論國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目工程合同管理與審計(jì)監(jiān)督問(wèn)題

1、論國(guó)家建立工程工程合同管理與審計(jì)監(jiān)視問(wèn)題近年來(lái)國(guó)家加大對(duì)西部地區(qū)的開(kāi)發(fā)投入，有力地促進(jìn)了國(guó)家建立工程的建立。為確保國(guó)家建立資金合法、有效地使用，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家建立工程的合同管理及審計(jì)監(jiān)視具有重要的意義，兩者從不同的角度構(gòu)成對(duì)建立工程進(jìn)展監(jiān)管。但由于建立工程具有投入大、建立周期長(zhǎng)、建立過(guò)程需要多個(gè)單位共同完成及工程專業(yè)性較強(qiáng)等特性，給建立合同的管理及審計(jì)監(jiān)視帶來(lái)難度。由于建立工程合同內(nèi)容的復(fù)雜性，合同簽定難以完善，加之合同約定的內(nèi)容與實(shí)際施工結(jié)果一般都存在差異，因此。產(chǎn)生工程合同糾紛普遍發(fā)生。同時(shí)國(guó)家建立工程的出資人是國(guó)家，在利益方面存在國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三個(gè)方面的利益關(guān)系，這種利益格局本身存在損害國(guó)

2、家利益的可能，加上建立領(lǐng)域存在的不標(biāo)準(zhǔn)行為及腐敗現(xiàn)象，國(guó)家建立工程中存在利用形式合法，但合同內(nèi)容或合同執(zhí)行結(jié)果可能損害國(guó)家利益的建立工程合同，到達(dá)侵吞國(guó)家資產(chǎn)的目的。這一現(xiàn)象在建立領(lǐng)域中普遍存在，其損害國(guó)家利益的程度是觸目驚心的。對(duì)此，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家建立工程進(jìn)展審計(jì)，充分利用法律根據(jù)加強(qiáng)對(duì)國(guó)家建立工程的審計(jì)監(jiān)視。2022年5月，中央電視臺(tái)?今日說(shuō)法?欄目以?到底該給多少錢(qián)?為題對(duì)四川省南充市政府投資建立的北環(huán)公路工程結(jié)算問(wèn)題進(jìn)展了報(bào)道，北環(huán)公路開(kāi)工決算經(jīng)建立單位與施工單位審定為378萬(wàn)元，雙方簽字蓋章。當(dāng)?shù)貙徲?jì)部門(mén)審定該工程開(kāi)工決算應(yīng)為277萬(wàn)元，核減101萬(wàn)元。電視欄目專家認(rèn)為應(yīng)按建

3、立單位與施工單位簽字的378萬(wàn)元付款，認(rèn)為系雙方當(dāng)事人真實(shí)意思的表示，根據(jù)?合同法?該合同合法有效。市中級(jí)法院斷定以378萬(wàn)元進(jìn)展結(jié)算，未能采用審計(jì)決定辦理工程結(jié)算，致使國(guó)家資產(chǎn)遭到損失。事后，檢察院根據(jù)審計(jì)部門(mén)查出的虛報(bào)工程量、高估冒算等線索立案?jìng)刹?，最終將建立單位與施工單位利用合同損害國(guó)家利益的犯罪分子依法處理。又據(jù)報(bào)道，國(guó)家重點(diǎn)建立工程粵海鐵路建立公司，通過(guò)弄虛作假，虛擬建立工程合同，套取國(guó)債建立資金657萬(wàn)元，同時(shí)利用變更設(shè)計(jì)補(bǔ)充合同，進(jìn)步材料價(jià)格套取轉(zhuǎn)移建立資金，損害國(guó)家利益。由此個(gè)案引出對(duì)國(guó)家建立工程中合同簽定及合同執(zhí)行與審計(jì)監(jiān)視權(quán)威性的考慮。本文重點(diǎn)針對(duì)國(guó)家建立工程中存在的建立工

4、程合同形式合法，從合同上不能直接斷定其為無(wú)效合同，但執(zhí)行結(jié)果那么可能損害國(guó)家利益。提出國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家建立工程施行審計(jì)監(jiān)視與司法機(jī)關(guān)在審理國(guó)家建立工程合同糾紛時(shí)，如何銜接?中華人民共和國(guó)合同法?、?中華人民共和國(guó)審計(jì)法?、?中華人民共和國(guó)民事訴訟法?的有關(guān)規(guī)定，使其起到互相補(bǔ)充、互相根據(jù)的作用，最大限度的發(fā)揮法律效率。而不是片面理解上述法律，甚至將?中華人民共和國(guó)合同法?與?中華人民共和國(guó)審計(jì)法?對(duì)立起來(lái)，否那么會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的錯(cuò)誤結(jié)果，從而導(dǎo)致執(zhí)法主體對(duì)同一執(zhí)法事項(xiàng)的不同執(zhí)法結(jié)論。一、對(duì)建立工程合同主體合法性的認(rèn)定當(dāng)前，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)國(guó)家建立工程進(jìn)展審計(jì)時(shí)，發(fā)現(xiàn)建立領(lǐng)域較為普遍地存在建立工程

5、合同主體與合同執(zhí)行主體不一致，即建立領(lǐng)域中的掛靠、轉(zhuǎn)包、違法分包等行為。?中華人民共和國(guó)建筑法?規(guī)定：制止施工企業(yè)超越本企業(yè)資質(zhì)等級(jí)答應(yīng)的業(yè)務(wù)范圍承包工程，制止其他單位使用本單位的資質(zhì)證書(shū)、營(yíng)業(yè)執(zhí)照以本企業(yè)的名義承接工程。施工單位為躲避這一法律規(guī)定，采取無(wú)施工資質(zhì)或低施工資質(zhì)的施工單位利用掛靠高施工資質(zhì)施工單位，簽訂施工合同，承接施工任務(wù)。以致當(dāng)前建立領(lǐng)域存在一種普遍現(xiàn)象即：一級(jí)施工隊(duì)伍中標(biāo)，二級(jí)施工隊(duì)伍簽合同，三級(jí)施工隊(duì)伍甚至無(wú)等級(jí)施工隊(duì)伍施工。根據(jù)?中華人民共和國(guó)合同法?規(guī)定，合同當(dāng)事人應(yīng)具有相應(yīng)的民事權(quán)利和民事行為才能。施工企業(yè)的民事行為才能詳細(xì)表達(dá)在其施工資質(zhì)施工裝備、施工技術(shù)構(gòu)造、企

6、業(yè)信譽(yù)、企業(yè)業(yè)績(jī)等施工才能上。由于掛靠方式的出現(xiàn)，合同簽定單位具有相應(yīng)的民事行為才能，擔(dān)實(shí)際承建單位卻不具備相應(yīng)的施工資質(zhì)及完成建立任務(wù)的才能，于是建立過(guò)程中，建立工程糾紛增多，國(guó)家建立工程遭到一定的損失。根據(jù)?中華人民共和國(guó)合同法?規(guī)定，合同主體不合格那么所訂合同為無(wú)效合同。但人民法院在審訊建立工程糾紛時(shí)，片面強(qiáng)調(diào)合同簽定主體資格的合法形式而無(wú)視了合同施行主體的本質(zhì)，不合格的合同施工主體得到事實(shí)上的成認(rèn)。掛靠單位的成在，其結(jié)果直接影響建立工程質(zhì)量和建立工程造價(jià)，損害的是國(guó)家利益。建立工程合同條款的簽定，要求具有較強(qiáng)的工程專業(yè)知識(shí)，到達(dá)合同條款合理。由于施工單位長(zhǎng)期從事工程施工工作，具有較豐富

7、的工程結(jié)算經(jīng)歷，如在工程量清單報(bào)價(jià)中采取不合理的不平衡報(bào)價(jià)，易于在合同中有意識(shí)地埋下伏筆，使之在工程結(jié)算中有利于施工企業(yè)。而建立單位往往在工程結(jié)算經(jīng)歷方面處于弱勢(shì)地位，不能在訂立合同時(shí)有效防止不利因素的產(chǎn)生。同時(shí)由于法院在審理此類工程結(jié)算糾紛時(shí)，重點(diǎn)審查合同主體是否合格、合同內(nèi)容是否合法、合同意思表示是否真實(shí)，在此根底上更多的強(qiáng)調(diào)合同的有效性，由于法院本身不具備這方面的工程專業(yè)知識(shí)，難以從專業(yè)技術(shù)方面發(fā)現(xiàn)合同結(jié)算中存在損害國(guó)家利益的問(wèn)題，從而容易作出不利于建立單位的判決，而最終損害了國(guó)家的利益。由于國(guó)家建立工程的出資人是國(guó)家，在利益方面存在國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三個(gè)方面的利益關(guān)系，這種利益格局本身存

8、在損害國(guó)家利益的可能。加上建立領(lǐng)域中建立市場(chǎng)不健全，不標(biāo)準(zhǔn)行為、腐敗行為的存在，建立單位、監(jiān)理單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位從自身利益出發(fā)，共同串通以不法手段損害國(guó)家利益粵海鐵路建立工程就是典型事例。在這種狀況下，建立單位即國(guó)家利益的代理人所簽定的建立工程合同就很難代表國(guó)家的真實(shí)意思。人民法院在審理局部國(guó)家建立工程工程結(jié)算糾紛案中，偏面強(qiáng)調(diào)合同是當(dāng)事人雙方真實(shí)意思的表示，為維護(hù)合同形式上的合法性，那么可能作出損害國(guó)家利益的判決結(jié)果。國(guó)家審計(jì)是對(duì)建立各方履行合同情況進(jìn)展監(jiān)視，是維護(hù)合同雙方的合法權(quán)益的，只要各方完成合同所規(guī)定的內(nèi)容、義務(wù)，審計(jì)機(jī)關(guān)必然要確保各方享受合同規(guī)定的合法權(quán)益。但是，對(duì)于合同履行

9、過(guò)程中的弄虛作假、高估冒算等惡意串通行為，審計(jì)機(jī)關(guān)必然要擠悼“水分，維護(hù)國(guó)家利益，維護(hù)施工單位的合法權(quán)益，而非不法利益，這才是國(guó)家與施工單位的“真實(shí)意思的表示。最高人民法院2001民一他字第2號(hào)司法解釋規(guī)定：只有在合同明確約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算根據(jù)或合同的約定不明確、合同約定無(wú)效的情況下，才能將審計(jì)結(jié)論作為判決的根據(jù)。高院的這一規(guī)定從法律上為國(guó)有資產(chǎn)的流失翻開(kāi)了缺口，同時(shí)也使?中華人民共和國(guó)合同法?與?中華人民共和國(guó)審計(jì)法?對(duì)立起來(lái)，產(chǎn)生了錯(cuò)誤的后果。?中華人民共和國(guó)審計(jì)法?第23條規(guī)定，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家建立工程進(jìn)展審計(jì)監(jiān)視。檢查其投資活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和效益性，以保證國(guó)有資產(chǎn)的平安、完好

10、。從法律上明確審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家建立工程審計(jì)的合法性，這種審計(jì)監(jiān)視權(quán)而非合同約定的權(quán)利。因此，高院的司法解釋從程序上、權(quán)限上都有悖于?中華人民共和國(guó)立法法?的規(guī)定，從內(nèi)容上也違犯了?中華人民共和國(guó)審計(jì)法?規(guī)定的固定資產(chǎn)投資審計(jì)的職能。二、對(duì)國(guó)家建立工程依法審計(jì)，充分利用法律根據(jù)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)視對(duì)局部國(guó)家建立工程審計(jì)結(jié)果與法院判決結(jié)果不一致的問(wèn)題，有其法律互相不完善或沖突的因素，需要國(guó)家立法部門(mén)加以進(jìn)一步明確或完善，同時(shí)也存在依法行政時(shí)對(duì)法律法規(guī)的理解及運(yùn)用策略問(wèn)題。這些都需要在詳細(xì)工作中加以解決。從法律上說(shuō)同一事實(shí)情況出現(xiàn)法院與審計(jì)機(jī)關(guān)結(jié)論不一致，其根本在于?中華人民共和國(guó)合同法?屬民法范疇，是調(diào)整平

11、等主體之間社會(huì)關(guān)系的法律，其根本原那么是意思自治、私法神圣。而?中華人民共和國(guó)審計(jì)法?屬行政法范疇，是公法。在司法理論中，司法部門(mén)更強(qiáng)調(diào)私法優(yōu)先。同一法律事實(shí)在同時(shí)涉及運(yùn)用公法與私法時(shí)，終究是公法優(yōu)先還是私法優(yōu)先，在立法界還存在爭(zhēng)論。因此，上述問(wèn)題的解決需要立法機(jī)關(guān)從法律的權(quán)威性上加以界定才能得以根治。本人認(rèn)為，行政法律是國(guó)家機(jī)器正常、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的保障，國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)是民事法律關(guān)系得以安康開(kāi)展的前提，從此意義上說(shuō)公法優(yōu)先是必然。從法權(quán)的意義上說(shuō)，國(guó)家利益是高于一切的，國(guó)家建立工程的建立方是國(guó)家利益的代表，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)是國(guó)家利益的法定監(jiān)視部門(mén)，司法機(jī)關(guān)在審理國(guó)家建立工程合同糾紛時(shí)，應(yīng)充分根據(jù)具

12、有法律效力的審計(jì)結(jié)論和審計(jì)決定作出判決，而不是置審計(jì)結(jié)論和審計(jì)決定而不顧，從而真正表達(dá)國(guó)家利益高于一切。銜接?中華人民共和國(guó)合同法?、?中華人民共和國(guó)審計(jì)法?、?中華人民共和國(guó)民事訴訟法?，相應(yīng)修改或完善相關(guān)條款，以起到互相補(bǔ)充、互相根據(jù)的作用，最大限度的發(fā)揮法律效率。根據(jù)?中華人民共和國(guó)合同法?第44條規(guī)定依法成立的合同，自成立時(shí)生效。法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)、豋記等手續(xù)生效的，按照其規(guī)定。，同時(shí)第127條規(guī)定：工商行政管理部門(mén)和其他有關(guān)行政主管部門(mén)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)，按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對(duì)利用合同危害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的違法行為，負(fù)責(zé)監(jiān)視處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

13、據(jù)此可以看出，?中華人民共和國(guó)合同法?把某些詳細(xì)合同的生效權(quán)限已經(jīng)讓渡給了其他法律的詳細(xì)規(guī)定。因此，完全可以通過(guò)修改?中華人民共和國(guó)審計(jì)法?，增加條款：對(duì)涉及國(guó)家重大利益的建立工程的合同，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)后生效。根據(jù)?中華人民共和國(guó)審計(jì)法?第23條、第40條、第45條和?審計(jì)法施行條例?第21條的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)作為審計(jì)行政主管部門(mén)，有權(quán)在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對(duì)利用合同危害國(guó)家利益的違法、違規(guī)行為，依法進(jìn)展處理、處分。在國(guó)家建立工程中，審計(jì)決定作為一種特殊的行政強(qiáng)迫行為，應(yīng)在民事訴訟中明確其法律效力。在民事法律中，應(yīng)明確審計(jì)決定在民事訴訟中具有的法律效力和法律地

14、位，詳細(xì)表達(dá)為民事審訊程序中，強(qiáng)調(diào)審計(jì)決定的證據(jù)優(yōu)先原那么，審計(jì)決定在民事審訊中應(yīng)作為當(dāng)然的有效證據(jù)，除非有相反的證據(jù)足以推翻審計(jì)機(jī)關(guān)的決定，否那么不能改變審計(jì)決定作為強(qiáng)迫行為的法律效力。在現(xiàn)階段，有效運(yùn)用?中華人民共和國(guó)審計(jì)法?、?中華人民共和國(guó)合同法?，盡量減少法律運(yùn)用中產(chǎn)生的不必要的沖突。審計(jì)法賦予了審計(jì)部門(mén)有權(quán)審查國(guó)家建立工程工程結(jié)算的權(quán)利，為保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)給予了法律保證。合同法賦予了合同雙方共同遵守合同條款，維護(hù)合同雙方的合法經(jīng)濟(jì)利益的法律保證。在合同雙方都嚴(yán)格遵守國(guó)家法律法規(guī)的前提下，?中華人民共和國(guó)合同法?和?中華人民共和國(guó)審計(jì)法?產(chǎn)生的法律效果是一致的。但是在合同有效條件下，由于

15、建立工程結(jié)算的特殊性，合同結(jié)果可能存在違法違規(guī)問(wèn)題，這時(shí)，審計(jì)決定與法院判決可能產(chǎn)生不同的法律結(jié)果。這在詳細(xì)審計(jì)實(shí)務(wù)中如何策略運(yùn)用法律、法規(guī)，是應(yīng)該引起充分注意的。根據(jù)?中華人民共和國(guó)合同法?第52條規(guī)定：一方以欺詐、脅迫的手段訂立的合同，損害國(guó)家利益的合同；惡意串通、損害國(guó)家、集體或第三人利益的合同；以合法形式掩蓋非法目的的合同；損害社會(huì)公共利益的合同；違背法律、行政法規(guī)的強(qiáng)迫性規(guī)定的合同，均屬于無(wú)效合同范疇。無(wú)效合同是不發(fā)生合同當(dāng)事人所期待的法律效力的合同。對(duì)無(wú)效合同，審計(jì)部門(mén)不宜超前下達(dá)審計(jì)決定，應(yīng)先由人民法院對(duì)合同認(rèn)定無(wú)效，審計(jì)部門(mén)根據(jù)審計(jì)事實(shí)依法作出審計(jì)決定，按審計(jì)決定執(zhí)行，防止在合

16、同尚未宣告無(wú)效的前提下，產(chǎn)生審計(jì)決定與合同有效性的沖突，造成審計(jì)決定難以執(zhí)行。但在詳細(xì)的審計(jì)實(shí)務(wù)中，更多遇到的是合同合法但合同局部條款不合規(guī)、不合理或合同執(zhí)行結(jié)果存在損害國(guó)家利益的行為，對(duì)局部條款不合規(guī)、不合理的合同，審計(jì)過(guò)程中應(yīng)要求建立單位提請(qǐng)法院變更不合規(guī)、不合理的合同條款，以致變更后的合同與按國(guó)家規(guī)定審計(jì)的審計(jì)結(jié)果一致，以利于審計(jì)決定的順利執(zhí)行。對(duì)合同中明確規(guī)定是以固定價(jià)格進(jìn)展結(jié)算的，假如審計(jì)結(jié)果說(shuō)明合同執(zhí)行結(jié)果存在損害國(guó)家利益的，審計(jì)決定應(yīng)側(cè)重于揭露合同執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，對(duì)其造成的損失其責(zé)任應(yīng)由建立單位承當(dāng)，審計(jì)決定不宜強(qiáng)迫施工等單位執(zhí)行，從而防止審計(jì)決定與合同履行產(chǎn)生直接沖突。三

17、、標(biāo)準(zhǔn)國(guó)家建立工程的審計(jì)程序，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)視作用認(rèn)真分析當(dāng)前局部國(guó)家建立工程的審計(jì)決定與人民法院判決的結(jié)果不一致現(xiàn)象，實(shí)際上不是審計(jì)執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)方面或?qū)徲?jì)工作質(zhì)量上存在問(wèn)題，更多的是審計(jì)執(zhí)法程序上不合規(guī)，導(dǎo)致審計(jì)決定在人民法院判決工程決算糾紛中未能得到采用。審計(jì)程序不合規(guī)主要表如今審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)建立工程審計(jì)過(guò)程中，僅對(duì)建立單位一方下達(dá)審計(jì)通知書(shū)，未考慮到國(guó)家建立工程審計(jì)的特殊性，未對(duì)與建立工程工程結(jié)算相關(guān)的施工、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、供貨等單位下達(dá)相應(yīng)的審計(jì)通知書(shū)，由于最終審計(jì)決定要求建立單位、施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等相關(guān)單位共同執(zhí)行才能完成，而非建立單位一方執(zhí)行即可，因此，僅對(duì)建立單位一方下達(dá)審計(jì)通知書(shū)，在

18、審計(jì)決定執(zhí)行主體上產(chǎn)生了法律偏向，導(dǎo)致審計(jì)決定不能得到有效地執(zhí)行，甚至產(chǎn)生行政訴訟。當(dāng)產(chǎn)生行政訴訟時(shí)，人民法院更多的是從審計(jì)執(zhí)法程序上來(lái)認(rèn)定審計(jì)決定的合法性，從而導(dǎo)致法院判決與審計(jì)決定不一致的結(jié)果。在當(dāng)前國(guó)家法律法規(guī)尚未修改前，充分利用地方立法來(lái)保證審計(jì)對(duì)國(guó)家建立工程合同中約定的違背工程結(jié)算規(guī)定或合同執(zhí)行結(jié)果損害國(guó)家利益的監(jiān)視作用。對(duì)建立單位來(lái)說(shuō)，并非所有承當(dāng)國(guó)家建立工程的建立單位都很懂得和掌握建筑工程、安裝工程等專業(yè)性極強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)，這樣難免在建立工程招投標(biāo)、概算、設(shè)計(jì)、施工等方面產(chǎn)生破綻，而給國(guó)家造成損失。由于這種損失具有較大的隱蔽性，易被外表形式合法的合同所掩蓋。對(duì)此，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家建立工程的審計(jì)監(jiān)視就更顯必要。在當(dāng)前狀況下，可考慮各地審計(jì)機(jī)關(guān)在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，積極向本級(jí)政府建議，由地方立法在本行政區(qū)域內(nèi)，規(guī)定國(guó)家建立工程的工程結(jié)算必須經(jīng)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)，其審計(jì)結(jié)論作為雙方辦理工程款結(jié)算的根據(jù)，將其納入必經(jīng)程