公共利益概念

1、公共利益概念編者按：本文從公共利益的歷史考察；公共利益的基本要素；公共利 益、政府利益、個人利益關(guān)系辨析這三方面闡述了公共利益的法理學(xué)， 本文對公共利益的法理學(xué)的研究有指導(dǎo)意義。摘要公共利益的概念即使歷史久遠，在現(xiàn)行法律文本中反復(fù)出現(xiàn)，在 學(xué)界卻是一個難以界定的概念。在眾說紛紜的公共利益面前，提煉出 公共利益的基本要素，揭示其與政府利益、個人利益的關(guān)系是準確把 握公共利益的精義所在。關(guān)鍵詞公共利益；政府利益；個人利益2004年以來，法學(xué)界對公共利益的注重可謂方興未艾。究其原因，主 要在以下3個方面：一是2004年3月十屆全國人大三次會議通過了中 國現(xiàn)行憲法的第4次修正案。該修正案增大對公民個人

2、合法私有財產(chǎn) 保護力度的同時，確定了個人利益、集體利益與公共利益關(guān)系的憲法 原則，引發(fā)了學(xué)界對憲法文本中公共利益的詮釋。二是憲法修改后， 在對個人財產(chǎn)征收和征用過程中發(fā)生了一系列具有典型意義的嚴重侵 犯公民財產(chǎn)權(quán)的事件。如江蘇的“鐵本事件”、湖南的“嘉禾事件”、 北京的“野蠻拆遷”事件等等。這些社會實然層面暴露的問題，導(dǎo)致 學(xué)界對如何從法律上界定公共利益作了進一步的思考與探究。三是物 權(quán)法的制定過程中，學(xué)界滿懷希望地提出了界定公共利益的迫切愿望， 并作了有益的嘗試。不過，千呼萬喚始出來的物權(quán)法，以“物權(quán) 法無法承受公共利益界定之重”回避了對公共利益的界定?，F(xiàn)行法律對公共利益的“放任”有著難言之

3、隱。因為公共利益自身極 具抽象性、概括性和變動性，有著一張“普洛透斯似的臉”，而被稱 之為“不確定的法律概念”。不過，準確理解和理解公共利益對于法 治建設(shè)的重要性是不言而喻的?！耙磺辛⒎ㄐ袨槎急仨毣诠怖?， 法律的正當(dāng)性、權(quán)威性也都是建立在追求公共利益的前提下?？梢姡?對公共利益內(nèi)涵與外延的界定，不但是一個抽象的理論問題，而且直 接影響著相關(guān)法律制度的設(shè)計與司法實踐的發(fā)展。”1所以，不能將公 共利益作為一個筐，什么東西都能夠往里裝，對公共利益實行深入的 研究，頗具理論和實踐意義。“公共利益這個概念是歷史經(jīng)驗的載體，其核心意義既不是約定的， 也不是任意的，而是植根于歷史?！?公共利益的概念最

4、早可追溯至公 元前56世紀的古希臘時代。古希臘社會特殊的城邦制度造就了一種 “整體國家觀”，與整體國家觀相聯(lián)系的是具有整體性和一致性的公 共利益，這種觀點不但長期貫穿于古希臘政治思想史，也影響到中世 紀。古希臘的蘇格拉底認為公共利益作為衡量統(tǒng)治正當(dāng)性的一個標準， 即真正的統(tǒng)治者追求的不是自己的利益，而是老百姓的利益。亞里士 多德把國家看作是最高的社團，其目的是實現(xiàn)“最高的善”，這種“最高的善”在現(xiàn)實社會中的物化形式即為公共利益?；诖?，公共 利益就成為政體是否合法的標準：“依絕對公正的原則來判斷，凡照 顧到公共利益的各種政體就都是正當(dāng)或正宗的政體；而那些只照顧統(tǒng) 治者們的利益的政體就都是錯誤的

5、政體或正宗政體的變態(tài)?！?中世紀 的阿奎那根據(jù)基督教的啟示對亞里士多德的政治學(xué)說作了修正，他認 為公共利益就等于正義?！叭绻粋€自由人的社會是為公共謀福利的 統(tǒng)治者的治理之下，這種政治就是正義的，是適合自由人的。相反的， 如果那個社會的一切設(shè)施服從于統(tǒng)治者的私人利益而不是服從公共福 利，這就是政治上的倒行逆施，也就不是正義的了。”4近代意義上的公共利益是在近代資本主義與法治國家出現(xiàn)之后，“這 種公共利益構(gòu)建與實現(xiàn)在本質(zhì)上是一種契約的過程，它以肯定私人的 意思自治為前提，以承認私權(quán)為起點，在法律的框架內(nèi)依照法律的程 序，在各種不同利益博弈的基礎(chǔ)上而形成?！?例如，盧梭就以公意指 稱公共利益，他認

6、為公意永遠是公正的，它只能著眼于公共利益。“唯有公意才能夠按照國家的目的，即公共幸福，來指導(dǎo)國家的各種 力量；因為，如果說個別利益的對立使得社會的建立成為必要，那末， 就正是這些個別利益的一致才使得社會的建立成為可能?！?進入現(xiàn)代社會，“公共利益作為一種獨立的利益形式日益凸現(xiàn)，公益 問題成為人們共同注重的問題，諸如社會公德、群體利益（如消費者利 益、勞動者利益）、自然資源與生態(tài)、環(huán)境與衛(wèi)生保健、城鄉(xiāng)公共設(shè)施、 社會保險與社會救濟、社會福利與優(yōu)撫安置以及社會互助等等社會化 帶來的新的利益內(nèi)容?！?學(xué)界對公共利益的研究日趨深入但也產(chǎn)生更 多的爭議，突出表現(xiàn)為公共利益是否具有獨立性。邊沁是否認公共利

7、 益獨立性的代表人物之一。他認為公共利益并非是獨立于個人利益的 特殊利益，而是個人利益的總和?！肮餐w的利益是什么呢?是組成共 同體的若干成員的利益的總和；不理解什么是個人利益，談共同體的 利益便毫無意義。”8哈耶克也認為：“自由社會的共同福利或公共利 益的概念，決不可定義為所要達至的已知的特定結(jié)果的總和，而只能 定義為一種抽象的秩序?！?他認為，秩序分為自生自發(fā)的秩序”和 “理性建構(gòu)的秩序”，自由社會占主導(dǎo)地位的理應(yīng)是一個自生自發(fā)的 秩序，而非理性建構(gòu)的秩序。在自生自發(fā)的秩序中，政府的任務(wù)僅限 于執(zhí)行已經(jīng)制定的法律，而不應(yīng)主動去實現(xiàn)所謂的公共利益。不過，否認公共利益獨立性的觀點不符合社會客觀

8、實際，更多學(xué)者對 公共利益的獨立性持肯定的態(tài)度。博登海默認為“公共利益這個概念 意味著在分配和行使個人權(quán)利的決不能夠超越的外部界限，外部界限 賦予個人權(quán)利以實質(zhì)性的范圍，本身就是增進公共利益的一個基本條 件10。日本學(xué)者宮澤俊義也持類似的觀點，他認為日本憲法中的公共 利益包括自由國家公共利益和社會國家利益兩個層面，自由國家公共 利益是以平等地保障每個人的自由權(quán)為其首要目的，社會國家利益表 明憲法不但要滿足自由國家，還要保障社會權(quán)，建立社會國家理念11。公共利益的學(xué)術(shù)爭議與公共利益概念本身的“不確定性”密不可分。 這種不確定包括“利益內(nèi)容”的不確定性及“受益對象”的不確定性。 所謂“利益內(nèi)容”的

9、不確定性，主要是利益主體受當(dāng)時社會客觀事實 所左右，對利益的形成和利益的價值認定無法固定成型。利益是對主 體與客體之間關(guān)系的價值判斷，體現(xiàn)著主體與客體之間的需要關(guān)系， 只有那些持久且不易得到滿足的需要才形成對人們的利益關(guān)系。人作 為自然存有物，個體的需要是必然的、多樣的、局限的和差異的，決 定著利益內(nèi)容的不確定性。換言之，因為人的價值判斷的多元性，價值判斷的歷史性以及價值判斷的主觀性使得公共利益的內(nèi)容具有多面 性?！笆芤鎸ο蟆钡牟淮_定性是指公共利益的范圍很難確定。由往迄今， 學(xué)界對公共利益的分歧更多的是圍繞著“公共”的概念展開的。對此， 德國學(xué)者洛厚德提出了“地域基礎(chǔ)理論”作為公共利益的判斷標

10、準。 他認為公共利益是一個相關(guān)空間內(nèi)關(guān)系到絕大多數(shù)人的利益，這個空 間以地區(qū)劃分，且多以國家的（政治、行政）組織為單位。地區(qū)內(nèi)的絕 大多數(shù)人的利益，就足以形成公益，至于在地區(qū)內(nèi)居于少數(shù)人的利益， 則稱之為個別利益，必須屈從于絕大多數(shù)人的平均利益12。這種觀點， 當(dāng)前被學(xué)界廣泛接受，不過并非無懈可擊。一是公共概念的開放性， 使得不特定多數(shù)人很難確定。二是現(xiàn)代憲政理論表明，僅僅以人數(shù)的 多寡來界定公共利益，也可能造成多數(shù)人對少數(shù)人的暴政。二、公共利益的基本要素“即使因為公共利益的抽象性、動態(tài)性以及非特定性而使得其內(nèi)涵人 言人殊，但仍然能夠也理應(yīng)對公共利益的基本要素作出概括?！?3哈 貝馬斯以前指出

11、：“要想提煉一個具有特殊歷史意義的概念，就必須 把它在一個十分復(fù)雜的社會現(xiàn)實當(dāng)中所具有的一系列典型特征描述清 楚?！?4所以，歸納總結(jié)出現(xiàn)代法治社會中“公共利益”的基本要素， 有益于準確理解“公共利益”的內(nèi)涵，增強“公共利益”在法律適用 中的可操作性。作者綜合學(xué)界的觀點，認為公共利益的基本要素包括 以下5個方面：一是公共利益的公共受益性。所謂公共受益性表明：（1）公共利益本 質(zhì)上是整體的、普遍的而不是局部的、特殊的利益。也就是說它必須 是絕絕大多數(shù)人的利益或全體人民的利益，而不能是少數(shù)人或少數(shù)集 團的利益?！肮怖娌皇莻€人利益的簡單集合，也不是多數(shù)人利益 在數(shù)量上的直接體現(xiàn)，它是社會共同的、

12、整體的、綜合性和理性的利 益。”15（2）公共利益的享有者具有開放性。公共利益具有“一定群體 所具備的非隔離性或排他性，意指任何人在任何時候都能夠自由進出 某一團體，無需有特別條件限制，該團體不封閉也不專為某些個人所 保留”16。（3）公共利益是一個持續(xù)發(fā)展的概念。從哲學(xué)上來講，公共 利益體現(xiàn)了主體的需要，當(dāng)社會持續(xù)發(fā)展，人們對客體的價值理解也 會發(fā)生變化，相對穩(wěn)定的公共利益也應(yīng)適合社會發(fā)展，適當(dāng)擴大或縮 小其范圍。二是公共利益的現(xiàn)實性。公共利益的現(xiàn)實性體現(xiàn)在以下兩點：（1）公 共利益是客觀存有的。公共利益不是個人利益的疊加，也不能簡單地 理解為個人基于利益關(guān)系而產(chǎn)生的共同利益。不管人們之間的

13、利益關(guān) 系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。 因為，這些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發(fā)展，即使它們可 能并沒有被共同體成員明確地意識到。（2）公共利益有其外在的物質(zhì)表 現(xiàn)形式。“公共利益并不是完全虛幻的概念，公共物品和公共服務(wù)是 公共利益主要的現(xiàn)實的物質(zhì)表現(xiàn)形式?！?7所謂公共物品是指非競爭 性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不 減少它對其他使用者的供應(yīng)；非排他性是使用者不能被排斥在對該物 品的消費之外。三是公共利益的層次性和多樣性。公共利益的層次性和多樣性是由公 共物品的層次性和多樣性所決定。從縱向上來說，公共物品的層次 性表現(xiàn)為：（1

14、）世界性或國際性公共物品：世界和平、一種可持續(xù)的世 界環(huán)境、一個統(tǒng)一的世界商品及服務(wù)市場和基本知識都是國際公共物 品的例子；（2）全國性公共物品：提供憲法、法律等制度安排、國家安 全和防務(wù)、發(fā)展初等教育、實行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、跨地區(qū)的公共設(shè)施等; （3）地方性公共物品：地方基礎(chǔ)設(shè)施、垃圾處理、街道照明、警察保安 等；（4）社區(qū)性公共物品：社區(qū)綠化與環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施 等。從橫向上分析，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣性的。 它包括：（1）基礎(chǔ)性的公共物品；（2）管制性的公共物品；（3）保障性公 共物品；（4）服務(wù)性公共物品17。四是公共利益的科學(xué)性。因為具體行政事務(wù)具有復(fù)雜性、多樣

15、性的特 點，某一事項所涉利益到底應(yīng)不理應(yīng)判定為公共利益，僅根據(jù)行政主 體的經(jīng)驗往往很難判斷，科學(xué)論證作為判定公共利益的標準具有必然 性。作者認為，至少以下兩方面事項理應(yīng)引入科學(xué)論證：（1）涉及重大 公共利益或?qū)λ饺藱?quán)利可能產(chǎn)生重大影響的事項；（2）涉及專業(yè)技術(shù)的 事項。現(xiàn)代科技發(fā)展一日千里，行政主體不可能對各專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域都 有所了解，面對涉及專業(yè)技術(shù)事項的公共利益的判定必須借助專業(yè)技 術(shù)人士。五是公共利益的正當(dāng)程序性?，F(xiàn)代法治的正義性不但要求實體正義， 還要滿足程序正義，并且為了保證實體正義的實現(xiàn)，程序正義往往必 須先行。根據(jù)公共選擇理論：在遵循規(guī)則的選擇及規(guī)則之下的選擇程 序時，公共利益能夠

16、通過程序予以確認。所以，在處理公共利益問題 的全過程中，理應(yīng)完善設(shè)立和嚴格遵循包括聽證程序在內(nèi)的一整套正 當(dāng)程序，以保證公共利益和公民個人權(quán)利的衡平。三、公共利益、政府利益、個人利益關(guān)系辨析因為公共利益的公眾性，決定了通常情況下政府承擔(dān)著維護和實現(xiàn)公 共利益的職責(zé)，行使著維護公共利益的特殊公共權(quán)力?！肮怖娴?受益范圍一般是不特定多數(shù)的受益人，而且該項利益需求往往無法通 過市場選擇機制得到滿足，需要通過統(tǒng)一行動而有組織地提供。政府 就是最大的、有組織的公共利益提供者。”18。即使在行政管理實踐 中，因為政府通常扮演著公共利益主要代表者和維護者的積極角色。 政府利益與公共利益很容易混在一起，但

17、兩者的關(guān)系還是能夠辨別的。 具體來說：第一，公共利益并不等同政府利益。“政府自身的利益往往假扮成公 共利益，政府成為公共有學(xué)者提出公共利益包括以公共道德權(quán)、公共財產(chǎn)權(quán)、公共人身權(quán) 和公共發(fā)展權(quán)四種類型。見關(guān)保英，梁玥的論公共利益的法律限 定，載于學(xué)術(shù)研究2004年第4期，第7678頁。利益的最大侵 蝕者，在認定政府行為是否符合公共利益時，首先必須排除政府利 益。”19誠然，從政治角度講，政府沒有自身的利益，政府的利益就 是公眾的利益，但歷史和現(xiàn)實都表明政府利益是客觀存有的。從現(xiàn)實中分析，政府不是抽象的存有，而是由龐大工作人員組成的利 益需求共同體，政府工作人員的工資發(fā)放、獎金和福利的增加、政府

18、 設(shè)施設(shè)備的更新和改善，乃至政府不同部門的“部門利益”和不同層 級政府的“地方利益”，都充分說明市場經(jīng)濟條件下政府自身利益的 客觀存有20。政府自身的利益主要包括3方面：“一是政府機關(guān)作為 一個整體在與社會公眾的矛盾中表現(xiàn)出的各自利益關(guān)系；二是各級政 府機關(guān)發(fā)生矛盾時所表現(xiàn)出的各自的利益；三是國家政府工作人員憑 借權(quán)力個人牟取利益?！?1第二，是公共利益是政府利益的本質(zhì)。政府治理的模式經(jīng)歷了3個不 同的歷史時期，即前現(xiàn)代社會的“統(tǒng)治型”治理模式、工業(yè)化時代的 “管理型”治理模式和后工業(yè)化時代的“服務(wù)型”治理模式。不同的 治理模式反映了政府職能的差異，也決定著政府利益內(nèi)容的差異?！敖y(tǒng)治型”治理模

19、式中，政府的利益往往表現(xiàn)了統(tǒng)治階級的利益；“管理型”治理模式中，政府利益很容易演化為政府自身利益；“服 務(wù)型”治理模式中，政府利益則更多地體現(xiàn)為公共利益。所以，現(xiàn)代 政府只有告別作為統(tǒng)治者和管理者的角色，最大限度的實現(xiàn)公共利益， 才能鞏固其存有的合法性。科學(xué)把握公共利益，還有必要進一步探討它與個人利益之間的關(guān)系。 按照馬克思主義的觀點，這二者是普遍性與特殊性的辯證統(tǒng)一關(guān)系。 作為一般的、普遍的和具有共性特點的公共利益，寓于作為個別的、 特殊的和具有個性特點的個人利益之中，而個人利益則體現(xiàn)著公共利 益的要求，是公共利益在具體個體上的利益體現(xiàn)。公共利益與個人利 益的辯證關(guān)系表明公共利益與個人利益能

20、夠相互轉(zhuǎn)化。首先，公共利 益能轉(zhuǎn)化為權(quán)利，因而轉(zhuǎn)化為個人利益。公共利益變成權(quán)利之后，其 主體被具體化。如增強環(huán)境保護本來是公共利益，當(dāng)法律確認環(huán)境權(quán) 之后，這個權(quán)利則由具體的個人、法人或社會群體來行使。其次，個 人利益能轉(zhuǎn)化為社會公共利益。只有當(dāng)個人利益或個人權(quán)利受侵害現(xiàn) 象具有普遍性和典型性意義時，才轉(zhuǎn)化為社會公共利益。其外部表現(xiàn) 形式往往是被輿論認可為社會公害，引起公眾輿論的廣泛注重。社會利益的總量是有限的，公共利益和個人利益的矛盾與沖突不可避 免?！叭祟惿鐣冀K存有著不同形態(tài)的個體利益與社會利益的矛盾。 這個矛盾歸根結(jié)底是作為個體的每個成員的利益需要與社會整體利益 需要的矛盾?！?2公共

21、利益和個人利益的矛盾與沖突不可能自然消解， 關(guān)鍵是要確立解決公共利益和個人利益矛盾與沖突的解決機制，這樣 才能確保兩者之間的衡平，推動社會的穩(wěn)定發(fā)展。公共利益和個人利益的矛盾與沖突的解決機制理應(yīng)注意以下兩個方面: 一是公共利益優(yōu)先性符合憲法規(guī)定。我國現(xiàn)行憲法規(guī)定“公共財產(chǎn)神 圣不可侵犯”，“公民個人的合法財產(chǎn)依法保護”。從憲法條文不難 看出，“神圣不可侵犯”與“依法保護”之間，強調(diào)的力度與道義的 色彩不可同日而語，公共利益的優(yōu)先性不容置疑。不但我國如此，在 更加注重個人利益保護機制的美國也不例外?！凹词故菓椃ㄐ拚杆?規(guī)定的自由，即使他們是用一些表面上絕對自由的術(shù)語來表達的，也 可能服從人民代

22、表所確定的公共利益，至少要服從那些非服從不可的 公共利益?！?3二是公共利益的優(yōu)先性不能絕對化。在人們的觀點中， 公共利益不但擁有法律上的合法性，也同時具有道德上的正當(dāng)性。對 絕大多數(shù)人來說，強調(diào)個人利益即意味著利己主義，社會也一直存有 著對“自利”的禁忌。但是，“利己的行為多半是利他的。自利的本 性鼓勵每個人盡量用最低的成本生產(chǎn)出最高質(zhì)量的產(chǎn)品到市場上交易， 結(jié)果個人受益，大家受益”24。由此能夠看出，機械地把公共利益絕 對凌駕于個體利益之上，是一個漠視個人利益的不民主社會，這不但 不符合保護個人合法利益的憲法精神，最終也會導(dǎo)致對公共利益的損 害。本文出自：參考文獻1王太高.公共利益范疇研究J.南京社會科學(xué)，2005(7)： 82-87.2麻寶斌.公共利益與政府職能J.公共管理學(xué)報，2004(1)： 86-93.3阿奎那.阿奎那政治著作選M.北京：商務(wù)印書館，1963： 43.4亞里士多德.政治學(xué)M.北京：商務(wù)印書館，1965： 132.5楊寅.公共利益的程序主義考量J.法學(xué)，2004(10)： 8-9.6盧梭.社