，都不能不說(shuō)是十分驚人。 四、結(jié)

18、論 本文以基礎(chǔ)教育為例，分析了基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵及實(shí)現(xiàn)路徑。主要結(jié)論如下： 1 基本公共服務(wù)均等化是指政府要為社會(huì)公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共服務(wù)。其與公平理念密不可分，但不等于平均化，而且還是一個(gè)長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)過(guò)程。 2 基本公共服務(wù)均等化主要有三種路徑可供選擇。其一是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)財(cái)力的均等化(收入路徑)；其二是通過(guò)上級(jí)政府或中央政府直接供給的支出路徑；其三可以通過(guò)謀求地方政府的合并以實(shí)現(xiàn)在更大范圍內(nèi)的均等化(政治路徑)。 參考文獻(xiàn) 1徐詩(shī)舉，公共產(chǎn)品均等化：政府間轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)j，內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，1997，(1)：44-45， 2李華，城鄉(xiāng)公共品供給均等化