政策評價的模型與方法

第一章引論

本章導(dǎo)讀

評估是根據(jù)特定標(biāo)準(zhǔn)對事物（即評估對象）進(jìn)行衡量、檢查、評價和估計(jì)，以判斷其優(yōu)劣與利弊得失。政策評估工作始于“一戰(zhàn)”時期，當(dāng)時主要是對教育和疫病防控政策的效果進(jìn)行評價。20世紀(jì)80年代起，政策評估受到各國政府和學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注，很多學(xué)者、官員致力于政策評估的研究和實(shí)踐，但直至目前，仍未形成共識的關(guān)于政策評估的理論體系與方法。政策評估的定義及范疇會直接影響評估模式的設(shè)計(jì)、選擇和使用。本章的主要內(nèi)容是介紹政策評估的目的和主體，界定相關(guān)概念與基本范疇。

第一節(jié)政策評估的目的與主體

—、政策評估的目的

Rossi和Freeman（1999）將政策評估的目的歸納為項(xiàng)目改進(jìn)、明確責(zé)任、知識積累、政治策略和公共關(guān)系等五項(xiàng)。Frans-Bauke和Jurian（2006）認(rèn)為評估的目的有兩個：其一，通過評估政策的結(jié)果和產(chǎn)出，促進(jìn)政府承擔(dān)其責(zé)任和義務(wù)；其二，促進(jìn)學(xué)習(xí)，以提高政策制定和執(zhí)行能力。此外，也有學(xué)者提出政策評估的主要目的是了解政策效果、增加政策的透明度、幫助制定決策和促進(jìn)利益相關(guān)者之間的協(xié)作等。巴頓則強(qiáng)調(diào)評價的終極目的在于利用。

根據(jù)文獻(xiàn)，政策評估的主要目的可以歸為以下幾點(diǎn)：

（1） 結(jié)果導(dǎo)向。已有的政策評估和相關(guān)研究大多是結(jié)果導(dǎo)向的，評估者把評估看作是價值判斷的過程，即評價政策在多大程度上實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)（JamesE.Anderson，1990），也就是測定和區(qū)分政策的有效部分與無效部分（Vedung，1997）。評估者往往被要求評定公共支出的社會或（和）經(jīng)濟(jì)影響（Lang，2001），通過比較政策的投入和產(chǎn)出判斷該項(xiàng)支出是否值得。

（2） 原因分析。一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)政策評估應(yīng)用以解釋政策目標(biāo)和政策效果之間的關(guān)系。Lang（2001）認(rèn)為，政策評估與政策監(jiān)控之間的本質(zhì)區(qū)別在于評估需考慮政策工具、政策執(zhí)行系統(tǒng)與所測量的政策效果之間的因果關(guān)系。明確產(chǎn)生已有政策效果的原因才可以深入探討該政策的利弊和易被忽略的問題及環(huán)境對政策效果的影響。

（3） 促進(jìn)學(xué)習(xí)。政策評估的一個重要目的是促進(jìn)學(xué)習(xí)，提高決策的效率和效果（Rossi、Freeman，1999；Weiss，1999；Knaap，2000；Frans-Bauke、Jurian，2006）。

政策評估可以引發(fā)深度、系統(tǒng)的學(xué)習(xí)Kang，2001），評估結(jié)果和評估中的發(fā)現(xiàn)能夠增進(jìn)政策制定者對現(xiàn)實(shí)情況的了解，促使他們反思各種政策和工具的有效性和局限性，有助于政策制定者積累更豐富的經(jīng)驗(yàn)、做出更科學(xué)的決策，從而完善政策的制定和執(zhí)行過程。

（4） 決策支持。政策評估既需要考慮該項(xiàng)政策是否必要（Rossi、Freeman，1999），也要收集有用信息以供相關(guān)政策制定和項(xiàng)目本身的調(diào)整參考和借鑒（OECD）。不少學(xué)

第一章引論者認(rèn)為，是否“有用”和“被使用”是判斷政策評估價值的一個根本性指標(biāo)，只有能夠?qū)ν晟葡嚓P(guān)政策或?qū)χ贫ㄆ渌咛峁┙梃b的政策評估，才是有價值的政策評估。

綜合所述，政策評估的最終目的無非是完善特定政策，進(jìn)而為相關(guān)政策的制定提供借鑒。這一目的往往通過效用評估、原因分析、知識學(xué)習(xí)和經(jīng)驗(yàn)積累，以及增進(jìn)與相關(guān)者的合作等方式實(shí)現(xiàn)。首先，分析政策結(jié)果，測量政策在各方面的預(yù)期與非預(yù)期效果和影響。其次，挖掘取得該結(jié)果的深層次原因，分析政策制定、執(zhí)行中的優(yōu)點(diǎn)與不足。再次，通過學(xué)習(xí)不斷提高決策能力和經(jīng)驗(yàn)，為決策制定和政策調(diào)整提供有價值的建議。

二、概念與基本范疇

不少學(xué)者對政策評估的定義有著不同的看法，就其基本概念與范疇并未形成統(tǒng)一的認(rèn)識，主要觀點(diǎn)可以分為三類。第一類觀點(diǎn)認(rèn)為，政策評估是針對政策效果的評估，是對政府干預(yù)的價值、產(chǎn)出及結(jié)果的回顧與評價（Vedung，1997）。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者強(qiáng)調(diào)政策評估是評價人們所執(zhí)行的政策在實(shí)現(xiàn)其預(yù)定目標(biāo)上的效果（Rutman，1980），也有人強(qiáng)調(diào)不僅要考察預(yù)期效果的達(dá)成情況，還要考慮其他非預(yù)期影響（Vedung，1997）。第二類觀點(diǎn)認(rèn)為，政策評估主要是對政策方案的評估，“主要關(guān)心的是解析和預(yù)測，它依靠經(jīng)驗(yàn)性證據(jù)和分析，強(qiáng)調(diào)建立和檢驗(yàn)中期理論，關(guān)心是否對政策有用”（Nagel，1999）。在此政策評估被看作是一種分析的過程（林水波、張世賢，1980），評估者通過搜集相關(guān)信息，對各政策方案進(jìn)行分析，確定各種方案的現(xiàn)實(shí)可行性及優(yōu)缺點(diǎn)，以供決策者參考。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，政策評估是對政策全過程的評估，既包括對政策方案的評估，也包括對政策執(zhí)行以及政策結(jié)果的評估。它是用系統(tǒng)的方法分析、評價政策干預(yù)的戰(zhàn)略、設(shè)計(jì)、執(zhí)行過程和效果（Rossi、Freeman，1999）。

不少國內(nèi)學(xué)者支持第一種觀點(diǎn)，認(rèn)為政策評估的著眼點(diǎn)應(yīng)該是政策效果。張金馬（1992）指出“公共政策評估就是對公共政策的效果進(jìn)行研究”；劉斌、王春福（2000）對政策評估的定義是，“在政策執(zhí)行之后，依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)對政策效果、政策效益、政策效應(yīng)所作的考察，并進(jìn)而對政策所做出的分析”；陳振明（2004）也將政策評估界定為“對政策的效益、效率、效果以及價值進(jìn)行判斷的一種評價行為”。

基于完善特定政策并為相關(guān)政策的制定提供借鑒的根本目的，本書認(rèn)為，政策評估是在特定政策開始執(zhí)行后，對其設(shè)計(jì)、執(zhí)行、效果和成敗原因進(jìn)行系統(tǒng)分析和評判，以便為完善該政策和制定相關(guān)政策提供依據(jù)的行為。需要指出的是：首先，對某一政

策的評估往往是一個多次的、持續(xù)的過程，未必在政策終結(jié)后進(jìn)行，尤其是對于中長期性質(zhì)的政策。政策開始執(zhí)行后就會逐步顯現(xiàn)其效果與問題，此時就需要有效的評估以便決定該政策應(yīng)該繼續(xù)、調(diào)整或終止。其次，政策評估不能只評價政策效果，知其果還要究其因，這樣才能不斷積累經(jīng)驗(yàn)、完善相關(guān)的決策制定。再次，政策的設(shè)計(jì)、執(zhí)行和效果等是緊密關(guān)聯(lián)的，評估應(yīng)該系統(tǒng)地考查它們之間的關(guān)聯(lián)，孤立地評判其中的一點(diǎn)或幾點(diǎn)無法有效達(dá)到評估的根本目的。

三、政策評估的主體

政策評估的主體包括以下三類：

（1） 對象評估。它是由政策對象通過親身感受和了解，對政策及其效果予以評定的方法。應(yīng)該說，評價一項(xiàng)政策的好壞優(yōu)劣，最有發(fā)言權(quán)的是政策作用的對象，因此，充分聽取不同政策承受對象對特定政策的意見，加以綜合，往往會形成對政策比較準(zhǔn)確的評估。

（2） 專家評估。組織專家審定各項(xiàng)政策，最后形成鑒定成果，也是政策評估常用的有效方法之一。一方面，由于專家的知識專業(yè)性，對某項(xiàng)政策的效果可以分析得比較透徹，視野也比較開闊，往往有較強(qiáng)的科學(xué)性。另一方面，專家沒有參與政策的制定，評估也顯得較客觀。不利因素是專家的觀點(diǎn)容易受政策制定者和評估組織者觀點(diǎn)的影響。

（3） 自我評估。這是指政策制定及執(zhí)行人員對政策的效果和實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的進(jìn)展情況進(jìn)行評估。這種方法的優(yōu)點(diǎn)是政策制定及執(zhí)行人員參與了政策的制定或執(zhí)行，比較了解情況，問題看得準(zhǔn)，故也易于得出可信的結(jié)論。不利因素是政策制定者或執(zhí)行者的部門或個人利益觀可能會影響政策評估的公正性。

第二節(jié) 政策評估模式的演進(jìn)與慣用模式

一、政策評估模式的演進(jìn)與分類

根據(jù)評估模式的演進(jìn)歷程，Guba和Lincoln（1981）把政策評估劃分為四個階段。

20世紀(jì)30年代前為第一階段，以測量為主要模式，評估者扮演技術(shù)人員的角色，他們

第一章引論

需要掌握各種可能的測量工具，以提供所需的調(diào)查數(shù)據(jù)。從20世紀(jì)30年代到1967年為第二階段，此時的政策評估通過描述的方式揭示政策執(zhí)行效果的優(yōu)劣。第三階段從1967年到20世紀(jì)80年代早期，評估模式以判斷為主。評估者不再簡單地測量和描述政策效果，而是根據(jù)調(diào)查、實(shí)驗(yàn)并結(jié)合自身的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷，從而影響決策制定和政策調(diào)整?？偟膩碇v，前三階段的評估模式偏重于定量研究，并且趨于管理導(dǎo)向，缺乏對統(tǒng)治階級以外群體利益的關(guān)注。Guba和Lincoln提出的第四階段的評估模式開始運(yùn)用定性研究的方法，認(rèn)為評估不能僅注重技術(shù)精良和方法嚴(yán)謹(jǐn)，更要具有實(shí)用價值；同時，評估者意識到價值的多元性，逐步關(guān)注政策對不同利益相關(guān)者的影響。

Rebien（1996）基于Shadish（1991）等人的理論，認(rèn)為政策評估活動經(jīng)歷了三個主要階段。在第一階段，自然科學(xué)的研究方法被引入社會科學(xué)，政策評估往往是定量化的，目的在于解決社會問題，評估者也會參與決策制定和調(diào)整。在這一階段，人們假設(shè)政策干預(yù)可以隨時調(diào)整并立即生效，因此認(rèn)為評估的結(jié)果會直接影響實(shí)踐。到第二階段，人們認(rèn)識到變革不是一朝一夕的事情，評估者也難以影響決策制定，因此評估成功的關(guān)鍵在于其結(jié)果能否被采用。為此評估活動邀請更多的相關(guān)者參與以便增加評估結(jié)果的使用率。第三階段綜合了前面兩階段的特點(diǎn)，既承認(rèn)社會變革是逐步產(chǎn)生的，又認(rèn)定評估將在長期的變革與政府干預(yù)中扮演重要角色。它強(qiáng)調(diào)評估的系統(tǒng)性和全面性，認(rèn)為政策評估應(yīng)該綜合評估者的經(jīng)驗(yàn)判斷和相關(guān)者的感知，評估結(jié)果則既可以改進(jìn)現(xiàn)有政策也可以增進(jìn)學(xué)習(xí)以促進(jìn)將來的決策制定。

具體的政策評估模式多種多樣，并且還沒有統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)，比較有代表性的是Vedung（1997）的分類，如圖1-1所示。

（ ＜目標(biāo)《目標(biāo)達(dá)成模式

目標(biāo)1附帶效果模式結(jié)果無目標(biāo)模式

關(guān)注顧客一一顧客導(dǎo)向模式

關(guān)注利益相關(guān)者亍利益相關(guān)模式:北美）

評效果模式4系統(tǒng)單元一一綜合評估模式

關(guān)注利益相關(guān)者-政策委員會（瑞典）生產(chǎn)模式一一生產(chǎn)率模式

效率模式＜

成本一一效益分析

成本一一效能分析

專業(yè)化模式一一同行評議圖1-1Vedung（1997）的評估模式分類模型

現(xiàn)有政策評估模式大體可以概括為對比分析、同行評議和綜合評估三類。對比分析模式涵蓋的范圍比較廣，既包括政策實(shí)施前后的情形對比、是否施行該政策的效果對比，又包括實(shí)施該政策的成本一收益對比，以及政策目標(biāo)與政策效果的對比等。在具體的方法上包括實(shí)驗(yàn)法（一種是比較政策實(shí)施先后的差異，一種是比較受到政策“刺激”和沒受到政策“刺激”對象的不同）、成本效益分析、成本效能分析、目標(biāo)達(dá)成模式等。該類評估模式大多采用定量或半定量的方法，以證明政策效果。同行評議法較多采用定性分析的方法，通過專家的經(jīng)驗(yàn)判斷評價政策效果。綜合評估往往采用定性和定量分析相結(jié)合的方法，不僅對比政策實(shí)施后的指標(biāo)變化及目的達(dá)成情況，也綜合評判政策對社會的整體影響，而且不僅站在政策制定者的角度評價政策效果，還會考慮到政策對其他利益相關(guān)者的影響。

二、政策評估現(xiàn)有的慣用模式

按照評估的動機(jī)，現(xiàn)有的政策評估大體可以分為兩類：一類是政府或政策制定部門組織的評估，旨在了解政策的實(shí)施效果，為評價當(dāng)前工作效果或?yàn)榻窈蟮恼咧贫ㄌ峁┮罁?jù)。它可能是政府部門的自評估，也可能是請學(xué)者和專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的評估。另一類是學(xué)者或其他人士出于研究目的而進(jìn)行的評估活動，旨在總結(jié)相關(guān)規(guī)律或完善相關(guān)理論等。目前第一類評估較為普遍。

OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）國家大多對所制定的政策進(jìn)行評估，也發(fā)布了眾多的評估報(bào)告。世界銀行和亞洲開發(fā)銀行等國際組織也都設(shè)有運(yùn)行評估部（OperationsEvaluationDepartment）之類的部門，以便對其所頒布的援助發(fā)展中國家的政策和資助項(xiàng)目進(jìn)行評估，并且發(fā)布了一系列評估標(biāo)準(zhǔn)和評估報(bào)告。這些評估大多以對比分析為主，采用定量分析的方法，通過對項(xiàng)目實(shí)施前后經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的比較來判斷相關(guān)政策的效果。也有一些列出了評價指標(biāo)體系，按照指標(biāo)打分進(jìn)行政策評價。我國的政策評估大多采用建立指標(biāo)體系的方式，其中部分指標(biāo)通過調(diào)查和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)得到，另一些不易獲得實(shí)際數(shù)據(jù)的指標(biāo)則采取專家打分的方式。

與政府和機(jī)構(gòu)組織的評估相比，個人進(jìn)行的評估研究模式更為多樣化。有些評估者通過定性的方式描述政策影響以評估其效果；有些評估者通過實(shí)驗(yàn)或準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)的方式比較政策的效果；也有一些評估者采用了較具創(chuàng)造性的評估者方法，如Ewald和Gerhard（2006）用系統(tǒng)模式對奧地利的林業(yè)政策進(jìn)行了評估，分析了系統(tǒng)中不同主體的作用。

第一章引論但與理論研究相比，實(shí)際評估中采用的模式較為單調(diào)，且受到數(shù)據(jù)等的限制，很多評

估無法按照既定模式進(jìn)行。

第三節(jié)政策評估的模型與方法

一、政策評估的模型

瑞典學(xué)者Vedung在其專著PublicPolicyandProgramEvaluation(1997)中歸納出了10種政策評估模型(如圖1-2所示)。

結(jié)果

(results)

自由目標(biāo)評估模型

(goal-freeevaluationmodel)

效果模型

(effectivenessmodels)

綜合評估模型

(comprehensiveevaluationmod)l

用戶導(dǎo)向模型

(client-orientedmodel

評估模型

(evaluationmodels)

系統(tǒng)組成成分

(systemcomponents)

用戶的關(guān)注點(diǎn)等

(clientconcernsetc.

相關(guān)利益人的關(guān)注點(diǎn)

stakeholderconcerns

經(jīng)濟(jì)模型

economicmodels

生產(chǎn)率模型

(productivitymodel

相關(guān)利益人模型(北美)

(stakeholdermode)

政策委員會模型(瑞典)

(policycommissions

生產(chǎn)率模型

(productivitymod)l

專業(yè)模型

professionalmodels

同行評議模型

(peerreview)

圖1-2Vedung的10種政策評估模型①

①王瑞祥.政策評估的理論、模型與方法.預(yù)測，2003(3).

第一章引論其中的同行評議模型適用于專業(yè)性非常強(qiáng)的某些具體政策，這類政策評估必須根據(jù)專家的意見制定特殊的評估標(biāo)準(zhǔn)，而不能簡單地套用一般的評估準(zhǔn)則，這樣的政策評估工作往往要由同行專家來進(jìn)行。一般的政策評估都應(yīng)征詢專家的意見，不過在制定評估標(biāo)準(zhǔn)時只將其作為參考。

余下的九種模型歸為兩大類。需要考慮政策的經(jīng)濟(jì)效率，即進(jìn)行投入（政策成本）和產(chǎn)出（政策效果）分析的屬于經(jīng)濟(jì)模型（具體又可以分成三類）；而效果模型只將政策實(shí)施后產(chǎn)生的實(shí)際效果作為評估標(biāo)準(zhǔn)。

依據(jù)出發(fā)點(diǎn)不同，可以將對政策實(shí)施效果進(jìn)行的評估分為兩個體系：基于目標(biāo)的評估和基于需求的評估。前者是從政策制定者的角度來考慮問題，包括目標(biāo)獲取模型、側(cè)面影響模型、自由目標(biāo)評估模型和綜合評估模型；后者則是基于需求的評估，包括用戶向?qū)Ｐ?、相關(guān)利益人模型和政策委員會模型。

在基于目標(biāo)的四種模型中，目標(biāo)獲取模型將政策目標(biāo)作為評估時所持的唯一標(biāo)準(zhǔn)。Vedung認(rèn)為，這種評估方法需要做兩個判斷：一是政策或計(jì)劃是否在目標(biāo)領(lǐng)域內(nèi)取得了預(yù)期的結(jié)果；二是所觀察到的結(jié)果是否是該政策作用的產(chǎn)物。目標(biāo)獲取模型可以說是一種最簡單、最直觀的政策評估模型。但這個模型只將政策實(shí)施后在目標(biāo)領(lǐng)域內(nèi)取得的結(jié)果作為評估對象，而實(shí)際上政策的外部效應(yīng)是很強(qiáng)的，政策評估者如果要客觀、全面地評估一項(xiàng)政策，就必須將這些外部結(jié)果都納入考察范圍，包括“非預(yù)期的側(cè)面影響”。對于這些預(yù)料之外的結(jié)果，有些是難以評估的，Vedung建議將可以評估的給予評估，而將難以評估的“側(cè)面影響”列舉出來，留給決策者（或其他用戶）自行考慮。側(cè)面影響模型將政策效應(yīng)劃分為若干層次，有意突出了目標(biāo)領(lǐng)域內(nèi)的政策效應(yīng)，有一定偏見，為了消除這一缺陷，有人提出了自由目標(biāo)評估模型，讓評估者在沒有任何目標(biāo)約束的條件下開展評估，全面考察政策實(shí)施帶來的方方面面的影響，不論它們是預(yù)期的，還是非預(yù)期的。該三種模型只將政策實(shí)施的最終結(jié)果作為評估對象。但如果將政策的制定、實(shí)施和成果三個階段都納入評估范圍，就是Vedung所歸納的“綜合評估模型”。其優(yōu)點(diǎn)在于將政策的制定和實(shí)施過程都納入評估范疇，從階段上較完整地對政策進(jìn)行評估。

用戶向?qū)Ｐ椭塾谡呓邮苷呋蛘叻Q作“政策用戶”的目標(biāo)、需求、關(guān)注點(diǎn)等進(jìn)行評估，在西方國家的公共政策評估中得到了廣泛應(yīng)用。相關(guān)利益人是對政策用戶的發(fā)展，除了政策作用對象外，還包括政策決策者、實(shí)施者以及其他相關(guān)人員。在瑞

典，由相關(guān)利益人組成特別政策委員會，對他們所關(guān)心的政策自行評估；在北美，則由評估專家做評估，相關(guān)利益人僅是采訪或咨詢對象?！跋嚓P(guān)利益人模型”不局限于既定的政策目標(biāo)，而是綜合考察政策制定、實(shí)施過程中涉及的各種因素，并且將相關(guān)利益人各方面的意見都反映到評估報(bào)告之中，對政策制定方有較全面的反饋。其缺陷是很難將方方面面的意見收集齊全，此外，目前國內(nèi)外也沒有對“相關(guān)利益人”給出明確的界定。因此，相關(guān)各方不可避免存在過分強(qiáng)調(diào)自己利益的傾向，導(dǎo)致得到一些矛盾的反饋意見。

二、政策評估的具體方法

評估模型建立后，需要選擇具體的操作方法。目前常用的政策評估方法包括定性方法和定量方法。常用的定性分析方法有同行評估、問卷調(diào)查、訪談及案例研究等；定量分析方法有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析、投入一產(chǎn)出分析、多目標(biāo)綜合評估法等。由于各種分析方法都有一定的適用性和互補(bǔ)性，在實(shí)踐中一般是根據(jù)具體情況選擇一種主要的分析方法，同時結(jié)合其他分析方法進(jìn)行綜合評估。

（1） 專家評議法。有幾種不同做法：專家會議法，即組織專家面對面交流，通過討論形成評估結(jié)果；Delphi法，即征詢專家，用信箋背靠背評估、匯總、收斂等。專家評議的優(yōu)點(diǎn)是操作簡單，可以利用專家的知識，結(jié)論易于使用。缺點(diǎn)是主觀性比較強(qiáng)，多人評估時結(jié)論難收斂。一般用于定性分析。

（2） 前后對比分析法。通過比較分析政策作用對象在政策執(zhí)行前后的變化狀況，來判斷政策效果。前后對比分析法可細(xì)分為四種，即簡單前后對比分析法、“投射一實(shí)施后”對比分析法、有無對比分析法和控制對象一實(shí)驗(yàn)對象對比分析法。由于政策作用對象的變化不僅與被評估的政策有關(guān)，還往往與其他因素相關(guān)，因而致使被評估政策的效果難以從政策作用對象的變化中分離出來，這就大大降低了政策評估的準(zhǔn)確性。

（3） 個案研究分析方法。個案研究分析方法也是定性分析法中經(jīng)常用到的政策評估方法，一般選取受政策影響的典型性案例，通過對案例進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查分析，找出該案例受政策影響情況，具體評述其對政策的反應(yīng)，然后由個體推廣到一般情況，找出政策的優(yōu)缺點(diǎn)，提出改進(jìn)建議。

（4） 成本一收益分析方法。測定政策的收益和成本及其比較是成本一收益分析方法評估政策效果的核心。政策成本包括政策制定費(fèi)用、執(zhí)行費(fèi)用、新舊政策交替過程

第一章引論中造成的效益損失和社會浪費(fèi)，政策效益則包括政策目標(biāo)效益和非政策目標(biāo)效益。由于對政策成本和收益的測度一般比較困難，該方法僅適用于政策執(zhí)行過程簡單且涉及面較小的情況。

（5）多目標(biāo)綜合評估法。多目標(biāo)綜合評估法是一種能夠?qū)φ咝?yīng)進(jìn)行多目標(biāo)的定性分析和定量評估的方法。運(yùn)用該方法進(jìn)行政策評估的步驟主要包括選擇評估目標(biāo)、確定評估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)、確定指標(biāo)的權(quán)重、構(gòu)建綜合評估模型等。確定評估指標(biāo)及權(quán)重是該方法的關(guān)鍵。由于該方法充分考慮了政策效果的系統(tǒng)性和層次性，并且能夠隨著系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的變化而較方便地增減指標(biāo)類和指標(biāo)項(xiàng)，使得多目標(biāo)綜合評估法具有較好的適應(yīng)性，目前在實(shí)際中應(yīng)用較多。

性rm-H-

第四節(jié)

政策評估的評判標(biāo)準(zhǔn)與方法標(biāo)準(zhǔn)

一、政策評估的一般標(biāo)準(zhǔn)

評估標(biāo)準(zhǔn)的選取直接影響評估結(jié)果，同時也反映了評估者的價值取向，但更多考慮的是指標(biāo)的系統(tǒng)性、客觀性和數(shù)據(jù)的可得性。

美國政治學(xué)家P.狄辛將人類社會所追求的五種理性作為政策評估的一般標(biāo)準(zhǔn)：一是技術(shù)理性，即政策是否對社會產(chǎn)生效用而解決人類所面臨的科學(xué)技術(shù)問題；二是經(jīng)濟(jì)理性，即政策是否對社會有效益，以最低的成本提供最大的效益，或者提供固定的效益而消耗最低成本；三是法律理性，即評定政策是否符合成文的法律規(guī)范和各項(xiàng)先例，以探討政策在社會上的合法性問題；四是社會理性，即斷定政策的內(nèi)容是否與社會上流行的規(guī)范與價值一致，分析政策在維持社會制度中所做出的貢獻(xiàn)；五是實(shí)質(zhì)理性，即政策是否追求前述四種理性中的兩種或兩種以上內(nèi)容，以及能否解決各項(xiàng)理性之間的沖突問題。威廉?鄧恩在其著作《公共政策分析導(dǎo)論》中，將政策評估標(biāo)準(zhǔn)分為六類，即效果、效率、充足性、公平性、回應(yīng)性和適當(dāng)性。

國內(nèi)學(xué)者將政策評估標(biāo)準(zhǔn)概括為以下八種：一是工作量，即在政策執(zhí)行過程中資源投入的質(zhì)量及分配狀況；二是績效，即政策的實(shí)際產(chǎn)出是否達(dá)到了預(yù)期的結(jié)果；三是效率，即工作量與績效之間的比例；四是充分性，即政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后所能消除政策問題的程度；五是公平性，即政策成本與利益在不同集團(tuán)中分配的公平程度；六是適當(dāng)性，即政策的各項(xiàng)目標(biāo)在現(xiàn)實(shí)社會生活中的重要性以及確定目標(biāo)的各項(xiàng)假設(shè)的可靠性；七是執(zhí)行力，即探求影響政策成敗的原因，進(jìn)而導(dǎo)致因果模型的構(gòu)建；八是社會發(fā)展總體指標(biāo)，即通過對政策執(zhí)行前后社會發(fā)展總體狀況的變動的描述和分析，衡量政策給社會帶來了什么影響，造成了什么后果。國內(nèi)學(xué)者陳振明認(rèn)為，一般而言政策評估有生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)、效益標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)、公正標(biāo)準(zhǔn)和政策回應(yīng)度五個標(biāo)準(zhǔn)。表1-1是國內(nèi)外學(xué)者對政策評估標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)研究。

表1-1國內(nèi)外政策評估標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)研究

國外相關(guān)研究

國內(nèi)相關(guān)研究

E.A.Suchman（1967）

績效充分性、投入、

陳振明

生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)、效益標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)、公

績效、效率、過程

正標(biāo)準(zhǔn)和政策回應(yīng)度

E.J.Bennet（1979）

投入、影響、質(zhì)量、

孫光

政策投入、政策效益、政策效率和政策

效率、效果

（1998）

回應(yīng)程度

政策制定：合理性、科學(xué)性、完整性、

Nakamura&Smallowd

（1980）

目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、效

郭峰

（2005）

必要性、有效性

率、民眾滿意度、回

政策實(shí)施：政策認(rèn)同度、實(shí)施主體能力、

應(yīng)性、系統(tǒng)的維持

執(zhí)行對象能力、監(jiān)督機(jī)制

政策效果：預(yù)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度

效果、效率、充足性、

綦良群

WilliamDunn（1994）

公平性、回應(yīng)性和適

效果、效率、效應(yīng)

（2005）

當(dāng)性

政策制定：科學(xué)性、合理性、協(xié)調(diào)性、

管書華

（2004）

Vedung（1997）

效果、產(chǎn)出、效率

合法性

政策效果：效率

韓萍

政策效果：既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、效應(yīng)、

（2005）

政策對象的看法和意見

從表1-1中可以看出，國內(nèi)外學(xué)者對政策評估的標(biāo)準(zhǔn)的看法不盡相同，但都對效果標(biāo)準(zhǔn)、效率和效應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)予以了充分關(guān)注。相應(yīng)的指標(biāo)體系可參考表1-2。

表1-2政策評估指標(biāo)設(shè)計(jì)主要考慮的問題

評估階段

評估標(biāo)準(zhǔn)

評估指標(biāo)

政策制定

合理性

目標(biāo)設(shè)置是否合理

完備性

內(nèi)容是否完整、與其他相關(guān)政策是否沖突

科學(xué)性

制定程序是否科學(xué)、采用的方法及手段是否科學(xué)

對政策對象的了解程度

第一章

引論

續(xù)表

評估階段

評估標(biāo)準(zhǔn)

評估指標(biāo)

政策執(zhí)行

有效性

執(zhí)行力度、政策作用對象的認(rèn)同感及回應(yīng)度

合理性

執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)限、監(jiān)督機(jī)制的設(shè)置

科學(xué)性

執(zhí)行的手段是否科學(xué)

政策效果

效果

既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、政策對象的滿意度

效應(yīng)

對相關(guān)政策目標(biāo)的作用

二、政策評估方法適當(dāng)性的評判標(biāo)準(zhǔn)

政策評估是對政策設(shè)計(jì)、執(zhí)行、效果和成敗原因進(jìn)行的系統(tǒng)分析和評判，目的在于完善該項(xiàng)政策，并為新的相關(guān)政策的制定提供借鑒。因此一個好的政策評估應(yīng)該利用恰當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，選用客觀、充分的證據(jù)，系統(tǒng)地分析和評判政策的效果和產(chǎn)生該效果的原因，并給出清晰、可靠的結(jié)論及有效的政策建議。選擇評估模式時應(yīng)該確保上述政策評估的目的可以實(shí)現(xiàn)。多邊開發(fā)銀行評估合作組織認(rèn)為，好的評估模式應(yīng)該滿足評估標(biāo)準(zhǔn)中肯、能夠有效執(zhí)行、評估目標(biāo)明確且通過所選方法可以實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)等條件。Nagel（2002）認(rèn)為，好的評估模式應(yīng)該有效、有用、有新意并且可行。Matthijs和Cees（1999）提出的模式選擇標(biāo)準(zhǔn)包括有效性、可行性和普遍適用性。此外，透明度、可測量性、明確每個參與者的責(zé)任和義務(wù)等同樣被認(rèn)為是政策評估模式選擇時所需考慮的因素?；趯ΜF(xiàn)有政策評估實(shí)例的分析，本書作者認(rèn)為，除了有效性、可行性、充分性等被學(xué)者們廣泛提到的評估標(biāo)準(zhǔn)外，選擇評估模式時還應(yīng)該考慮以下因素。

1.適用性

被選擇的評估模式首先要滿足適用性原則。政策評估既是一門科學(xué)，也是一門藝術(shù)（Sanderson，2000）。沒有兩個評估面對的是完全一樣的政策和相關(guān)背景，所以不存在通用的、萬能的評估模式和方法。正如Rossi和Freeman（1999）所指出的，一個好的政策評估必須適合它所處的環(huán)境，針對評估要達(dá)到的目的給出可信和有用的分析和解釋。因此，評估者需要根據(jù)實(shí)際情況去選擇與評估目標(biāo)相匹配的方法Clarke，1999；OECD）。此外，選擇時還必須考慮到模式的條件適用性，即在該評估的各項(xiàng)條件約束下該模式是否適用。時間、預(yù)算、倫理問題等都是模式選擇時不可忽略的因籍itcher，2002），有些模式雖然適用于要評估的政策和目的，但可能在現(xiàn)有的條件約束下難以完成。

2.系統(tǒng)性

復(fù)雜性是政策的一大特征，政策環(huán)境、政策問題、解決方案、利益相關(guān)者及其之間的關(guān)系等都越來越復(fù)雜。同時，政策之間往往有著緊密的關(guān)聯(lián)，即便是獨(dú)立的政策也可能是由不同的管理部分共同制定的，因此不能簡單地把政策看成一個個獨(dú)立體。不僅要以系統(tǒng)的觀點(diǎn)來看待政策，而且政策評估也應(yīng)該是系統(tǒng)性的思考。Pitche