山東大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)課件17政府管制的經(jīng)濟(jì)分析

1、第十七章 政府管制的經(jīng)濟(jì)分析第一節(jié) 政府管制第二節(jié) 競爭性行業(yè)的政府管制第三節(jié) 公用事業(yè)管制第四節(jié) 政府管制失靈第五節(jié) 管制改革 第六節(jié) 政府管制與管制改革案例第一節(jié) 政府管制一、市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能現(xiàn)代微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)證明了，市場不能自行達(dá)到完全競爭狀態(tài)，即使市場達(dá)到完全競爭均衡，也不能保證能實(shí)現(xiàn)人們所合意的資源帕累托最優(yōu)配置。市場不能有效地解決外部性、公共產(chǎn)品、壟斷和惡性競爭以及收入分配問題。因此需要政府的管制。政府的職能保護(hù)產(chǎn)權(quán)。維護(hù)市場秩序，包括制定和維護(hù)經(jīng)濟(jì)規(guī)則等等。 創(chuàng)造公平的機(jī)會，對弱勢群體給予扶助。欣喜地提供和基礎(chǔ)科學(xué)的研究。組織公用設(shè)施的建設(shè)，包括環(huán)境保護(hù)。宏觀調(diào)控。實(shí)施國

2、防、外交、外貿(mào)政策，保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一良好的國際環(huán)境，協(xié)調(diào)本國企業(yè)在國際市場上的競爭 二、政府管制的含義在經(jīng)濟(jì)學(xué)詞典中，政府管制是指政府為控制企業(yè)的價(jià)格、銷售和生產(chǎn)決策而采取的各種行為。Kahn指出政府管制是“對該種產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)及其經(jīng)濟(jì)績效的主要方面的直接的政府規(guī)定，比如進(jìn)入控制、價(jià)格決定、服務(wù)條件及質(zhì)量的規(guī)定，以及在合理的條件下服務(wù)所有客戶時應(yīng)盡義務(wù)的規(guī)定?！?斯蒂格勒提出“管制是產(chǎn)業(yè)所需要的并為其利益所設(shè)計(jì)和操作的一種法規(guī)”。在他看來，管制就是國家強(qiáng)制權(quán)力的運(yùn)用。在1981年，他又把管制的范圍擴(kuò)展到所有的公共私人關(guān)系中，不僅包括老式的公用事業(yè)和反托拉斯政策，而且包括對要素市場的公共干預(yù)、投資以

3、及商品和服務(wù)的生產(chǎn)、交易等方面的公共干預(yù) 。從根本上講，西方的管制思想旨在維護(hù)市場的公平競爭。一般認(rèn)為只要交易雙方的協(xié)議不形成對第三方的損害，管制就沒有必要出現(xiàn)。只有在市場運(yùn)轉(zhuǎn)會形成對他人利益的損害時，才需要有政府管制。在1970年代以前，管制的經(jīng)濟(jì)理論一般強(qiáng)調(diào)公用事業(yè)中的定價(jià)問題。三、政府管制的類型根據(jù)實(shí)施管制的行為主體的不同，管制可分為私人管制和公共管制。私人管制是來自微觀行為主體（私人）之間的相互約束。包括：來自市場的約束、來自所有權(quán)所產(chǎn)生的約束、利用契約進(jìn)行的約束等等。微觀管制是政府給市場經(jīng)濟(jì)主體的活動定立規(guī)矩，而不是代行其事。微觀管制的方法一、價(jià)格管制。對關(guān)系國計(jì)民生的產(chǎn)品或服務(wù)確定

4、最高限價(jià)，對過度競爭產(chǎn)品或服務(wù)規(guī)定最低保護(hù)價(jià)。二、規(guī)定市場經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)入或退出市場的條件。三、監(jiān)管市場經(jīng)濟(jì)主體的運(yùn)營。四、數(shù)量管制，在政府規(guī)定的價(jià)格水平上，限定企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)該提供的產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量。五、質(zhì)量控制，政府確定產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以保證產(chǎn)品的質(zhì)量和消費(fèi)者的安全。六、反壟斷措施，限制壟斷企業(yè)的規(guī)模和利潤率、分離規(guī)模過大的壟斷企業(yè)等。七、制定環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，以減少污染，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)發(fā)展。其他的管制方法還有投資項(xiàng)目審批和確定銷售網(wǎng)點(diǎn)等等。由社會公共機(jī)構(gòu)實(shí)行的管制，如，政府機(jī)構(gòu)、法律部門實(shí)施的管制，則被稱之為公共管制或政府管制。另一個對政府管制的認(rèn)識標(biāo)準(zhǔn)也可以依據(jù)政府是否直接干預(yù)了企

5、業(yè)決策。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，又可以將政府管制劃分為直接管制（可分為經(jīng)濟(jì)性管制和社會性管制）與間接管制。政府管制的機(jī)構(gòu)在許多情況下，政府管制來源于很多獨(dú)立的、但其管轄范圍又有重疊的機(jī)構(gòu)。大概包括立法、司法、行政機(jī)構(gòu)以及各種各樣的協(xié)會和政策咨詢機(jī)構(gòu)，它們分別從立法、司法和行政等不同的方面影響一國的產(chǎn)業(yè)政策。美國管制機(jī)構(gòu)是管制法規(guī)的主要解釋者和執(zhí)行者。有時這些機(jī)構(gòu)是政府傳統(tǒng)的管理部門的一部分。而有些情況下，管制機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于行政部門的。 日本則直接由通產(chǎn)省、郵政省、運(yùn)輸省、大藏省等政府職能部門依據(jù)電信事業(yè)法、鐵路事業(yè)法、銀行法等專項(xiàng)法律對所涉及行業(yè)內(nèi)企業(yè)實(shí)行進(jìn)入（準(zhǔn)入）管制和價(jià)格管制 世界性的政府管制浪潮

6、時間：上個世紀(jì)年代后期新的管制浪潮在管制范圍上也超過了傳統(tǒng)的管制系統(tǒng)對商業(yè)、運(yùn)輸、保健和金融市場的管制。 由政府管制所支配的國民總產(chǎn)值的百分比也隨著時間的推移而增大。 政府管制的主要理由在于市場的缺陷。然而，對于政策制定和政府干預(yù)來說，這些理由還僅僅是必要條件，而不是充分條件。 由于依賴政府官員和立法者過分理想化的假定，政府作為市場缺陷矯正者的觀點(diǎn)正在遭到人們的懷疑和批評。 第二節(jié)競爭性行業(yè)的政府管制政府的政策及其行動影響著企業(yè)活動的每一個方面，包括：從價(jià)格、產(chǎn)量到利潤，從生產(chǎn)技術(shù)到產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。一、控制產(chǎn)品的價(jià)格。價(jià)格管制可采取最高、最低或統(tǒng)一價(jià)格的形式 從理論上說，價(jià)格管制能夠產(chǎn)生積極的結(jié)果。

7、但是，價(jià)格管制常常會對銷售量、貨物或服務(wù)的質(zhì)量和其他商業(yè)交易條件產(chǎn)生多方面的影響。 價(jià)格控制產(chǎn)生積極影響的示意圖雖然價(jià)格管制是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作，也雖然大量的管制中的某些部分在短期內(nèi)被認(rèn)為是有效的和成功的，并且，沒有可靠的證據(jù)表明它們在長期內(nèi)會是成功。 政府往往不得不制定一些價(jià)格和其它行政管制，來糾正它所意識到的市場缺乏或獲取特定的社會目標(biāo)?？上н@種干預(yù)常常不奏效。 二、發(fā)放許可證或營業(yè)執(zhí)照 有些在市場上銷售產(chǎn)品的生產(chǎn)者需要獲得政府頒發(fā)的許可證或營業(yè)執(zhí)照。我們可以看到醫(yī)務(wù)人員、律師和其他專業(yè)人員的經(jīng)營活動都需要獲得政府頒發(fā)的許可證。有時候，當(dāng)分配從事某種特殊活動的權(quán)利時，許可是間接的。 三、制

8、定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管制機(jī)構(gòu)可能規(guī)定一種產(chǎn)品使用的原料的類型。 管制機(jī)構(gòu)也可能規(guī)定生產(chǎn)的方式或禁止某些工藝。 為了規(guī)范企業(yè)的行為，各國政府普遍制定了一系列措施，要求生產(chǎn)者在交易之前向消費(fèi)者公開某些信息，如產(chǎn)品的性能、質(zhì)量、使用注意事項(xiàng)等。四、稅收和補(bǔ)貼一般征稅是增加政府收入的手段。然而，在某些情況下，征稅也可以作為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改變企業(yè)行為的手段來運(yùn)用。有時政府又用補(bǔ)貼的方式，來鼓勵某些行業(yè)的生產(chǎn)，或鼓勵使用某種投入，或鼓勵消費(fèi)某種商品。 五、競爭性行業(yè)管制的其他形式 利潤管制。雇用條件的管制。對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的扶持。一般有政府采購政策和買(賣)方信貸政策兩種方法。但是公共事業(yè)的自然壟斷性質(zhì)會隨著科學(xué)技術(shù)

9、的進(jìn)步和市場規(guī)模的擴(kuò)大發(fā)生變化。首先，在一般情況下，市場規(guī)模的迅速擴(kuò)大有可能使單個企業(yè)的最佳生產(chǎn)規(guī)模相形見絀，從而使自然壟斷行業(yè)失去自然壟斷性。其次，技術(shù)進(jìn)步往往能夠擴(kuò)大企業(yè)的最佳生產(chǎn)規(guī)模，使原本競爭性的領(lǐng)域產(chǎn)生自然壟斷性 第三，替代技術(shù)的出現(xiàn)使細(xì)分的行業(yè)之間出現(xiàn)競爭。 收益率管制的一般過程首先，管制機(jī)構(gòu)挑選一個有代表性的營業(yè)年份并計(jì)算出公司提供受管制的產(chǎn)品或服務(wù)的成本。然后，管制機(jī)構(gòu)再將投資資本的合理收益加在產(chǎn)品或服務(wù)的成本上。 收益構(gòu)成（return component）的決定：公司的比率基數(shù)（即公司用以提供被管制服務(wù)的資本資產(chǎn)價(jià)值的估計(jì)數(shù)）乘以公司的合理收益率。公司的合理收益率是一個長期

10、利率和公用事業(yè)機(jī)構(gòu)在考慮投資風(fēng)險(xiǎn)和可比企業(yè)股東應(yīng)有的收益率之后所決定的股本持有人的收益率相加的加權(quán)平均數(shù)。 一個簡單的模型假定：1、除定價(jià)之外，受管制廠商被容許像沒有這種管制時那樣去追求企業(yè)利潤最大化的目標(biāo)。2、管制機(jī)構(gòu)所容許的公平收益率和產(chǎn)品價(jià)格低于沒有約束時本來會出現(xiàn)的收益率和價(jià)格。 被管制廠商被容許獲得的收益率至少等于資本總額的租金價(jià)值。收益率依賴于V，并可以大于r，管制者決定V，從而決定Z。推測起來，Z小于使利潤達(dá)到最大的收益率，因?yàn)楣苤普卟蝗菰S出現(xiàn)壟斷利潤。 阿弗奇約翰遜效應(yīng) 1962年，阿弗奇和約翰遜提出了管制使廠商偏向于發(fā)展和采用資本密集程度超過沒有這種管制時的生產(chǎn)工藝的論點(diǎn)。

11、之所以出現(xiàn)過多投資，是因?yàn)楫?dāng)被容許的投資收益率固定為Z，并小于使利潤達(dá)到最大的收益率時，受管制公司將獲得過多投資的刺激。目標(biāo)是使總利潤達(dá)到最大。如果一項(xiàng)投資所獲得的利潤率是固定的，那末，增加資本投資就可以得到較多的絕對利潤。在所選定的產(chǎn)量水平上，同不存在管制時相比，受管制產(chǎn)業(yè)中資本對勞動的比率會增大。 收益率管制常常是低效的 收益率管制要求掌握有關(guān)商品的生產(chǎn)成本與銷售成本的詳細(xì)知識。 一方面，管制者通常使用歷史成本（past cost）而非實(shí)際成本（即期成本）。另一方面，這種方法一般是使用公司自己的帳簿作為確定成本過程的基本信息來源。這就決定了收益率管制存在嚴(yán)重的問題。對自然壟斷產(chǎn)業(yè)實(shí)施進(jìn)入管

12、制的根據(jù)是該類產(chǎn)業(yè)存在“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”。例如，在電力、通訊、城市煤氣、城市供水等產(chǎn)業(yè)部門。 “競爭性產(chǎn)業(yè)”的進(jìn)入管制原本是以具有競爭性市場結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)為對象而實(shí)施的管制。在很多情況下，這種管制的理由是防止“過度競爭”。特殊產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入管制通常是指醫(yī)療、法律等業(yè)務(wù)領(lǐng)域，這類管制可以視為針對交易行為中的信息不對稱性所采取的管制性措施。它通過資格限定來阻止競爭者的進(jìn)入 價(jià)格歧視無處不在。價(jià)格歧視對消費(fèi)者未必是壞事。實(shí)踐中各國的做法一是政府資助研究開發(fā)機(jī)構(gòu)與企業(yè)界合作。 二是政府和企業(yè)、研究開發(fā)機(jī)構(gòu)共同組成技術(shù)開發(fā)聯(lián)合體或研究開發(fā)中心。三是政府通過實(shí)施專門計(jì)劃促進(jìn)研究機(jī)構(gòu)與企業(yè)合作。三是政府通過實(shí)施專門計(jì)劃促

13、進(jìn)研究機(jī)構(gòu)與企業(yè)合作。 Loed and Magat(1977)提出了管制者給予被管制者以與消費(fèi)者剩余相當(dāng)?shù)难a(bǔ)助方案（支付規(guī)則）。 而Vogelsang and Finsiger(1979)則提出，管制者在不掌握有關(guān)企業(yè)的費(fèi)用函數(shù)、需求函數(shù)的信息，并且未對企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)助的情況下，實(shí)現(xiàn)次優(yōu)狀態(tài)的方案。Laffont and Tirole（1988）提出了對管制者僅僅擁有與企業(yè)的努力程度、費(fèi)用條件有關(guān)的信息條件下，能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)福利最大化的方案。 事實(shí)上，雖然政府管制的初衷是為了限制壟斷，可是，最后的結(jié)果卻往往是以行政壟斷代替了市場壟斷。 從70年代起，美國學(xué)術(shù)界和輿論對壟斷與兼并的敵視態(tài)度有了較大的

14、改變，開始認(rèn)識到形成壟斷的經(jīng)濟(jì)合理性。其中，法律經(jīng)濟(jì)學(xué)和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的崛起對輿論的轉(zhuǎn)變功不可沒。 弗里德曼的基本思想自由競爭下的資本主義市場和價(jià)格是解決任何經(jīng)濟(jì)問題的最好機(jī)制，雖然它也存在一些不足。我們應(yīng)該把政府干預(yù)限制在最小程度。 對自由人而言，國家是組成它的個人的集體，而不是超越在他們之上的東西。 外部效應(yīng)的作用是兩方面的：一方面，外部效應(yīng)妨礙了自愿交換；另一方面，這種困難也出現(xiàn)在政府的活動中。使用政府來克服外部效應(yīng)，本身具有一個非常重要的外部效應(yīng)。 為了能從政府的有利之處取得好處，而同時又避免對自由的威脅，弗里德曼認(rèn)為，有兩個大的原則是必須遵循的： 1、政府的職責(zé)范圍必須具有限度。 2、

15、政府的權(quán)力必須分散。 弗里德曼看反壟斷“多年來，我對反壟斷法的認(rèn)識發(fā)生了重大的變化。我剛?cè)胄械臅r候，作為一個競爭的支持者，我非常支持反壟斷法，我認(rèn)為政府能夠通過實(shí)施反壟斷法來推動競爭。但多年的觀察告訴我，反壟斷法的實(shí)施并沒有推動競爭，反而抑制了競爭，因?yàn)楣倭趴偵岵坏梅艞壵{(diào)控的大權(quán)。我得出結(jié)論，反壟斷法的害處遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于好處，所以最好干脆廢除它?！?斯蒂格勒的基本思想支持市場，反對夸大市場的缺陷。管制的目的不是為了取代競爭，而是為了在難于開展有效競爭的產(chǎn)業(yè)引入競爭。 哈耶克的經(jīng)濟(jì)自由主義到底主張什么？ 限制政府在經(jīng)濟(jì)事務(wù)中的操控，讓市場機(jī)制發(fā)揮調(diào)節(jié)資源的作用。經(jīng)濟(jì)自由主義者并非無政府主義者，他們并非

16、一概反對政府的作用，然而，絕大多數(shù)的研究結(jié)果都表明，政府的干預(yù)過度了 哈耶克的基本思想知識是分散在社會中的各個角落，各個人所掌握的知識是不同的，各個人之間的信息、知識是不完全的、不對稱的。 通過價(jià)格體系的作用，不但勞動分工成為可能，而且也有可能在平均分配知識的基礎(chǔ)之上協(xié)調(diào)地利用資源。 科斯的基本觀點(diǎn)科斯在其著名的論文The Nature of the Firm(1937)中探討企業(yè)的實(shí)質(zhì)，提出交易成本的概念?？扑惯\(yùn)用交易成本理論來解決邊際成本定價(jià)（marginal- cost- pricing）問題?？扑股钌畹貞岩勺匀粔艛嗟拇嬖凇？扑拐J(rèn)為，私人交易總是要比政府和矯正有效率政府失敗的四個表現(xiàn)公共

17、決策失誤政府?dāng)U張官僚機(jī)構(gòu)低效率尋租導(dǎo)致公共決策失誤的原因(1)社會實(shí)際上并不存在作為政府公共政策追求目標(biāo)的所謂公共利益 .(2)即使現(xiàn)實(shí)中存在著一些大家利益比較一致的情況，現(xiàn)有的各種決策體制(如直接民主制、代議民主制)或決策方式(投票規(guī)則)因其各自缺陷而難以達(dá)到優(yōu)化政策或理想政策。(3)決策信息的不完全性。 (4)投票人的“短視效應(yīng)”。為什么會出現(xiàn)政府?dāng)U張？（1)政府作為公共物品的提供者和外在效應(yīng)的消除者導(dǎo)致擴(kuò)張；(2)政府作為收入和財(cái)富的再分配者導(dǎo)致擴(kuò)張；(3)利益團(tuán)體的存在導(dǎo)致擴(kuò)張；(4)官僚機(jī)構(gòu)的存在導(dǎo)致擴(kuò)張；(5)財(cái)政幻覺導(dǎo)致擴(kuò)張。官僚機(jī)構(gòu)低效率的基本原因(1)官僚機(jī)構(gòu)壟斷了公共物品的

18、供給，缺乏競爭。 (2)政府官員缺乏追求利潤的動機(jī)。 (3)缺乏對政府官員的監(jiān)督。尋租也就是“用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤”(繆勒語)。所謂的租或租金，按布坎南的說法是指支付給生產(chǎn)要素所有者的報(bào)酬中，超過要素在任何可替代用途上所能得到的報(bào)酬的那一部分。 尋租的分類 (1)通過政府管制的尋租； (2)通過關(guān)稅和進(jìn)出口配額的尋租； (3)在政府訂貨中的尋租。 由于未來不確定、有限理性、資產(chǎn)專用性和機(jī)會主義行為的存在，通常使交易費(fèi)用變大。如果企業(yè)內(nèi)部交易的費(fèi)用低于市場交易的費(fèi)用，企業(yè)內(nèi)化市場交易可以節(jié)省交易費(fèi)用，企業(yè)就是比市場更有效率的交易管理機(jī)制。 企業(yè)內(nèi)交易費(fèi)用的提高首先，為了保證企

19、業(yè)內(nèi)部分工協(xié)作關(guān)系的正常進(jìn)行，需要建立起一整套行為規(guī)則，而設(shè)計(jì)和執(zhí)行這樣一種機(jī)制是要花費(fèi)很大成本的。其次，企業(yè)的規(guī)模越大，等級層數(shù)越多，不可避免地產(chǎn)生偷懶和搭便車的道德風(fēng)險(xiǎn)，降低企業(yè)效率和潛力的發(fā)揮，從而帶來較高的企業(yè)內(nèi)部交易費(fèi)用。另外，企業(yè)替代市場的代價(jià)是引發(fā)企業(yè)內(nèi)部動力機(jī)制的減弱，并可能引發(fā)各種市場失靈。企業(yè)在內(nèi)化市場交易，降低市場交易費(fèi)用的同時，使企業(yè)內(nèi)部的交易成本不斷上升。當(dāng)企業(yè)擴(kuò)大內(nèi)化一筆額外交易所節(jié)省的費(fèi)用剛好被企業(yè)內(nèi)部交易費(fèi)用的增長所抵消時，企業(yè)就應(yīng)停止擴(kuò)大。正如利用市場機(jī)制不是沒有成本一樣，利用非市場機(jī)制（企業(yè)、政府）也要付出相應(yīng)的代價(jià)。關(guān)鍵是如何正確界定二者的行為邊界，實(shí)現(xiàn)優(yōu)

20、勢互補(bǔ)，使成本減少到最低限度，進(jìn)行“兩害相權(quán)取其輕”的擇優(yōu)。 總結(jié)我們也許應(yīng)該指出，對于“政府行為”需要作更為寬泛的理解。 政府之“所為”，就是政府為解決那些公共問題而采取行動或者做出一定的表示。政府的“不為”，就是政府遵循一種不干涉原則，不采取任何行動，不做出任何積極性的表示。 政府的實(shí)施成本立法成本組織成本執(zhí)行成本尋租成本70年代以來，以美國、日本、英國等主要發(fā)達(dá)國家為中心，全球范圍內(nèi)掀起了一場旨在放松政府對行業(yè)進(jìn)行管制的改革運(yùn)動。這場運(yùn)動席卷電信、運(yùn)輸、金融、能源等諸多曾被政府嚴(yán)格管制的重要行業(yè)，對70年代以來的世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展及全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)而長久的影響。 1913年司法部在聯(lián)邦法院對ATT提出了第一次反壟斷起訴1934年，美國通過電信法并成立以普遍服務(wù)為目標(biāo)的聯(lián)邦通信委員會。1974年，美國司法部第三次以違反“反托拉斯法”向法院起訴，法院于1982年判決，解散貝爾系統(tǒng)。 微軟的反壟斷案美國司法部正是以“從事了反競爭的不正當(dāng)行為”對微軟進(jìn)行指控的。雖然上訴法院還否決了杰克遜的另一項(xiàng)判決，即微軟將其網(wǎng)絡(luò)瀏覽器與“視窗”操作系統(tǒng)軟件捆綁在一起是為了謀取對瀏覽器市場的壟斷，但參與審理的7位上訴法院法官一致認(rèn)為，微軟使用了反競爭手段來維持對個人電腦操作系統(tǒng)市場的壟斷 。微軟案的顯著特點(diǎn)：微軟基本上是靠自