2022年我國(guó)住房保障體系的發(fā)展歷程及發(fā)展模式分析

1、2022年我國(guó)住房保障體系的發(fā)展歷程及發(fā)展模式分析1.我國(guó)住房保障體系的發(fā)展歷程我國(guó)現(xiàn)代住房保障體系發(fā)展總體歷經(jīng)了四個(gè)階段，不同時(shí)期的側(cè)重點(diǎn)有所差異，但政策著力點(diǎn)較為 相似自我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革全面啟動(dòng)以來(lái)，我國(guó)住房保障體系開(kāi)始由福利分房向市場(chǎng)化、貨幣化轉(zhuǎn)變， 并深受政策青睞。根據(jù)不同時(shí)期發(fā)展的側(cè)重點(diǎn)不同，目前我國(guó)住房保障體系總體歷經(jīng)了四個(gè)階段，具體情 況如下：第一階段：19942007 年，該階段為我國(guó)現(xiàn)代住房保障體系的初步形成階段，政策側(cè)重于經(jīng)濟(jì)適用房。 1994 年 12 月，建設(shè)部、國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組以及財(cái)政部聯(lián)合頒布城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦 法，明確提出以中低收入家庭住房困

2、難戶(hù)為供應(yīng)對(duì)象，加快經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，且建設(shè)資金主要來(lái)源于地 方政府用于住宅建設(shè)的資金、政策性貸款及其他資金，成為經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，標(biāo)志著我國(guó) 現(xiàn)代化住房保障體系開(kāi)始建立。此后，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策支持經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)，并逐步形成了相 對(duì)完善的經(jīng)濟(jì)適用房制度。除此之外，我國(guó)亦于 1999 年 4 月和 2006 年 5 月分別出臺(tái)了城鎮(zhèn)廉租住房管 理辦法和關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見(jiàn)，旨在將廉租房和限價(jià)房作為補(bǔ)充住房保障體系 的重要一環(huán)。就該階段的發(fā)展情況而言，受益于政策加持，我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房投資在住宅投資中的占比持續(xù) 上升，直至 1999 年占比達(dá) 16.56%，成為我

3、國(guó)住宅投資的重要推動(dòng)力量。但此后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房投資占比 持續(xù)下降，截至 2007 年降至 4.56%，部分城市甚至停止經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)。究其原因，一是隨著商品住房 市場(chǎng)的興起和成長(zhǎng)，多數(shù)家庭逐步實(shí)現(xiàn)購(gòu)買(mǎi)或承租普通商品住房，對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的需求下降；二是部分城 市提出了經(jīng)營(yíng)城市的理念，以出讓土地獲利，導(dǎo)致建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的積極性逐步減弱；三是部分地區(qū)政策 落實(shí)不到位，實(shí)際效果偏離預(yù)期，形成貪腐問(wèn)題。第二階段：20082013 年，該階段為我國(guó)現(xiàn)代住房保障體系的發(fā)展時(shí)期，公租房（包含廉租房）和棚 戶(hù)區(qū)改造是政策扶持的主要對(duì)象。2007 年 8 月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意 見(jiàn)

4、，初步形成了包括廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房和棚戶(hù)區(qū)改造等主要形式的住房保障制度和建設(shè)思路，但受 2008 年金融危機(jī)影響，后續(xù)政策執(zhí)行有所滯后。2009 年和 2010 年分別出臺(tái)的關(guān)于推進(jìn)城市和國(guó)有工礦棚戶(hù)區(qū) 改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)和關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)，成為我國(guó)公租房和棚戶(hù)區(qū)改造發(fā)展的 標(biāo)志性文件。此后，國(guó)家出臺(tái)關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知，正式將廉租房和公租房并 軌執(zhí)行，公租房成為租賃型住房保障的核心。從發(fā)展情況來(lái)看，20082013 年，我國(guó)保障性安居工程新開(kāi)工 約 3,700 萬(wàn)套，基本建成約 2,400 萬(wàn)套；其中棚戶(hù)區(qū)改造新開(kāi)工 1,600 萬(wàn)套，剩余為以公租房（

5、包含廉租房） 為主的其他類(lèi)型保障性安居工程項(xiàng)目。中央支持方面，20092013 年，中央財(cái)政支出中保障性安居工程支出 規(guī)模整體保持增長(zhǎng)趨勢(shì)，其中對(duì)公租房、棚戶(hù)區(qū)改造、廉租房等支出力度相對(duì)較大，合計(jì)占各期保障性安 居工程支出的比重均在 60.00%以上。整體來(lái)看，由于廉租房和公租房具有很強(qiáng)的民生屬性，盈利能力不佳， 導(dǎo)致市場(chǎng)主體進(jìn)入門(mén)檻高、財(cái)政負(fù)擔(dān)重，后期發(fā)展趨勢(shì)弱于棚戶(hù)區(qū)改造，因此棚戶(hù)區(qū)改造將成為下一階段 住房保障體系建設(shè)的主力。第三階段：20142018 年，棚戶(hù)區(qū)改造成為住房保障體系建設(shè)的絕對(duì)主力，其他類(lèi)型住房保障項(xiàng)目建 設(shè)明顯減弱。隨著城市化的推進(jìn)，城鎮(zhèn)中歷史遺留的住房問(wèn)題逐漸凸顯，居民

6、居住環(huán)境亟需改善。因此， 國(guó)家通過(guò)出臺(tái)國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶(hù)區(qū)改造工作的意見(jiàn)、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶(hù)區(qū)改造工作 的通知和國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)等 多項(xiàng)文件明確棚戶(hù)區(qū)改造的完成任務(wù)，促使以任務(wù)目標(biāo)為導(dǎo)向的棚戶(hù)區(qū)改造占據(jù)絕對(duì)主力。為了配合棚戶(hù) 區(qū)改造業(yè)務(wù)的開(kāi)展，國(guó)家亦在金融、土地、審批等多方面予以支持，比如中國(guó)人民銀行創(chuàng)設(shè) PSL（抵押補(bǔ) 充貸款）工具，通過(guò)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等政策性銀行發(fā)放棚戶(hù)區(qū)改造貸款，為棚戶(hù)區(qū)改造推進(jìn)助力。從業(yè)務(wù)發(fā) 展情況來(lái)看，20142018 年，全國(guó)棚戶(hù)區(qū)改造累計(jì)完工 2,912 萬(wàn)套，計(jì)劃完成率均在 100.00%以上

7、；其中， 20152018 年各期實(shí)際完工數(shù)量均在 600 萬(wàn)套以上，投資額占各期房地產(chǎn)投資的比重均在 14.00%以上。從 中央支持情況來(lái)看，20142018 年，中央財(cái)政對(duì)棚戶(hù)區(qū)改造的支持力度很大，棚戶(hù)區(qū)改造資金支出占各期保 障性安居工程支出的比重持續(xù)上升，截至 2018 年高達(dá) 45.11%。但受限于資金沉淀規(guī)模極大、項(xiàng)目回款周期 長(zhǎng)且依賴(lài)于財(cái)政、貨幣化安置導(dǎo)致房?jī)r(jià)攀升等因素，在政府隱性債務(wù)管控持續(xù)趨嚴(yán)的背景下，棚戶(hù)區(qū)改造 后續(xù)發(fā)展空間收窄。圖：20142018 年棚戶(hù)區(qū)改造完工情況第四階段：2019 年至今，保障性租賃住房接過(guò)接力棒，成為我國(guó)住房保障體系建設(shè)的主要發(fā)力點(diǎn)。隨 著政府隱性

8、債務(wù)管控的增強(qiáng)，棚戶(hù)區(qū)改造業(yè)務(wù)呈現(xiàn)斷崖式弱化，并逐漸進(jìn)入收官階段。其中 20192020 年， 棚戶(hù)區(qū)改造實(shí)際完成數(shù)量分別為 316 萬(wàn)套和 209 萬(wàn)套，較 2018 年大幅下降。期間，國(guó)家亦提出加快改造提 升城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，并出臺(tái)關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)，但受各種因素影響，其并未 成為此階段我國(guó)住房保障體系建設(shè)的主力，加之公租房、共有產(chǎn)權(quán)住房、經(jīng)濟(jì)適用房等整體發(fā)展情況未有進(jìn)一步提升，因此客觀上亟需新型住房保障品種推動(dòng)我國(guó)住房保障體系發(fā)展。同時(shí)，考慮到“十三五”期 間我國(guó)住房租賃市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性供給不足逐漸凸顯、新市民和青年人等群體住房困難問(wèn)題比較突出以及堅(jiān)持“房 住不炒”的需要，

9、國(guó)家于 2021 年提出發(fā)展保障性租賃住房的概念，并將其作為“十四五”期間完善住房市 場(chǎng)體系和住房保障體系的重要舉措。因此，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的 意見(jiàn)、國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)工作的通知、關(guān) 于保障性租賃住房有關(guān)貸款不納入房地產(chǎn)貸款集中度管理的通知、關(guān)于銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)支持保障性租賃住 房發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)等一系列文件，從金融、土地、審批流程、資金補(bǔ)助、降低稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、執(zhí)行民用水電 氣價(jià)格等多方面予以支持，提升市場(chǎng)主體參與保障性租賃住房建設(shè)的積極性。2021 年以來(lái)，住房和城鄉(xiāng)建 設(shè)部及各省市均陸續(xù)發(fā)布了“十四五”期間保

10、障性租賃租房建設(shè)計(jì)劃，將保障性租賃住房作為新增住房供 應(yīng)的主力，并陸續(xù)開(kāi)展保障性租賃住房建設(shè)工作；其中 2021 年，40 個(gè)重點(diǎn)城市籌集保障性租賃住房 93.60 萬(wàn)套（間），占“十四五”期間規(guī)劃新增數(shù)量的比重為 14.40%?？傮w而言，我國(guó)現(xiàn)代住房保障體系先后經(jīng)歷了以經(jīng)濟(jì)適用房、公租房（包含廉租房）和棚戶(hù)區(qū)改造、棚 戶(hù)區(qū)改造以及保障性租賃住房為主的發(fā)展階段，雖然不同時(shí)期側(cè)重點(diǎn)有所差異，但政策著力點(diǎn)較為相似。首 先，以政策引領(lǐng)住房保障體系的發(fā)展。住房保障體系具有很強(qiáng)的民生屬性，需要國(guó)家政策指引。因此，經(jīng)濟(jì) 適用房、廉租房、限價(jià)房、公租房、保障性租賃住房、棚戶(hù)區(qū)改造、共有產(chǎn)權(quán)住房等各種類(lèi)型住房

11、保障項(xiàng)目 的出現(xiàn)，均伴隨著國(guó)家從政策和制度等層面搭建框架，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，從而引導(dǎo)相關(guān)主體參與其中。其次， 給予資金支持。一方面，各級(jí)政府均在資金上大力支持住房保障項(xiàng)目建設(shè)，包括但不限于直接投資、資本金 注入、資金補(bǔ)助、貸款貼息等；另一方面，通過(guò)相關(guān)政策，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)、民間資本等資金多層次、多樣化 向該領(lǐng)域傾斜，并放松對(duì)涉及住房保障項(xiàng)目相關(guān)主體的融資審批。再次，保證土地供應(yīng)。住房保障項(xiàng)目實(shí)質(zhì) 上仍屬于房地產(chǎn)行業(yè)，對(duì)土地的需求較大，但受限于盈利能力，其對(duì)土地價(jià)格具有很強(qiáng)的敏感性。為了推動(dòng) 住房保障體系發(fā)展、落實(shí)相關(guān)政策意圖，各級(jí)政府均出臺(tái)相關(guān)政策，確保住房保障項(xiàng)目的土地供應(yīng)。最后， 除了資金和土地

12、外，國(guó)家亦從簡(jiǎn)化相關(guān)項(xiàng)目審批流程、加大稅收優(yōu)惠力度、執(zhí)行民用水電氣價(jià)格等方面支持 相關(guān)主體建設(shè)住房保障項(xiàng)目，以完善優(yōu)化住房保障項(xiàng)目建設(shè)所需的其他條件。2.我國(guó)住房保障體系的發(fā)展模式我國(guó)住房保障項(xiàng)目在投資和建設(shè)方式、建設(shè)主體、資金來(lái)源、資金平衡方式等方面呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)縱觀我國(guó)保障性安居工程二十余年的發(fā)展歷程，可總結(jié)出以下特點(diǎn)。首先，投資和建設(shè)方式可主要?jiǎng)?分為以下三種：（1）政府直接投資，由各級(jí)政府投入財(cái)政資金建設(shè)保障性安居工程；（2）城投企業(yè)投資， 由政府向城投企業(yè)注入資本金，再由其引入社會(huì)資本和銀行貸款進(jìn)行商業(yè)運(yùn)作，通過(guò)多種渠道和途徑籌集 資金，并主導(dǎo)建設(shè)；（3）政府主導(dǎo)下由企業(yè)或個(gè)人投資，

13、并實(shí)行“誰(shuí)投資、誰(shuí)所得”的方式。其次，建設(shè) 主體由以政府為主導(dǎo)逐漸轉(zhuǎn)向多主體參與建設(shè)。經(jīng)濟(jì)適用房、公租房和廉租房均由政府主導(dǎo)建設(shè)，但現(xiàn)行 的共有產(chǎn)權(quán)房和保障性租賃住房均由多主體投資建設(shè)。再次，建設(shè)資金主要來(lái)源于兩部分：一是財(cái)政資金， 如中央財(cái)政補(bǔ)助、地方財(cái)政資金、提取貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和管理費(fèi)用之后的住房公積金增值收益、土地出讓 凈收益的 10%以上等；二是銀行貸款、政府專(zhuān)項(xiàng)債、企業(yè)債等社會(huì)渠道資金，如棚戶(hù)區(qū)改造中涉及政策性銀行發(fā)放的棚改專(zhuān)項(xiàng)貸款、商業(yè)銀行貸款、棚改專(zhuān)項(xiàng)債、城投企業(yè)發(fā)行的投向棚改項(xiàng)目的企業(yè)債等；此外， 保障性租賃住房的資金來(lái)源中還增加了 REITs 作為籌資渠道。最后，一般通過(guò)以下

14、幾種方式實(shí)現(xiàn)資金平衡： （1）按一定比例配建商業(yè)設(shè)施出租或出售；（2）銷(xiāo)售一定比例的保障性住房，如以低價(jià)限定出售的經(jīng)濟(jì)適 用房、部分承租一定年限后可向出租人銷(xiāo)售的公租房；（3）每年收取的租金和物業(yè)管理費(fèi)等費(fèi)用；（4）每 年獲得財(cái)政給予的租金補(bǔ)貼、貸款貼息等支持。因我國(guó)現(xiàn)代住房保障體系不同發(fā)展時(shí)期的側(cè)重點(diǎn)有所差異，不同階段的住房保障項(xiàng)目開(kāi)展模式亦有 所區(qū)別目前我國(guó)現(xiàn)代住房保障體系大體可以劃分四個(gè)不同階段，不同時(shí)期建設(shè)的住房保障項(xiàng)目類(lèi)型有所差異， 導(dǎo)致相關(guān)業(yè)務(wù)開(kāi)展模式亦有所不同。具體情況如下：圖：我國(guó)住房保障體系不同發(fā)展階段業(yè)務(wù)模式比較第一階段（19942007 年）中，經(jīng)濟(jì)適用房為主要建設(shè)內(nèi)容。

15、按照政府組織協(xié)調(diào)、市場(chǎng)運(yùn)作的原則，經(jīng) 濟(jì)適用房可以采取項(xiàng)目法人招標(biāo)的方式，選擇具有相應(yīng)資質(zhì)和良好社會(huì)責(zé)任的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)實(shí)施；也可 以由政府確定的經(jīng)濟(jì)適用房管理實(shí)施機(jī)構(gòu)直接組織建設(shè)。其中，政府組織房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房 的模式主要為政府通過(guò)實(shí)行土地行政劃撥、免交土地出讓金等方式，給予房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司一定的財(cái)政補(bǔ)貼， 同時(shí)要求其在每年建設(shè)總量中經(jīng)濟(jì)適用房的占比要在 20.00%以上。經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)資金來(lái)源于財(cái)政資金 和社會(huì)渠道資金，包括政府財(cái)政投入、政策性銀行貸款、建設(shè)單位自籌資金等。除了向符合條件的城鎮(zhèn)中 低收入困難家庭出租外，經(jīng)濟(jì)適用房也可上市交易，但根據(jù) 2007 年頒布的經(jīng)濟(jì)適用住

16、房管理辦法，經(jīng) 濟(jì)適用房是有限產(chǎn)權(quán)，不滿(mǎn) 5 年不得直接上市交易，取得完全產(chǎn)權(quán)則需補(bǔ)交土地收益等價(jià)款。第二階段（20082013 年）中，公租房（包含廉租房）和棚戶(hù)區(qū)改造為主要建設(shè)內(nèi)容，其中棚戶(hù)區(qū)改造的業(yè)務(wù)模式于第三階段（20142018 年）闡述。具體來(lái)看，2007 年住建部頒布廉租住房保障辦法，明 確規(guī)定由政府統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)管理廉租房。廉租房主要由政府主導(dǎo)投資，通過(guò)新建、改建、收購(gòu)、租賃等方 式獲得房源；其中，新建方面，由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司等單位承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，主要在經(jīng)濟(jì)適用房和普通商品房 小區(qū)中配建，建成后由政府收回或回購(gòu)。廉租房的建設(shè)資金來(lái)源主要為以下幾種：一是地方財(cái)政將廉租房 保障資金納入年

17、度預(yù)算安排；二是住房公積金增值收益在提取貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和管理費(fèi)用之后全部用于廉 租房建設(shè)；三是土地出讓凈收益用于廉租房保障資金的比例不得低于 10.00%，同時(shí)各地還可根據(jù)實(shí)際情況 進(jìn)一步適當(dāng)提高比例；四是廉租房租金收入實(shí)行收支兩條線管理，專(zhuān)項(xiàng)用于廉租房的維護(hù)和管理，對(duì)中西 部財(cái)政困難地區(qū)，通過(guò)中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和中央財(cái)政廉租房保障專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金等方式給予支持。同時(shí)， 在此階段中，公租房的建設(shè)以政府為主導(dǎo)，并通過(guò)新建、改建、收購(gòu)、租賃住房等方式多渠道籌集房源， 建設(shè)資金來(lái)源于財(cái)政資金和社會(huì)渠道資金。公租房的租金價(jià)格明顯低于市場(chǎng)價(jià)格，且回報(bào)周期較長(zhǎng)，較難 吸引市場(chǎng)主體參與其中所致。為了調(diào)動(dòng)各類(lèi)企業(yè)

18、和其他機(jī)構(gòu)的參與積極性，國(guó)家提出“政府支持、社會(huì)運(yùn) 作”的發(fā)展模式，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)管理”的原則，企事業(yè)單位可以投資公租房，通過(guò)出讓、租 賃或作價(jià)入股等方式有償使用建設(shè)用地，所建設(shè)的公租房可將供應(yīng)對(duì)象規(guī)定為本單位職工。雖然公租房和 廉租房均為出租型保障房，但除了面向特定人群出租外，部分地區(qū)的公租房在租期屆滿(mǎn)后可由承租人購(gòu)買(mǎi)， 廉租房則不得銷(xiāo)售。第三階段（20142018 年）中，棚戶(hù)區(qū)改造為主要建設(shè)內(nèi)容，其實(shí)施方式主要包括實(shí)物化安置和貨幣 化安置兩種。2014 年以前，棚戶(hù)區(qū)改造以實(shí)物化安置為主，此時(shí)政府通過(guò)建設(shè)新房來(lái)安置棚戶(hù)區(qū)居民，主 要通過(guò)將土地直接劃撥給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，并向其采購(gòu)房

19、屋獲得安置房來(lái)源。20142018 年，棚戶(hù)區(qū)改造方式 轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕载泿叛a(bǔ)償?shù)男问絹?lái)安置棚戶(hù)區(qū)居民，且政府主要通過(guò)與市場(chǎng)化企業(yè)（主要為城投企業(yè)）簽訂 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同的方式來(lái)具體實(shí)施，建設(shè)資金來(lái)源于政策性銀行棚改貸款、地方財(cái)政支出、地方債和企 業(yè)債等，其中政策性銀行棚改貸款為棚戶(hù)區(qū)改造提供了大部分資金，而其則主要來(lái)源于中國(guó)人民銀行向政 策性銀行發(fā)放的特定投向貸款對(duì)應(yīng)的抵押補(bǔ)充貸款（PSL）3。此時(shí)亦為城投企業(yè)崛起的時(shí)期，大量的城投 企業(yè)承擔(dān)了棚戶(hù)區(qū)改造任務(wù)，成為保障性安居工程建設(shè)和融資的重要一環(huán)。如以棚戶(hù)區(qū)改造為主要業(yè)務(wù)的 中原豫資投資控股集團(tuán)有限公司，其作為河南省城鎮(zhèn)化及保障房建設(shè)的唯一省級(jí)投融資主體，是國(guó)家開(kāi)發(fā) 銀行等政策性銀行棚改資金在河南省最大的承接主體，在河南城鎮(zhèn)化建設(shè)中具有重要地位。第四階段（2019 年至今）中，保障性租賃住房為主要建設(shè)內(nèi)容，亦為未來(lái)最主要的保障性安居工程建 設(shè)模式。從建