《監(jiān)察法》全面解讀

《監(jiān)察法》全面解讀（黨課講稿）

前言《監(jiān)察法》是我國(guó)反腐敗領(lǐng)域的一部重要立法，為監(jiān)察工作提供法律保障。它明確了黨對(duì)監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的定位，監(jiān)察工作的范圍、職責(zé)、權(quán)限和程序等基本內(nèi)容和重要問題。這部法一共分為九章六十九條。包括總則、監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)、監(jiān)察范圍和管轄、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序，還特別提到了反腐敗國(guó)際合作，也包括了對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督。作為一部法律，最后要規(guī)定法律責(zé)任。這是這部法律的框架結(jié)構(gòu)。下面我就幾個(gè)主要問題作簡(jiǎn)要介紹。、監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)監(jiān)察機(jī)關(guān)是什么性質(zhì)的機(jī)關(guān)？這就要看監(jiān)察機(jī)關(guān)的責(zé)任是什么。監(jiān)察法第三條規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員（以下稱公職人員）進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。從這一條我們可以看出，監(jiān)察機(jī)關(guān)是專責(zé)機(jī)關(guān)。也就是說它是專責(zé)行使反腐敗工作的國(guó)家機(jī)構(gòu)。監(jiān)察機(jī)關(guān)的責(zé)任是對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行黨紀(jì)、政紀(jì)和法紀(jì)全方位監(jiān)察。在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系里面，監(jiān)察機(jī)關(guān)是獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的。所以，它既不是行政機(jī)關(guān)，也不是司法機(jī)關(guān)，是一個(gè)平行于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的國(guó)家機(jī)構(gòu)。本來，監(jiān)察權(quán)是屬于行政權(quán)的一部分，因?yàn)樾姓O(jiān)察法第一章《總則》第二條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察。同時(shí)，監(jiān)察權(quán)也有一部分屬于司法權(quán)，人民檢察院行使對(duì)貪污、賄賂、挪用公款等職務(wù)犯罪的偵查起訴責(zé)任，人民檢察院屬于司法機(jī)關(guān)?，F(xiàn)在，不僅把行政監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)移交給監(jiān)察機(jī)關(guān)，而且移交以后權(quán)力的性質(zhì)也發(fā)生了變化，它不再屬于行政權(quán)和司法權(quán)的范疇，而是一種獨(dú)立的權(quán)力，這種權(quán)力就是監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察機(jī)關(guān)不是行政機(jī)關(guān)，也不是司法機(jī)關(guān)，它是政治機(jī)關(guān)。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，是事關(guān)全局的重大政治體制改革。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合屬辦公，監(jiān)察對(duì)象是所有行使國(guó)家公權(quán)力的公職人員。二、監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)監(jiān)察機(jī)關(guān)分中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)）和省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)監(jiān)察委員會(huì)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，相當(dāng)于最高人民法院、最高人民檢察院這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置。在地方上設(shè)立省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)監(jiān)察委員會(huì)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)全國(guó)監(jiān)察工作。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由主任、副主任若干人、委員若干人組成，主任由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉，副主任、委員由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作。地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由主任、副主任若干人、委員若干人組成，主任由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉，副主任、委員由監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可以向本級(jí)中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國(guó)有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察專員。監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察專員對(duì)派駐或者派出它的監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)。派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察專員根據(jù)授權(quán)，按照管理權(quán)限依法對(duì)公職人員進(jìn)行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議，依法對(duì)公職人員進(jìn)行調(diào)查、處置。這樣，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。就北京市來說，各區(qū)監(jiān)察委員會(huì)向各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐或者派出監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察專員。派駐街道的被稱為街道監(jiān)察組，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的被稱為鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察辦公室。這些監(jiān)察組、監(jiān)察辦公室與街道紀(jì)工委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委合屬辦公，不再保留街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察科。到目前為止，北京市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察人員、監(jiān)察責(zé)任〃三到位〃，現(xiàn)在開始探索向社區(qū)、村派駐或者派出監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察專員，確保監(jiān)察工作無盲區(qū)、無死角，覆蓋到最后-公里。監(jiān)察法第十一條第一款規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。一般認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)是反腐敗機(jī)構(gòu)，它的主要職責(zé)是查處黨員干部、行使公職人員的貪污、賄賂反腐敗案件，好像辦案成了監(jiān)察委員會(huì)最主要的或者是唯一的職責(zé)。其實(shí)，監(jiān)察委員會(huì)的第一項(xiàng)職責(zé)是，對(duì)公職人員開展廉政教育，對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。也就是說監(jiān)察委員會(huì)的第一項(xiàng)職責(zé)是監(jiān)督檢查，而不是接到了舉報(bào)線索，或者是發(fā)現(xiàn)有貪污受賄情況以后進(jìn)行立案調(diào)查。監(jiān)督檢查是常態(tài)化的，監(jiān)察所有行使公權(quán)力的公職人員是不是認(rèn)真履責(zé)、依法行政，有沒有不作為、不擔(dān)當(dāng)、有法不依的情況。比如，在生態(tài)文明建設(shè)中，地方黨委、地方政府、行使公權(quán)力的人有沒有很好地執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法，有沒有很好地保護(hù)本地方的生態(tài)環(huán)境，有沒有對(duì)大氣污染防治進(jìn)行有效地監(jiān)督，這是各級(jí)黨委、政府的一項(xiàng)重要職責(zé)，也是監(jiān)察工作的重點(diǎn)之一。根據(jù)中央要求，2016年11月29日至12月29日，中央第一環(huán)境保護(hù)督察組對(duì)北京市開展了環(huán)境保護(hù)督察工作，發(fā)現(xiàn)部分飲用水水源保護(hù)區(qū)違法違規(guī)開發(fā)建設(shè)問題突出。延慶區(qū)政府及規(guī)劃國(guó)土、住房建設(shè)、水務(wù)、環(huán)保等部門監(jiān)管不力，導(dǎo)致白河堡飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)違規(guī)建有天池賓館項(xiàng)目，二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)違規(guī)建設(shè)山里樂活酒店項(xiàng)目。并于2017年4月12日將督察發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究問題移交北京市，要求依法依規(guī)進(jìn)行調(diào)查處理。根據(jù)查明事實(shí)，依據(jù)有關(guān)規(guī)定，經(jīng)北京市委、市政府研究，給予永寧鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)賀迎春行政警告處分，給予時(shí)任永寧鎮(zhèn)規(guī)劃管理與環(huán)境保護(hù)辦公室主任張冰山行政降級(jí)處分;給予延慶鎮(zhèn)城管執(zhí)法隊(duì)教導(dǎo)員喬荊京（時(shí)任區(qū)城管執(zhí)法監(jiān)察局指揮中心主任）行政記大過處分等。監(jiān)察委員會(huì)的第二項(xiàng)職責(zé)是，對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查。這是〃亮劍〃，對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪要進(jìn)行調(diào)查。監(jiān)察委員會(huì)的第三項(xiàng)職責(zé)是，對(duì)違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定；對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)；對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出監(jiān)察建議。經(jīng)過監(jiān)督調(diào)查之后，對(duì)違法的公職人員、對(duì)違紀(jì)的公職人員給予黨紀(jì)處分，對(duì)違反政紀(jì)的行為給予政紀(jì)處分。這些都屬于政務(wù)處分。如果由于監(jiān)管不力造成國(guó)家財(cái)產(chǎn)和人民生命財(cái)產(chǎn)重大損失的，造成嚴(yán)重事故的，需要對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)；對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴?？梢钥闯鰜恚O(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察對(duì)象不是單位，不是機(jī)關(guān)，主要是人，包括所有行使公權(quán)力的公職人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部是第一責(zé)任人。當(dāng)然，對(duì)有關(guān)單位，監(jiān)察委員會(huì)可以提出監(jiān)察建議，要求從制度上堵塞漏洞，預(yù)防違法違紀(jì)行為再次發(fā)生。三、監(jiān)察法的監(jiān)察范圍和管轄前面講到國(guó)家監(jiān)察體制改革之后，監(jiān)察對(duì)象和范圍大大地增加了。從監(jiān)察法所規(guī)定的監(jiān)察范圍和管轄來看，它的覆蓋面應(yīng)該說是全方位、無死角。這樣，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，用法治化手段來反腐敗。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察：第一，對(duì)公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》管理的人員。這是以前行政監(jiān)察法所規(guī)定的公務(wù)員范圍，當(dāng)然也包括參公人員。第二，法律、法規(guī)授權(quán)或者受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員。也就是一些事業(yè)單位，這些事業(yè)單位不是公務(wù)員編制，不是行政機(jī)關(guān)，但是根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)或者受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托行使一部分公權(quán)力。這些機(jī)關(guān)中的、組織中的行使公權(quán)力的公職人員也屬于監(jiān)察對(duì)象。第三，國(guó)有企業(yè)管理人員。國(guó)有企業(yè)中由政府任命或者派駐的管理人員也屬于監(jiān)察對(duì)象。不管這個(gè)管理人員是不是黨員干部。第四，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員。比如，醫(yī)院里的一般醫(yī)生，如果不是從事管理的人員，像科室主任，就不屬于監(jiān)察對(duì)象；比如，大學(xué)里的教授，如果不是從事管理的人員，像系主任、各院的院長(zhǎng)、校長(zhǎng)，也不屬于監(jiān)察對(duì)象。但是，黨校的教授例外，他屬于監(jiān)察對(duì)象。因?yàn)辄h校是黨委的一個(gè)部門，是對(duì)黨員干部，特別是高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行理論知識(shí)培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)。實(shí)際上，黨校的教授行使的是干部教育公權(quán)力，承擔(dān)著對(duì)在黨校學(xué)習(xí)的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行培訓(xùn)教育的任務(wù)。所以，黨校的教授屬于國(guó)家公職人員監(jiān)察范圍。第五，基層群眾性自治組織中從事管理的人員。從組織機(jī)構(gòu)上說，我國(guó)的基層政權(quán)是指鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)人民代表大會(huì)和人民政府以及市（不設(shè)區(qū)的市）、市轄區(qū)人民代表大會(huì)和人民政府。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第一章《總則》第二條，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。村干部行使的是什么權(quán)力？是群眾性自治權(quán)力，是村民自我管理權(quán)力，是受上級(jí)政府委托行使公權(quán)力的公職人員，是有一部分公權(quán)力性質(zhì)的。監(jiān)察法第十五條第五款規(guī)定，基層群眾性自治組織中從事管理的人員屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察范圍。除了以上五個(gè)方面以外，其他依法履行公職的人員也一并納入監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察范圍。這樣，監(jiān)察范圍就極大地?cái)U(kuò)大了。四、監(jiān)察法的監(jiān)察權(quán)限和監(jiān)察程序公職人員履責(zé)是不是到位，有沒有貪污受賄等違反黨紀(jì)國(guó)法的行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使國(guó)家監(jiān)察職能需要有一定的調(diào)查手段和權(quán)力。這些手段和權(quán)力應(yīng)當(dāng)由法律賦予。監(jiān)察法可以說既是一部組織法，又是一部程序法。從前半部分來說，監(jiān)察法是一部組織法，它規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)、監(jiān)察范圍和管轄。從后半部分來說，監(jiān)察法又是一部程序法。刑事訴訟法規(guī)定了公檢法三個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)刑事案件進(jìn)行偵查、起訴和審判，包括執(zhí)行刑事訴訟的程序規(guī)則。跟刑事訴訟法一樣，監(jiān)察法規(guī)定了監(jiān)察權(quán)限和監(jiān)察程序。這是監(jiān)察法的重要內(nèi)容。（一）監(jiān)察權(quán)限。監(jiān)察法授予監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)限是充分的，能夠保證監(jiān)察機(jī)關(guān)這支〃利劍〃有效地對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行調(diào)查和處理。根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察權(quán)限主要有這樣幾個(gè)方面：第一種權(quán)限，對(duì)可能發(fā)生職務(wù)違法的監(jiān)察對(duì)象，監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限，可以直接或者委托有關(guān)機(jī)關(guān)、人員進(jìn)行談話或者要求說明情況。也就是我們平常所說的約談。監(jiān)察機(jī)關(guān)接到有關(guān)線索，要求監(jiān)察對(duì)象到監(jiān)察機(jī)關(guān)當(dāng)面把問題說清楚，這是監(jiān)察機(jī)關(guān)了解情況的第一步。被約談的對(duì)象應(yīng)當(dāng)按照監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求接受約談，如實(shí)說明有關(guān)情況。當(dāng)然，也包括澄清事實(shí)。第二種權(quán)限，在調(diào)查過程中，對(duì)涉嫌職務(wù)違法的被調(diào)查人，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以要求其就涉嫌違法行為作出陳述，必要時(shí)向被調(diào)查人出具書面通知。也就是問題比較嚴(yán)重，已經(jīng)涉嫌違法。陳述是證據(jù)的一種，跟談話不一樣，談話是比較隨意、輕松的，而陳述是記錄在案的，就涉嫌違法的行為作出陳述。陳述可以是口頭的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員記錄，也可以是書面陳述，說明情況和問題。第三種權(quán)限，在調(diào)查過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)涉嫌職務(wù)違法的被調(diào)查人進(jìn)行詢問。詢問是比較嚴(yán)重的監(jiān)察手段了。監(jiān)察對(duì)象對(duì)詢問要如實(shí)回答。監(jiān)察對(duì)象有義務(wù)向監(jiān)察機(jī)關(guān)如實(shí)回答有關(guān)問題。第四種權(quán)限，在調(diào)查過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以詢問證人等人員。除了詢問監(jiān)察對(duì)象之外，跟監(jiān)察對(duì)象有過接觸的、了解監(jiān)察對(duì)象情況的證人也可以進(jìn)行詢問。第五種權(quán)限，在調(diào)查過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)監(jiān)察對(duì)象采取留置措施。就是前面提到的限制人身自由的一種強(qiáng)制措施。被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場(chǎng)所。這是監(jiān)察法的亮點(diǎn)，把以前紀(jì)委辦案所采用的〃兩規(guī)〃措施和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案所采用的〃兩指〃措施統(tǒng)一規(guī)定成留置措施，并且對(duì)留置條件和程序作了詳細(xì)規(guī)定。監(jiān)察法第二十二條第一款規(guī)定，被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查，并有下列情形之一的，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場(chǎng)所。有哪些情況？剛才我們講到，北京市國(guó)家監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)為監(jiān)察法的制定提供了〃北京經(jīng)驗(yàn)〃。監(jiān)察法規(guī)定了這樣幾種情況：第一，涉及案情重大、復(fù)雜的。經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場(chǎng)所。第二，可能逃跑、自殺的。有的被調(diào)查對(duì)象思想負(fù)擔(dān)比較重，到監(jiān)察委員會(huì)接受問詢的時(shí)候神情恍惚，語無倫次，回去之后有可能想不開，或者畏罪自殺，也有可能要逃跑，甚至逃亡國(guó)外。為了避免出現(xiàn)這種情況，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場(chǎng)所。第三，可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的。有的被調(diào)查對(duì)象覺得東窗事發(fā)了，回去之后可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的，為了避免出現(xiàn)這種情況，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場(chǎng)所。第四，可能有其他妨礙調(diào)查行為的。經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場(chǎng)所。留置對(duì)象屬于監(jiān)察對(duì)象，也就是行使公權(quán)力的公職人員。但是有時(shí)候在貪污受賄案件中，既然有受賄的，肯定也有行賄的。受賄的是行使公權(quán)力的公職人員，而行賄的可能是私營(yíng)企業(yè)主、民營(yíng)企業(yè)主，他們不是黨員，也不屬于公職人員，也不行使公權(quán)力，嚴(yán)格來說不屬于監(jiān)察對(duì)象。但是，行賄和受賄是一個(gè)問題的雙面，沒有行賄也就沒有受賄。如果從受賄這一方面掌握不了監(jiān)察對(duì)象的充分證據(jù)和材料，或者監(jiān)察對(duì)象拒不交代、不承認(rèn)，而監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握了行賄者的情況，在這種情況下，可以從行賄者得到突破。但是行賄者不是監(jiān)察對(duì)象，怎么辦？監(jiān)察法從監(jiān)察的必要性角度，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員相應(yīng)權(quán)力，就是〃對(duì)涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員〃，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以采取留置措施。這一規(guī)定為監(jiān)察機(jī)關(guān)全面地進(jìn)行調(diào)查提供了法律根據(jù)。以前，紀(jì)委可以對(duì)黨員干部、領(lǐng)導(dǎo)干部采取〃兩規(guī)”措施，但是，如果私營(yíng)企業(yè)主不是黨員，那就不能對(duì)他采取〃兩規(guī)〃措施，因?yàn)椴粚儆邳h紀(jì)監(jiān)督對(duì)象?，F(xiàn)在，按照監(jiān)察法，就可以對(duì)他采取留置措施。從監(jiān)察法所規(guī)定的監(jiān)察權(quán)限來看，監(jiān)察委員會(huì)其實(shí)比較充分地享有了監(jiān)察手段。除了前面所說的這些以外，還有一些是公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在辦理刑事案件中使用的手段，監(jiān)察法也賦予了監(jiān)察委員會(huì)權(quán)限。監(jiān)察法第二十三條第一款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，根據(jù)工作需要，可以依照規(guī)定查詢、凍結(jié)涉案單位和個(gè)人的存款、匯款、債券、股票、基金份額等財(cái)產(chǎn)。有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合。監(jiān)察法第二十四條第一款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人以及可能隱藏被調(diào)查人或者犯罪證據(jù)的人的身體、物品、住處和其他有關(guān)地方進(jìn)行搜查。在搜查時(shí)，應(yīng)當(dāng)出示搜查證，并有被搜查人或者其家屬等見證人在場(chǎng)。這是很大的權(quán)力。按照憲法第三十七條第一款規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯；第三款規(guī)定，禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。但是，監(jiān)察法用法律形式賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人以及可能隱藏被調(diào)查人或者犯罪證據(jù)的人的身體、物品、住處和其他有關(guān)地方進(jìn)行搜查。監(jiān)察法第二十五條第一款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中，可以調(diào)取、查封、扣押用以證明被調(diào)查人涉嫌違法犯罪的財(cái)物、文件和電子數(shù)據(jù)等信息。這就為調(diào)查取證提供了極大方便和條件，避免了證據(jù)毀壞或者滅失。監(jiān)察法第二十八條第一款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查涉嫌重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪，根據(jù)需要，經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以采取技術(shù)調(diào)查措施，按照規(guī)定交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行。什么叫技術(shù)調(diào)查？在刑事訴訟法里面，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)稱之技術(shù)偵察。國(guó)家監(jiān)察是一種調(diào)查行為，不是偵查行為，稱之技術(shù)調(diào)查。那么，技術(shù)偵查和技術(shù)調(diào)查兩者區(qū)別在什么地方？我覺得在具體方法上是相似的，但是兩者的性質(zhì)不一樣。一種是偵查權(quán)，一種是調(diào)查權(quán)；一種是根據(jù)刑事訴訟法行使的權(quán)力，一種是根據(jù)監(jiān)察法行使的權(quán)力。在具體方法上，監(jiān)察法第四十一條第一款規(guī)定，調(diào)查人員采取訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查等調(diào)查措施。同時(shí)，對(duì)被調(diào)查人采取調(diào)查措施是有嚴(yán)格程序和規(guī)范要求的。監(jiān)察法第三十條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)為防止被調(diào)查人及相關(guān)人員逃匿境外，經(jīng)省級(jí)以上監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以對(duì)被調(diào)查人及相關(guān)人員采取限制出境措施，由公安機(jī)關(guān)依法執(zhí)行。對(duì)于不需要繼續(xù)采取限制出境措施的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除。從這些規(guī)定可以看到，監(jiān)察委員會(huì)長(zhǎng)了〃翅膀〃，它的〃劍〃更亮，手段也更多，為新時(shí)代反腐敗斗爭(zhēng)提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障。（二）監(jiān)察程序。公安機(jī)關(guān)、人民檢察院行使偵查權(quán)，需要根據(jù)刑事訴訟法所規(guī)定的程序要求來進(jìn)行。同樣，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)，也需要嚴(yán)格根據(jù)監(jiān)察法所規(guī)定的程序來進(jìn)行。每一項(xiàng)權(quán)力，一方面法律賦予了這些手段，另一方面也規(guī)定了嚴(yán)格的程序要求。所以，我們不用擔(dān)心監(jiān)察委員會(huì)濫用權(quán)力。誰對(duì)監(jiān)督者進(jìn)行監(jiān)督？程序本身就是一種制約和監(jiān)督。比如監(jiān)察機(jī)關(guān)可以行使留置權(quán)力，但行使留置權(quán)力有嚴(yán)格的程序方面的要求的。第一，監(jiān)察法第四十三條第一款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。設(shè)區(qū)的市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)備案。第二，留置不得超過一定的時(shí)間。從前面講的〃北京經(jīng)驗(yàn)〃看出，留置