我國(guó)義務(wù)教育投資的問(wèn)題與出路

我國(guó)義務(wù)教育投資的問(wèn)題與出路我國(guó)九年義務(wù)教育的普及已獲得了舉世公認(rèn)的成就，但與改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建立對(duì)根底教育的要求相比，還有很大的差距。特別是最近兩年，義務(wù)教育的開(kāi)展出現(xiàn)了彷徨不前的場(chǎng)面，陷入了新的困境，突出的表現(xiàn)是：學(xué)生輟學(xué)率、農(nóng)村中小學(xué)的危房比例有所上升，拖欠老師工資已成為普遍存在的現(xiàn)象，貧困地區(qū)與經(jīng)濟(jì)興旺地區(qū)在普及義務(wù)教育的進(jìn)程和質(zhì)量上差距越拉越大，等等。出現(xiàn)這些問(wèn)題的根本原因，還是在于經(jīng)濟(jì)的因素，正是由于教育投資的缺乏，造成了在國(guó)家經(jīng)濟(jì)蓬勃開(kāi)展的今天，義務(wù)教育的普及反而沒(méi)能到達(dá)預(yù)期的目的。一、我國(guó)義務(wù)教育投資現(xiàn)存的問(wèn)題〔一〕義務(wù)教育投資缺乏盡管?chē)?guó)家已把教育放在“優(yōu)先開(kāi)展〞的戰(zhàn)略地位，逐年加大對(duì)教育的投入，但由于國(guó)家百?gòu)U待興，財(cái)力有限，再加上實(shí)行中央與地方財(cái)政的分級(jí)管理以后，國(guó)家財(cái)政占國(guó)民消費(fèi)總值的份額連年下降，已由１９７８年３１．２％下降到１９９２年１４．７％，因此國(guó)家不可能在教育投入上有更快的增長(zhǎng)，近三年來(lái)教育投資占國(guó)家財(cái)政總支出一直彷徨在１２．７％，就足以說(shuō)明這一問(wèn)題?？傮w教育經(jīng)費(fèi)的投入缺乏，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的短缺也就在所難免了。一方面是教育投入的缺乏，一方面是承受九年義務(wù)教育人數(shù)的急劇增加。據(jù)有關(guān)學(xué)者測(cè)算，到２０００年７－１２周歲小學(xué)適齡組人口約１．４億人，比１９８７年１．１５億人增加近２１．７％，國(guó)家預(yù)算內(nèi)義務(wù)教育投資需８００－１０００億元，而１９９３年教育總經(jīng)費(fèi)是６００．９４億元，可見(jiàn)在將來(lái)的幾年里我國(guó)普及九年義務(wù)教育要到達(dá)預(yù)期的目的，亟需義務(wù)教育投資的大幅度增加。此外，我國(guó)在義務(wù)教育投資方面，由于十年動(dòng)亂，還存在著歷史性投入缺乏，尤其是在教育根本建立方面，欠帳過(guò)多，到如今中小學(xué)校還有大量的舊房、危房需要維修和擴(kuò)建，而目前的教育投入只能勉強(qiáng)維持眼前的需求，無(wú)力彌補(bǔ)欠帳，因此更顯出教育經(jīng)費(fèi)的短缺?！捕沉x務(wù)教育投資的內(nèi)、外部構(gòu)造不合理首先從義務(wù)教育投資的外局部配狀況看，總體教育投資過(guò)于向高等教育傾斜，義務(wù)教育投資比例相對(duì)偏低，這可以從初等、中等、高等三級(jí)教育生均費(fèi)用之比中得到證實(shí)。１９８８年我國(guó)三級(jí)教育生均費(fèi)用之比為１：２．３１：３３．７２，而世界一般開(kāi)展中國(guó)家為１：１．７：８，興旺國(guó)家為１：１．１：１．３或１：４：３．７?？梢?jiàn)在我國(guó)培養(yǎng)一名大學(xué)生的費(fèi)用竟相當(dāng)于培養(yǎng)一名小學(xué)生的３０或４０倍。這種側(cè)重于高層次教育投資的方針與分配比例政策，無(wú)疑從構(gòu)造上造成我國(guó)義務(wù)教育投資的短缺，因此非常不利于九年義務(wù)教育的普及，特別是目前仍處在普及初等教育階段的經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)。其次在義務(wù)教育投資內(nèi)部使用構(gòu)造上也存在著不合理的地方，一是在義務(wù)教育總投資中，教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)與教育根本建立投資比例不協(xié)調(diào)，基建投資比例偏低，不到２％，農(nóng)村中小學(xué)的校舍建立幾乎是由農(nóng)民自籌資金解決的，就說(shuō)明了這一問(wèn)題。二是在義務(wù)教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)中，人員經(jīng)費(fèi)擠占公用經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，１９９３年普通中學(xué)用于人員局部達(dá)８２．８１％，小學(xué)將近９０％，公用經(jīng)費(fèi)所剩無(wú)幾。為此，許多地區(qū)連起碼的教學(xué)條件都保證不了，更何談義務(wù)教育質(zhì)量的進(jìn)步?！踩沉x務(wù)教育投資管理體制不完善自８０年代以來(lái)，我國(guó)實(shí)行了由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的義務(wù)教育投資體制，它打破了過(guò)去那種統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中、管理僵化的分配格局，從而調(diào)動(dòng)了地方政府和社會(huì)辦學(xué)的積極性，增加了根底教育管理與開(kāi)展的靈敏性。但同時(shí)，隨著這一體制的施行，其本身固有的一些弊病也就越加明顯地暴露出來(lái)。首先，現(xiàn)行的義務(wù)教育投資管理體制不能有效地保證各地區(qū)義務(wù)教育普及進(jìn)程的平衡開(kāi)展。根據(jù)我國(guó)實(shí)行的財(cái)政劃分收支、分級(jí)包干的體制要求，義務(wù)教育的投資支出是全部下劃到地方財(cái)政－－城市是市財(cái)政，農(nóng)村是縣、鄉(xiāng)財(cái)政，由地方政府全部負(fù)責(zé)和安排對(duì)義務(wù)教育的投資，這樣就使得義務(wù)教育的普及與開(kāi)展只能取決于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展，取決于各地方政府的財(cái)政收支狀況。由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)展總是不平衡的，總存在著一定甚至是比擬懸殊的差距，各地區(qū)的財(cái)政收入程度以及各地區(qū)對(duì)義務(wù)教育的投資才能自然也各不一樣，落后、不興旺地區(qū)的義務(wù)教育開(kāi)展也因此不可能得到有效的投資保障，那么由此引起各地區(qū)義務(wù)教育普及與開(kāi)展的不平衡也就在所難免，事實(shí)也正是如此。其次，這種投資管理體制還缺乏對(duì)地方政府投資行為的有效約束，從而不利于保證地方政府對(duì)財(cái)政資金和教育投資的合理運(yùn)用，保障地方教育事業(yè)開(kāi)展對(duì)教育投資的正常需要。這是因?yàn)椋F(xiàn)行的投資管理體制要想正常的發(fā)揮作用，必須以地方政府行為的標(biāo)準(zhǔn)化為前提。地方政府只有按照社會(huì)或上級(jí)政府的意愿，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)合理與效率的原那么來(lái)安排對(duì)教育的投資支出，才能保證義務(wù)教育的正常開(kāi)展；否那么既使是這一地方經(jīng)濟(jì)上存在著使義務(wù)教育大力開(kāi)展的可能性，也會(huì)因地方政府對(duì)支出的不合理安排而使義務(wù)教育事業(yè)的開(kāi)展受到嚴(yán)重的抑制或損害。由于我國(guó)在體制、法規(guī)上存在著許多不完善的地方，再加上地方一些政府官員的素質(zhì)不高，先經(jīng)濟(jì)后文教，輕視教育的思想觀念根深蒂固，因此地方政府在財(cái)政支出方面的行為是相當(dāng)不標(biāo)準(zhǔn)的，擠占、挪用、削減教育經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，而且得不到有效地抑制和解決，前面提到的長(zhǎng)期拖欠老師工資的事例正是現(xiàn)行體制下地方政府種種不標(biāo)準(zhǔn)行為的詳細(xì)表現(xiàn)?！菜摹沉x務(wù)教育投資使用效益不高義務(wù)教育投資缺乏，這只是問(wèn)題的一個(gè)方面，另一方面，既使這有限的經(jīng)費(fèi)，由于使用效益低，也沒(méi)有充分發(fā)揮出它應(yīng)有的作用，反而加劇了教育經(jīng)費(fèi)的短缺，其主要表現(xiàn)是：１．中小學(xué)教職工與學(xué)生比逐年下降，學(xué)校機(jī)構(gòu)臃腫，超編現(xiàn)象嚴(yán)重，占用了大量的人員經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。按現(xiàn)行編制計(jì)算，目前，全國(guó)中小學(xué)教職工超編６６萬(wàn)多人，假設(shè)以人均支出２００元／月計(jì)算，每年需多支出人頭費(fèi)１３億多元，可見(jiàn)教育經(jīng)費(fèi)因冗員過(guò)多的浪費(fèi)是驚人的。２．學(xué)校布局不合理，規(guī)模效益比擬差。這在廣闊的農(nóng)村表現(xiàn)尤為突出。義務(wù)教育自從實(shí)行“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理〞的體制后，較為普遍的形式是縣、鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕、村三級(jí)辦學(xué)。在農(nóng)村，以自然村布局設(shè)校，勢(shì)必造成學(xué)校布點(diǎn)多，規(guī)模小，班額缺乏，形不成一定的教學(xué)才能，師資、設(shè)施得不到充分的使用，辦學(xué)的規(guī)模效益也就無(wú)從談起。３．由于種種原因形成的中小學(xué)生輟學(xué)、留級(jí)現(xiàn)象的大量存在，也占用、浪費(fèi)著有限的教育經(jīng)費(fèi)。全國(guó)每年小學(xué)輟學(xué)的兒童約在３％，初中輟學(xué)率７％以上，在農(nóng)村小學(xué)生的留級(jí)率高達(dá)２０－２５％。這樣，按正常入學(xué)率投入的年度教育經(jīng)費(fèi)，由于學(xué)生輟學(xué)而獲益較小，又由于留級(jí)率高，使正常的投入又往往不夠，需追加投入，從而造成浪費(fèi)。二、進(jìn)步義務(wù)教育投資的根本思路要想使義務(wù)教育擺脫目前的困境，加快普及進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)到本世紀(jì)末全國(guó)根本普及九年義務(wù)教育的宏偉目的，教育投入上的穩(wěn)定增長(zhǎng)是當(dāng)務(wù)之急。為此，提出以下幾方面的建議：第一，做為義務(wù)教育辦學(xué)主體的各級(jí)政府，還應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)義務(wù)教育投資的力度，要實(shí)在落實(shí)?中國(guó)教育改革和開(kāi)展綱要?所規(guī)定的，到本世紀(jì)末國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民消費(fèi)總值的比例到達(dá)４％，和“八五〞期間財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)支出程度全國(guó)平均不低于１５％的目的，以及近期召開(kāi)的全國(guó)教育工作會(huì)議上中央進(jìn)一步提出的，省級(jí)政府的教育投入應(yīng)占財(cái)政支出比例的２０％以上，市、縣級(jí)政府的投資比例還要更高的要求。為此，要使教育經(jīng)費(fèi)在國(guó)家及各級(jí)政府預(yù)算中占有穩(wěn)定的份額，不因政治、經(jīng)濟(jì)或其它因素的影響而經(jīng)常波動(dòng)，應(yīng)把教育經(jīng)費(fèi)列為預(yù)算母項(xiàng)，實(shí)行預(yù)算單列，使教育事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，并且加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府教育投入程度的監(jiān)控，建立、建全教育經(jīng)費(fèi)支出監(jiān)視檢查制度。同時(shí)，要盡快出臺(tái)有關(guān)教育投資的法規(guī)，使教育經(jīng)費(fèi)的籌措、支出有法可依，充分顯示法律的權(quán)威性，以法約束和懲治地方政府在教育經(jīng)費(fèi)使用上的不標(biāo)準(zhǔn)行為，從而實(shí)在保證政府撥款的主渠道作用。在法規(guī)中，應(yīng)規(guī)定教育經(jīng)費(fèi)在中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政支出中的比例，用于義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)應(yīng)在教育總經(jīng)費(fèi)中單獨(dú)立項(xiàng)等有關(guān)條款，各級(jí)地方政府也應(yīng)制定出相應(yīng)的法規(guī)、細(xì)那么。此外，為防止由教育投資內(nèi)局部配構(gòu)造不合理而造成的義務(wù)教育的投入缺乏，應(yīng)使義務(wù)教育投資在教育總投資中有合理的比重，以保證中小學(xué)生均費(fèi)用的逐年進(jìn)步；義務(wù)教育投資內(nèi)各局部經(jīng)費(fèi)分配也應(yīng)有協(xié)調(diào)的比例關(guān)系。第二，進(jìn)一步調(diào)整和完善現(xiàn)行的義務(wù)教育投資管理體制。既然現(xiàn)行的全面由地方政府直接負(fù)責(zé)的投資管理方法，不能有效地保證我國(guó)義務(wù)教育的正常普及與開(kāi)展，存在著前面提到的種種弊端，而過(guò)去高度集中的管理體制已經(jīng)理論證明存在著管得過(guò)死，不利于調(diào)動(dòng)各級(jí)政府和社會(huì)對(duì)教育投資的積極性，因此應(yīng)把適當(dāng)?shù)募泻头稚⒐芾斫Y(jié)合起來(lái)，針對(duì)不同的地區(qū)，采取不同的方法。在經(jīng)濟(jì)興旺的地區(qū)，因不存在經(jīng)費(fèi)緊張等問(wèn)題，可仍實(shí)行原來(lái)的體制和方法，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)仍由縣、鄉(xiāng)共管，充分發(fā)揮鄉(xiāng)財(cái)政的作用。在經(jīng)濟(jì)不興旺或落后地區(qū)，那么采取相對(duì)集中的管理體制，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由市或縣財(cái)政統(tǒng)籌管理、調(diào)配，直接安排給其下屬的各個(gè)學(xué)校，以防止被中途截流或挪用。由于對(duì)中小學(xué)教育的投資主要是用于支付老師的工資，而老師工資的發(fā)放相比照擬標(biāo)準(zhǔn)、穩(wěn)定，因此這種專(zhuān)款支出可主要用于發(fā)放老師工資，這樣用，不僅不會(huì)對(duì)學(xué)校經(jīng)費(fèi)的運(yùn)用產(chǎn)生管理過(guò)死的弊端，反而有利于全國(guó)〔全省〕范圍內(nèi)為中小學(xué)老師創(chuàng)造一個(gè)大體相近的福利條件，既有利于改善貧困落后地區(qū)老師的待遇，也有利于加強(qiáng)對(duì)老師隊(duì)伍的集中管理和調(diào)度，當(dāng)然在實(shí)行這種方法的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)行老師隊(duì)伍的整頓與管理，以保證老師隊(duì)伍的精干和高效率。為使遙遠(yuǎn)、貧困落后地區(qū)的義務(wù)教育普及進(jìn)程能盡快趕上全國(guó)的步伐，使我國(guó)義務(wù)教育能平衡開(kāi)展，除進(jìn)一步完善投資管理體制外，中央和地方縣級(jí)以上各級(jí)政府都應(yīng)設(shè)立和增加對(duì)此類(lèi)地區(qū)施行義務(wù)教育的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并保證專(zhuān)款專(zhuān)用。第三，為確保義務(wù)教育投資有穩(wěn)定來(lái)源，除了要充分發(fā)揮政府財(cái)政撥款的主渠道作用，還要進(jìn)一步在多渠道籌措資金上下功夫。在這方面?綱要?已做出較全面的部署，這里僅提幾個(gè)補(bǔ)充的建議。首先，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善教育費(fèi)附加征收制度。自１９８６年城鄉(xiāng)教育費(fèi)附加開(kāi)征以來(lái)，已成為國(guó)家預(yù)算外義務(wù)教育的一個(gè)穩(wěn)定來(lái)源，對(duì)緩解根底教育經(jīng)費(fèi)緊缺，起到了重大作用。但由于征收制度、管理方法尚不健全，近兩年不能如數(shù)征收的現(xiàn)象比擬嚴(yán)重，這在農(nóng)村尤為突出。過(guò)去農(nóng)村教育費(fèi)附加以隨糧征收的方法向農(nóng)民統(tǒng)一收取，可近兩年糧食等農(nóng)副產(chǎn)品市場(chǎng)放開(kāi)，農(nóng)民沒(méi)有了直接向糧食收買(mǎi)站交送公糧的義務(wù)，附加費(fèi)的征收遂失去依憑，出現(xiàn)了征收難的危機(jī)。與此同時(shí)，伴隨著減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的措施的實(shí)行，有些地方采勸一刀切〞的方法，把教育費(fèi)附加也給取消了，致使這筆資金不能如數(shù)征收，１９９２年如按１．５％的比例，全國(guó)應(yīng)征收１１０億左右，而實(shí)際只征到５０多億。有鑒于此，為使這一政策具有法律的強(qiáng)迫性，使征收的數(shù)額能穩(wěn)定增長(zhǎng)，建議在此根底上，開(kāi)征社會(huì)教育稅，從稅制的角度保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定來(lái)源。其次，義務(wù)教育階段免收學(xué)費(fèi)，但應(yīng)適當(dāng)進(jìn)步學(xué)雜費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。長(zhǎng)期以來(lái)，中小學(xué)學(xué)雜費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，與教育事業(yè)開(kāi)展、物價(jià)上漲的現(xiàn)實(shí)極不相符，因此應(yīng)隨物價(jià)上漲指數(shù)同步增長(zhǎng)，藉以維持教育的簡(jiǎn)單再消費(fèi)。學(xué)雜費(fèi)的收費(fèi)數(shù)額應(yīng)由各地教育部門(mén)根據(jù)實(shí)際情況制定，統(tǒng)一公布執(zhí)行，并承受公眾的監(jiān)視。除此之外，還特別建議對(duì)高消費(fèi)加征教育稅，如今社會(huì)上“揮金