地方公共治理

1、地方公共治理第1頁，共21頁，2022年，5月20日，10點49分，星期二地方治理理論的發(fā)端當(dāng)代地方治理思想和實踐發(fā)源于20世紀(jì)80年代初中期的英國，并逐漸成為發(fā)達(dá)國家政治與行政改革的一個重要方向。隨后向歐洲大陸國家(法國、德國、西班牙等)、北美國家(美國、加拿大)和大洋洲國家(澳大利亞、新西蘭) 擴(kuò)展，逐漸成為80年代以后發(fā)達(dá)國家政治與行政改革的一個重要方向。90年代中期以后，在聯(lián)合國、世界銀行、OECD、亞洲發(fā)展銀行等國際組織的推動下，作為一種改善國家政治與行政管理狀況的手段，地方治理的理念及其實踐經(jīng)驗逐漸被輸入到亞洲、非洲、中南美洲等一些發(fā)展中國家。第2頁，共21頁，2022年，5月20

2、日，10點49分，星期二相關(guān)重要概念 一 地方政府理論 ：地方政府權(quán)力結(jié)構(gòu)為研究中心于20世紀(jì)50年代興起。 主要理論之多元論 代表人物 羅伯特 達(dá)爾 誰統(tǒng)治：美國城市中的民主和權(quán)力 理論假設(shè)：地方?jīng)Q策制度具有復(fù)雜的特征，但它是公開和透明的，能夠回應(yīng)大多數(shù)人的意愿。 地方存在一定程度的自治，地方政府有足夠的資源和法律資格將大多數(shù)居民的意志轉(zhuǎn)化為政策措施。 在政策決策過程中，若要充分表述意見、充分參與、影響決策，乃至順利執(zhí)行，相關(guān)的民間團(tuán)體、政府部門、學(xué)者與專家，應(yīng)形成一個有高度共識、凝聚力的網(wǎng)絡(luò)。 第3頁，共21頁，2022年，5月20日，10點49分，星期二主要理論之精英論：代表人物 弗洛伊

3、德 亨特 社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)：決策者研究理論假設(shè)：政治控制是少數(shù)精英的專利，地方政府的政治權(quán)力掌握在少數(shù)社會名流手中，地方重大的政治方案通常是由這些精英起決定作用，而地方各級官員予以配合來實現(xiàn)少數(shù)人的意志。第4頁，共21頁，2022年，5月20日，10點49分，星期二二 地方治理 1997年，杰索普認(rèn)為，治理越來越流行地被視為社會關(guān)系合作的所有形式的概括用法，或是涉及非市場力量或正式階層的合作形式。治理的普遍性定義應(yīng)該是：組織間關(guān)系的自我組織。1998年，英國學(xué)者格里斯托克（Gerry Stoker）對流行的各種治理概念作了一番梳理后指出，到目前為止，各國學(xué)者對作為一種理論的治理已經(jīng)提出了五種主要的

4、觀點。第5頁，共21頁，2022年，5月20日，10點49分，星期二1治理是指一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為者的復(fù)雜體系；2治理意味著在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中，存在著界線和責(zé)任方面的模糊性；3治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴；第6頁，共21頁，2022年，5月20日，10點49分，星期二4治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)。5治理意味著，辦好事情的能力并不限于政府的權(quán)力、政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威。在公共事務(wù)的管理中，還存在著其他的管理方法和技術(shù)，政府有責(zé)任使用這些新的方法和技術(shù)來更好地對公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。第7頁，共2

5、1頁，2022年，5月20日，10點49分，星期二主要地方治理理論實力-依賴關(guān)系論（power-dependence in central -local relations） 實力-依賴關(guān)系論的代表人物是英國的羅茲（Rhodes）。實力-依賴關(guān)系論試圖對英國中央與地方關(guān)系進(jìn)行理論闡釋，被作為地方治理的理論之一。 羅茲認(rèn)為，權(quán)力可能會在某些集合體中集中，但國家的變異結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了相互依賴，其潛在的權(quán)力并不能總是被動員。這種分析模式暗示，中央政府受到比過去更復(fù)雜的限制。這些限制有內(nèi)在和外在兩方面：在內(nèi)部，中央受到自身部門化和協(xié)調(diào)其他組織能力的限制；在外部，中央要依賴其他組織實施其政策。因此，中央政府不

6、能直接對其他組織發(fā)號施令，或?qū)⒆陨淼囊庵緩?qiáng)加于下級政府。為取得政策目標(biāo)，中央政府必須通過廣泛的政策網(wǎng)絡(luò)起作用，其中包括地方政府的作用，否則將不可避免產(chǎn)生政策混亂。 第8頁，共21頁，2022年，5月20日，10點49分，星期二政權(quán)論（regime theory） 美國學(xué)者斯通（Stone）政權(quán)論強(qiáng)調(diào)應(yīng)改變都市政府角色，以適應(yīng)從地方政府到地方治理的轉(zhuǎn)變。斯通認(rèn)為，政府和非政府力量之間的權(quán)力劃分，并不有助于建立對領(lǐng)域廣泛的活動的直接和有力的控制。為了實行有效治理，地方政治家應(yīng)承認(rèn)都市地方政府獨立行動是有限的：都市政府應(yīng)將自己的職能與各種非政府的職能結(jié)合起來。盡管這里含蓄著都市政府并非事事要聽從居民

7、意愿且政策選擇也不一定非要有利于大多數(shù)人利益的意思，但地方政府畢竟是民意機(jī)關(guān)。因此，政權(quán)論暗含了地方民主與政策效率的交替使用。 第9頁，共21頁，2022年，5月20日，10點49分，星期二政權(quán)論的另一重要特征是，與成長機(jī)器之類的概念不同，政權(quán)論提出存在不同的政權(quán)模式。斯托克認(rèn)為，政權(quán)論的實質(zhì)就是政策選擇的模式，公共政策由三個要素決定：（1）一個治理聯(lián)盟的組成；（2）治理聯(lián)盟中成員之間的關(guān)系本質(zhì)；（3）成員帶入治理聯(lián)盟內(nèi)的資源。因此，治理聯(lián)盟并非在社會和經(jīng)濟(jì)的真空中運作，而是回應(yīng)不同時空脈絡(luò)下社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的問題和變化 。斯通將政權(quán)分為維護(hù)型政權(quán)、重建型政權(quán)、中產(chǎn)階級累進(jìn)型政權(quán)和下層階級機(jī)會擴(kuò)張

8、型政權(quán)四種模式，并認(rèn)為資源是特別重要的因素，既然政權(quán)是可行的，政權(quán)就必須能夠動員為滿足政策議程所需要的資源。 第10頁，共21頁，2022年，5月20日，10點49分，星期二調(diào)節(jié)論（regulation theory） 調(diào)節(jié)論起源于馬克思主義，認(rèn)為資本積累是一個矛盾沖突的過程，必須要建立一個政治、社會、文化的調(diào)節(jié)機(jī)制，即所謂的社會調(diào)解機(jī)制（mode of social regulation），才能支持資本積累的再生產(chǎn)。 第11頁，共21頁，2022年，5月20日，10點49分，星期二1989年斯托克首次將調(diào)節(jié)論應(yīng)用于英國地方政府的研究。（1）在二十世紀(jì)上半葉，地方政府主要是提供和管理基礎(chǔ)設(shè)施，

9、為工業(yè)生產(chǎn)提供必要的條件；（2）在戰(zhàn)后進(jìn)入福特主義時期，地方政府的角色發(fā)生了變化，更多地履行諸如供氣、供電和供水、住房和教育等社會福利的職能，地方政府日益成為福利國家的工具；（3）70年代，開始從福特主義轉(zhuǎn)型進(jìn)入后福特主義時期，地方政府角色也隨之轉(zhuǎn)換，主要表現(xiàn)在地方政府服務(wù)的簽約外包、在民選的地方議會控制之外設(shè)立地方準(zhǔn)政府公共機(jī)構(gòu)、私人部門對地方政府影響增大等；同樣，公共服務(wù)提供方式的變化，如出現(xiàn)了更分散的公共服務(wù)消費方式、以消費者為本的服務(wù)理念增強(qiáng)等，也改變著地方政府的傳統(tǒng)角色。此外，地方政府管理方式也出現(xiàn)了變化，使用了更靈活的勞動管理方法，弱化了等級結(jié)構(gòu)，并引進(jìn)了新公共管理技術(shù)等。 第12

10、頁，共21頁，2022年，5月20日，10點49分，星期二1994年鮑勃杰索普論述了后福特主義下國家的角色轉(zhuǎn)變，認(rèn)為從福特主義到后福特主義資本積累形式的轉(zhuǎn)變，其實可以用從凱恩斯福利國家（Keynesian welfare state, KWS）到熊彼得工作福利國家（Schumpeterian workfare state，SWS）的轉(zhuǎn)變來分析。他認(rèn)為凱恩斯福利國家終將被熊彼得工作福利國家所取代，并提出國家要重新考慮在不同地理層面對社會經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)問題，特別是認(rèn)為中央政府可以上移職能（給歐盟跨國機(jī)構(gòu)），也可以下移職能（給新的和已有的地方和地區(qū)機(jī)構(gòu)）。 第13頁，共21頁，2022年，5月20日

11、，10點49分，星期二1995年邁耶（Mayer）認(rèn)為，在過去二十年來，都市政治有許多改變，這些改變似乎跨地域地成為一種趨勢，主要表現(xiàn)在：（1）地方政治在發(fā)展戰(zhàn)略了中扮演重要角色；（2）在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持下，地方政府的動員性增強(qiáng)，且伴隨的社會政策，成為經(jīng)濟(jì)政策和勞動力市場政策的附屬品；（3）地方政治行為的范疇擴(kuò)張，并涉及大批地方政府以及一系列私人部門和準(zhǔn)公共行政部門的行動者。這些都市政治的改變，其實就暗含了從福特主義到后福特主義的都市治理形式的轉(zhuǎn)變。 第14頁，共21頁，2022年，5月20日，10點49分，星期二開發(fā)署：“治理是一個社會賴以通過國家機(jī)構(gòu)、民間社會和私營部門內(nèi)部及之間的互動管理其

12、經(jīng)濟(jì)、政治和社會事務(wù)的價值、政策和體制體系。它是一個社會自我組織以作出和執(zhí)行決定（達(dá)成互諒、共識和行動）的方式。它包括讓公民和群體闡述其利益、調(diào)解其分歧和行使其合法權(quán)利及義務(wù)的機(jī)制和進(jìn)程。它是為個人、組織和企業(yè)設(shè)定界限和提供激勵的規(guī)則、體制和慣例。治理，包括其社會、政治和經(jīng)濟(jì)層面，作用于人類努力的每一個層次，無論這個層次是家庭村落、城市、國家、區(qū)域還是全球?！钡?5頁，共21頁，2022年，5月20日，10點49分，星期二歐洲聯(lián)盟委員會：“治理關(guān)系到一個國家為其公民服務(wù)的能力。治理是指在社會中闡明利益、管理資源、行使權(quán)力的規(guī)則、程序和行為。在此背景中，履行公共職能、管理公共資源、行使公共監(jiān)管權(quán)

13、力的方式，是需要解決的主要問題。盡管具有開放和廣泛的特性，但治理是關(guān)系到任何社會和政治及社會體系運轉(zhuǎn)最基本方面的一個有意義且實用的概念。它可被描述為一個社會實現(xiàn)穩(wěn)定和取得績效的基本措施。”第16頁，共21頁，2022年，5月20日，10點49分，星期二世界銀行：“我們把治理定義為在一個國家中據(jù)以行使權(quán)力以謀求共同利益的傳統(tǒng)和體制。這包括 選出、監(jiān)督和更換掌權(quán)者的程序； 政府有效管理其資源和執(zhí)行健全政策的能力； 公民和國家機(jī)構(gòu)對支配他們之間經(jīng)濟(jì)和社會互動的體制的尊重。第17頁，共21頁，2022年，5月20日，10點49分，星期二公共治理的“政策績效”與“民主績效”問題。第18頁，共21頁，20

14、22年，5月20日，10點49分，星期二這將需要與下列因素有關(guān)的指標(biāo)：在一個特定社會中，社會“自行組織的、組織間的網(wǎng)絡(luò)”17 的存在、一致性和能力方面；私營企業(yè)的穩(wěn)健性和它們承擔(dān)社會責(zé)任的程度；第三部門(及社會資本力量)的發(fā)展；而尤其最重要的是，它們參與公共決策的質(zhì)量和效能，以及有利于社會互動的政府的公共和技術(shù)方面第19頁，共21頁，2022年，5月20日，10點49分，星期二根據(jù)治理定義的三個組成部分，世界銀行提出了一套6 項綜合指標(biāo)或指標(biāo)組群，它們產(chǎn)生于全世界33 個機(jī)構(gòu)制作的35 個獨立數(shù)據(jù)來源中的313 項單項指標(biāo)，其依據(jù)是公民和利益攸關(guān)方對212 個不同國家的治理質(zhì)量和效益的主觀感受(民意測驗和調(diào)查)。這一套指標(biāo)、所遵循的方法和評價結(jié)果發(fā)表在由1996 年至2009年9 篇系列報告組成的文件“治理事項”之中。18 “發(fā)言權(quán)與問責(zé)制”和“政治不穩(wěn)定與暴力”摘要介紹了涉及選出、監(jiān)督和更換掌權(quán)者的程序的指標(biāo)?！罢堋焙汀氨O(jiān)管重任”匯集了涉及政府及其行政系統(tǒng)在制訂和執(zhí)行健全的政策、管