PPP融資模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用

1、PPP 融資模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用經(jīng)濟(jì)起飛離不開基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的助推，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ) 和必備條件。然而，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目通常建設(shè)周期長、投資大、回收慢等特性，而 大部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目均屬于公益性項(xiàng)目，所以政府部門在其中發(fā)揮出極其重要的 作用，但是，當(dāng)前我國財(cái)政預(yù)算內(nèi)的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的 需要，資金投入仍是一道難題；因此，政府必須尋求新的項(xiàng)目融資模式已解決資 金不足以及效率低下的兩難問題，本文通過闡述 PPP 融資模式的概念，基于我 國 PPP 融資模式在基礎(chǔ)建設(shè)中的具體應(yīng)用的現(xiàn)狀，探討 PPP 融資模式運(yùn)作方式， 對其優(yōu)勢和可能面臨的一些問題進(jìn)行分析，并提出了

2、幾項(xiàng)建議。關(guān)鍵字：ppp融資模式；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；應(yīng)用隨著近些年我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日益增多，促進(jìn)了全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速持續(xù)增 長。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)一步深化投資體制改革，采取以 BOT、 TOT、TOD 等多種形式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入法律、法規(guī)沒有禁止進(jìn)入的 基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，建立和完善政府推動(dòng)與市場推動(dòng)相結(jié)合的多元化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 投融資體系。一、PPP融資模式的概念及在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用ppp 融資模式的概念PPP融資模式也就是公私合營的項(xiàng)目建設(shè)融資模式，又稱ppp。PPP具有廣 義和狹義兩方面的劃分，狹義層面的 PPP 可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總 稱，包含BOT、TOT、T

3、OD等多種模式，廣義的PPP是指公共部門通過與私人 部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系。而合作各方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，政 府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移到社會(huì)投資人，而是由參與各方共同承 擔(dān)。PPP 融資模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用韓城通用機(jī)場項(xiàng)目概況韓城通用機(jī)場PPP項(xiàng)目是陜西省“十三五”規(guī)劃建設(shè)的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，也 是 2017-2018 年省、市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目之一。項(xiàng)目位于韓城市與合陽縣交界的芝川 鎮(zhèn)龍亭塬上，距離韓城市中心17km，距離合陽縣縣城25km，東臨黃河，西靠京 昆高速和108 國道，毗鄰司馬遷祠，與規(guī)劃建設(shè)的西安至韓城城際鐵路和空軌可 實(shí)現(xiàn)“零換乘”。該項(xiàng)目的建設(shè)

4、對于構(gòu)建韓城市立體交通格局，提升輻射帶動(dòng)能力， 建設(shè)百萬人口區(qū)域中心城市，打造黃河西岸明珠，具有非常重要的戰(zhàn)略意義。項(xiàng) 目概算總投資35454萬元，總占地面積為1857畝。設(shè)計(jì)為一類通用機(jī)場，飛行 區(qū)等級為4C,跑道標(biāo)準(zhǔn)為2200m*45m,工作區(qū)建設(shè)有2500m2綜合業(yè)務(wù)樓、 3200m2 機(jī)庫，配套建設(shè)有機(jī)務(wù)場務(wù)、消防救援中心、空管導(dǎo)航、供油供水等設(shè)施。韓城通用機(jī)場 PPP 融資模式的合作模式以及考核制度2.2.1項(xiàng)目采用“PPP+施工總承包+政府可行性缺口補(bǔ)助”合作模式，合作期 限共 10 年，其中建設(shè)期 2 年，運(yùn)營期 8 年。是陜西省第二批政府和社會(huì)資本合 作示范項(xiàng)目，由政府和社會(huì)投

5、資人共同出資成立項(xiàng)目公司（SPV公司），負(fù)責(zé)本 項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營及維護(hù)管理。本項(xiàng)目采用建設(shè)和運(yùn)營分離的原則，社會(huì)投資人 甲負(fù)責(zé)在特許經(jīng)營協(xié)議項(xiàng)下的投資、融資、建設(shè)；社會(huì)投資人乙負(fù)責(zé)機(jī)場運(yùn)營（含 機(jī)場主體工程、車輛維護(hù)及其他配套工程）及維護(hù)等。政府與 PPP 項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。項(xiàng)目建設(shè)投資方面，運(yùn)營期 內(nèi)，政府方每年對社會(huì)投資人根據(jù)可用性服務(wù)費(fèi)回報(bào)率相對應(yīng)的可用性服務(wù)費(fèi)進(jìn) 行可行性缺口補(bǔ)貼，項(xiàng)目運(yùn)營方面，在特許經(jīng)營期內(nèi)，項(xiàng)目公司在本項(xiàng)目范圍內(nèi) 獨(dú)家使用和運(yùn)營所涉及設(shè)施，通過績效考核方式，依據(jù)項(xiàng)目公司對本項(xiàng)目運(yùn)營績 效水平，政府方支付相應(yīng)績效水平對應(yīng)的可行性缺口補(bǔ)助。同時(shí)，政府方還會(huì)對 維

6、持能力進(jìn)行常規(guī)考核和臨時(shí)考核的方式對項(xiàng)目公司服務(wù)績效水平進(jìn)行考核，并 將考核結(jié)果與運(yùn)營績效付費(fèi)支付掛鉤。在臨時(shí)考核方式中，除非缺陷延續(xù)到下一 次常規(guī)考核，否則，臨時(shí)考核結(jié)果不直接影響績效考核結(jié)果。2.3 韓城通用機(jī)場 PPP 項(xiàng)目運(yùn)作階段通用機(jī)場項(xiàng)目運(yùn)作主要經(jīng)歷了前期準(zhǔn)備（包括可研報(bào)告的批復(fù)、物有所值能 力評價(jià)、財(cái)政承受能力報(bào)告等），實(shí)施方案的制定、審批，特許經(jīng)營協(xié)議、合 資經(jīng)營合同的談判三個(gè)主要階段。不難看出， PPP 融資模式在一定程度上對政府和社會(huì)投資人進(jìn)行了重新組合，通過明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，達(dá)成伙伴關(guān)系，使得政府與社會(huì)投資人以平等 的方式相互影響、相互協(xié)調(diào)，以確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。二、

7、PPP融資模式的優(yōu)勢分析在我國，對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域而言，主要是為了確保基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的順利 完成，通過PPP這種合作模式，使得基礎(chǔ)設(shè)施以及相關(guān)行業(yè)得到了很大的發(fā)展， 成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要推動(dòng)力，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度明顯加快，其優(yōu)勢主要表現(xiàn) 在以下幾個(gè)方面：緩解政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的財(cái)政壓力，減少投資風(fēng)險(xiǎn)近幾年，受我國基礎(chǔ)建設(shè)高速發(fā)展的影響下，政府財(cái)政資金支出壓力迅速提 高，政府尤其在在各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面均存在著較高的資產(chǎn)負(fù)債率，比如，全 國部分省份交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)單位的資產(chǎn)負(fù)債率都超過了 80%。然而，通過采取 PPP 融資模式，引入社會(huì)資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中，有利于轉(zhuǎn)換政府職能， 緩解

8、了政府部門增加預(yù)算，減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，從而保證質(zhì)量，同時(shí)，也可 以使政府部門進(jìn)行更大規(guī)模的、更多的展開基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。PPP 融資模式可以提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量。PPP 融資模式項(xiàng)目中的社會(huì)投資人通常在相關(guān)建設(shè)領(lǐng)域積淀了豐富的技術(shù) 和經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)投資人在約定的績效考核機(jī)制下有能力提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量。 且社會(huì)投資人的收入和項(xiàng)目質(zhì)量相結(jié)合，政府付費(fèi)的項(xiàng)目中，政府會(huì)通過績效考 核的情況而扣減實(shí)際付款；在使用者付費(fèi)的項(xiàng)目中，使用者的需求和項(xiàng)目的質(zhì)量 相關(guān)聯(lián)，這就使社會(huì)投資人有足夠的動(dòng)力不斷提高建設(shè)的質(zhì)量，以達(dá)到利益最大 化。整合項(xiàng)目的各種資源，可以更好的實(shí)現(xiàn)資金使用效率 PPP 項(xiàng)目依靠利益共 享

9、、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的伙伴關(guān)系，組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，協(xié)調(diào)各方不同的目標(biāo)，可以有效降低 項(xiàng)目的整體成本。由于社會(huì)投資人在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工技術(shù)、運(yùn)營管理等方面的相 對優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，PPP項(xiàng)目在各個(gè)階段的成本均會(huì)小于政府獨(dú)立開展項(xiàng)目時(shí) 的相應(yīng)各項(xiàng)成本，進(jìn)而提高資金的使用效率。PPP 融資模式有助于社會(huì)投資人實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)規(guī)劃在傳統(tǒng)現(xiàn)匯模式下，任何一個(gè)項(xiàng)目都會(huì)被發(fā)包人分包成很多子合同，由不同 的承包人來承建，這些承包人之間通常并沒有緊密的合作。而在 PPP 融資模式 下，由于項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營大部分都由同一個(gè)聯(lián)合體執(zhí)行，雖然聯(lián)合體也 由不同的社會(huì)投資人構(gòu)成，但由于各個(gè)社會(huì)投資人需要為同一個(gè)目標(biāo)和利益工 作，項(xiàng)目的不同

10、社會(huì)投資人之間可以得到充分整合，取長補(bǔ)短，發(fā)揮各自的優(yōu)勢。 此外，由于項(xiàng)目的收益涉及整個(gè)項(xiàng)目周期，社會(huì)投資人將基于更長期目標(biāo)，選擇 最優(yōu)的技術(shù)方案，實(shí)現(xiàn)設(shè)施長期價(jià)值的最大化和成本的最小化。三、PPP融資模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用中的問題以及建議在我國，雖然基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的社會(huì)投資人運(yùn)作模式取得了較大的進(jìn)步，但是 問題還是有很多，主要集中在項(xiàng)目前期的階段以及建設(shè)期的融資階段，具體有以 下幾個(gè)方面：加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的概算審核工作眾所周知，項(xiàng)目總投資一般為批復(fù)的可行性研究報(bào)告中的初步概算金額，而 初步概算又是項(xiàng)目投資的最高限額，我國對項(xiàng)目最高限額的審批有嚴(yán)格的要求， 在項(xiàng)目建設(shè)期由于變更索賠、材料上漲

11、、政策性調(diào)整等因素引起的超概現(xiàn)象，要 經(jīng)過相關(guān)部門批準(zhǔn)，才可調(diào)整總投資。站在社會(huì)投資人的角度出發(fā)，在 PPP 融 資模式下的項(xiàng)目前期工程建設(shè)其他費(fèi)、運(yùn)營期的成本費(fèi)用往往會(huì)被忽視，在工程 建設(shè)其他費(fèi)用中的征地拆遷等費(fèi)用一定要嚴(yán)格按照當(dāng)?shù)卣咝晕募约耙?guī)定的 取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核；運(yùn)營期中，對運(yùn)營成本指標(biāo)的依據(jù)也要進(jìn)行嚴(yán)格的審核，政 府相關(guān)部門對這些費(fèi)用的審核應(yīng)全面，不漏項(xiàng)、不多計(jì)，做到客觀合理。盡快完善PPP融資管理的相關(guān)法律以及政策方面的內(nèi)容雖然我國政府對在 PPP 項(xiàng)目的投融資方面做了大量的引導(dǎo)和推廣工作，但 實(shí)際其法律地位不高，且處于初步摸索制定階段，立法并不完善，國家應(yīng)制定有 效的、完善的

12、PPP 法律，來提高項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)能力，使得社會(huì)投資人更加有信心 對項(xiàng)目進(jìn)行投資。建立健全的政策體系支持PPP融資模式是政府與社會(huì)投資人共同合作完成的，政府又作為PPP模式中 的主體，而目前，由于政策管理體系不夠健全，特別是政府與社會(huì)投資人在建設(shè) 期投資、各自職能分工、收益補(bǔ)償機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任等方面，可借鑒的經(jīng)驗(yàn) 相對較少，因此，我國政府應(yīng)該不斷完善政策體系，來保證社會(huì)投資人的利益不 受損失。加強(qiáng)建立PPP基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制在 PPP 融資模式下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，風(fēng)險(xiǎn)管理涉及的內(nèi)容較多，最 大的特點(diǎn)就是促使融資風(fēng)險(xiǎn)較大，因此要做好相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理。在風(fēng)險(xiǎn)管理方面， 可以制定不同的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)管理措施來分化融資風(fēng)險(xiǎn)，其次，要采取必要的風(fēng)險(xiǎn)管 理手段，來提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力、風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)公正性的不足，加強(qiáng)人才隊(duì)