法律資料我國城市建設(shè)用地使用權(quán)制度的完善

PAGEPAGE18我國城市建設(shè)用地使用權(quán)制度的完善序言我國現(xiàn)行的城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)制度,是計劃經(jīng)濟體制時期實行的以無償、無期為特征的行政劃撥土地使用制的產(chǎn)物。我國計劃經(jīng)濟體制時期實行的行政劃撥土地使用制雖然解決了土地私有制造成的土地私人壟斷問題,實現(xiàn)了人們理想中的土地公正分配,但它同時又產(chǎn)生了一個讓人始料不及的問題,這就是:否定了土地的商品屬性,使社會主義國家手中掌握的土地無法實現(xiàn)其應(yīng)有的經(jīng)濟效益。盡管馬克思、恩格斯早就指出過“消滅土地私有制并不要求消滅地租”[1],“所謂歸國家所有,就是說國家政權(quán)機關(guān)有獲得地租的權(quán)利,并且由國家政權(quán)規(guī)定全國共同的土地占有和土地使用的規(guī)則?！盵2]但是在無償、無期的行政劃撥使用制下,由于土地不能進入市場流通,并未能如革命導(dǎo)師們所指示的那樣使國家政權(quán)機關(guān)獲得城市土地的級差地租利益,使我國城市土地與農(nóng)村土地一樣長期處于低效益甚至無效益的狀態(tài)。于是,在上個世紀80年代末期,隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入,計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的逐步過渡,也就開始了以開放城市土地市場為目標的國有建設(shè)用地使用制度的改革。1987年4月,國務(wù)院第一次提出了土地使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓的政策,并同時在天津、上海、廣州、深圳四城市進行土地使用權(quán)有償出讓的試點。1988年4月,七屆全國人大第一次會議根據(jù)中共中央的建議修改了《中華人民共和國憲法》第10條第4款,廢除了土地不得出租的規(guī)定,增加了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的內(nèi)容。1988年12月,七屆全國人大常委會第五次會議又進一步修改了《土地管理法》第2條,補充規(guī)定了“國家依法實行土地有償使用制度”,“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”,并授權(quán)國務(wù)院制定國有土地有償使用和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法。根據(jù)全國人大常委會的授權(quán),國務(wù)院以我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地之有償出讓和轉(zhuǎn)讓作為改革我國土地使用制度的突破口,于1990年5月19日制定了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。1994年7月5日,第八屆全國人大常委會第八次會議又進一步制定了《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》,對我國城市建設(shè)用地使用權(quán)的出讓及房地產(chǎn)開發(fā)、交易、登記等問題作了更為全面的規(guī)定。上述立法的相關(guān)規(guī)定共同構(gòu)成了我國現(xiàn)行城市建設(shè)用地使用權(quán)制度的基本內(nèi)容。如果從《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》施行之日(1990年5月19日)算起,我國現(xiàn)行城市建設(shè)用地使用權(quán)制度已實施了15年。從該制度實施的客觀效果上看,我們可以作出這樣的評價:一方面,它開放和激活了我國城市土地市場,造就了我國十分可觀的城市房地產(chǎn)業(yè),同時給政府帶來了極大的級差地租利益,促進了我國城市建設(shè)和交通運輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速增長;但是,這一制度之實施在取得重大積極效果的同時,也帶來了人們始料不及的但又不能不正視的一系列消極后果。這些消極后果主要有:誘發(fā)了地方政府的圈地風(fēng),導(dǎo)致大量良田沃土被征收、征用,對我國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了不利影響;土地利益分配失衡,引發(fā)了失去土地的郊區(qū)農(nóng)民和住房被強制拆遷的城市居民與政府間的尖銳的土地利益沖突,更潛伏著城市居民、工商業(yè)者與政府間的更大的土地利益沖突;土地使用權(quán)出讓成了官商勾結(jié)、腐敗政府官員的一個可怕溫床。這些消極后果既有經(jīng)濟上的,也有政治上的,但更多的是政治上的消極后果。面對這些消極后果,在尋找解決辦法之過程中,筆者很自然地聯(lián)想到中共中央新一代領(lǐng)導(dǎo)集體提出的“與時俱進”的指導(dǎo)思想,特別是中共中央在本世紀初提出的“三個代表”、“以民為本”的指導(dǎo)思想,以至用這些指導(dǎo)思想來重新審視我國現(xiàn)行城市建設(shè)用地使用權(quán)制度。本人嘗試用中共中央提出的這些指導(dǎo)思想審視我國現(xiàn)行城市建設(shè)用地使用權(quán)制度的結(jié)果,得出了如下基本結(jié)論:我國現(xiàn)行城市建設(shè)用地使用權(quán)制度,由于歷史的局限(我國城市建設(shè)用地使用權(quán)制度改革是在缺乏歷史經(jīng)驗的條件下進行的,難于避免一種傾向掩蓋另一種傾向的片面性。我國城市土地使用權(quán)制度改革所針對的是計劃經(jīng)濟體制時期實行的雖然公平但毫無效益的行政無償劃撥制度,效益自然成為改革追求的目標,從而導(dǎo)致人們對效益的熱情追求,以至忘記了對公平的兼顧,甚至忘記了社會主義全民所有制的性質(zhì),也就談不上對改革可能產(chǎn)生的消極后果的預(yù)見和預(yù)防。),無論在立法指導(dǎo)思想上,或者在制度設(shè)計上,都還存在著諸多不符合“三個代表”、“以民為本”要求的問題,在制定我國物權(quán)法時必須認真研究解決,加以克服,使我國城市建設(shè)用地使用權(quán)制度能夠進一步完善。一、關(guān)于立法指導(dǎo)思想問題立法指導(dǎo)思想涉及法律之價值取向和本位選擇兩個問題。筆者認為,我國現(xiàn)行有關(guān)建設(shè)用地使用權(quán)的立法,無論在價值取向上或本位選擇上,都還存在一定問題。這些問題歸結(jié)起來,主要是:1.在對舊的以無償、無期為特征的行政劃撥土地使用制進行改革時,忘記了社會主義全民所有制的精神,沒有正確理解以社會主義全民所有制為基礎(chǔ)的國家所有權(quán)的性質(zhì)及其真正內(nèi)涵。馬克思主義所設(shè)想的全民所有制,指的是全體人民共同所有,全民財產(chǎn)在經(jīng)濟上屬于全體人民,國家僅處于代表全民行使財產(chǎn)所有權(quán)的地位。這決定了以社會主義全民所有制為基礎(chǔ)的建設(shè)用地使用權(quán)制度的根本價值取向只能是全體人民的利益,包括作為全民一份子的個體(每一個人)享有一片陽光、占有一塊土地的利益,而不能是政府片面追求高額級差地租的利益。以馬列主義為理論指導(dǎo)的共產(chǎn)黨人之所以要用土地的全民所有制來代替土地私有制,目的是要克服土地的私人壟斷所造成的種種社會弊端,大大改善租地者的經(jīng)濟法律地位,絕不是為了讓政府取代土地私有者的地位。如果我國城鎮(zhèn)土地使用權(quán)制度實行的結(jié)果,未能改善我國市民在土地問題上的經(jīng)濟法律地位,我國城鎮(zhèn)土地的全民所有制就會失去其應(yīng)有的意義。2.沒有反映出我黨“三個代表”蘊涵的“以民為本”的思想精髓,片面強調(diào)甚至完全站在了政府追求高額級差地租利益的立場上,漠視了對土地使用者(即土地全民所有制下的人民大眾)利益的維護。在本世紀之初,我黨明確提出了“三個代表”的指導(dǎo)思想。接著,圍繞“三個代表”,我們不僅在第一邏輯層面上提出了“立黨為公、執(zhí)政為民”,而且在第二邏輯層面上又提出了“行政為民、司法為民、檢察為民”,但是迄今為止就是沒有人提“立法為民”。筆者認為,在法制社會,如果不提“立法為民”,那么“行政為民、司法為民、檢察為民”便只能是一句空話。特別是與人民生活密切相關(guān)的土地使用權(quán)立法,必須十分強調(diào)“以民為本”的政治理念和“耕者有其田、居者有其屋”的民生主義思想,優(yōu)先確認和保護人民在土地的社會主義全民所有制下“人人都能享有一片天空和占有一塊土地”的自然權(quán)利。至于如何使我國建設(shè)用地使用權(quán)制度由現(xiàn)在的片面追求級差地租利益的政府本位轉(zhuǎn)向優(yōu)先確認和保護人民“享有一片天空和占有一塊土地”的民本位,筆者以為一個重要問題就是要為我國市民和城鎮(zhèn)工商業(yè)者之生存和發(fā)展規(guī)定永久性的建設(shè)用地使用權(quán),使他們在享有永久性的房屋所有權(quán)的同時,能夠同時享有永久性的基地使用權(quán)(盡管這種使用權(quán)是有償?shù)?,以期其基地使用權(quán)在時間效力上與房屋所有權(quán)保持一致。3.在土地使用權(quán)出讓金的收取和分配上,沒有遵循馬克思的地租理論,存在不公平問題。在城市土地的社會主義全民所有制下,政府對城市土地地租(在我國現(xiàn)行土地制度下表現(xiàn)為土地使用權(quán)出讓金)的收取絕不是越多越好,而是要有所控制,并對已收取的地租進行公平合理的分配。對城市建設(shè)用地(馬克思稱為“建筑地基”)之高額地租,包括這種地租產(chǎn)生的原因及本質(zhì),馬克思在《資本論》第3卷中都作了精辟的論述。按馬克思的建筑地基地租理論,這種高額地租之產(chǎn)生有以下原因:土地的地理位置,因城市人口增加而增長的對住所的需求,對土地投入的固定資本的增長,建筑投機。在私有制下,這種地租是“社會一部分人在這里向另一部分人要求一種貢物,作為在地球上居住的權(quán)利的代價”;是“地主剝削地體,剝削地中心,剝削空氣,并從而剝削生命維持和發(fā)展的權(quán)利”[3]。馬克思的這些論斷雖然是針對土地私有制提出來的,但是對我們在土地社會主義公有制下處理土地使用權(quán)出讓金的收取和分配問題仍然具有重要的理論指導(dǎo)意義。其一,按照馬克思的前述地租理論,我們應(yīng)防止因土地使用權(quán)出讓金過高而對市民“生命維持和發(fā)展權(quán)利”可能造成的剝削和損害。為此,對土地使用權(quán)出讓金的收取我們原則上應(yīng)設(shè)置以下兩條限制:(1)我國政府收取的土地出讓金應(yīng)當?shù)陀谕冉?jīng)濟發(fā)展水平的私有制國家政府和土地私有者共同向土地租佃者收取的地租額。(在土地私有制國家或地區(qū),政府分享地租的法律手段是向土地私有者征收地價稅和土地增值稅。)在我國,國家雖然是城市土地的法律上的所有權(quán)人,但是依全民所有制的性質(zhì),市民則是城市土地經(jīng)濟上的所有者。由土地的全民所有制的這一經(jīng)濟實質(zhì)所決定,我們的市政府向使用土地的市民收取的地租額只能低于土地私有制國家(地區(qū))政府和土地私有者共同向土地租佃者收取的地租額。如果等于或高于土地私有制國家(地區(qū))政府和土地私有者向土地租佃者收取的地租額,那么不僅土地公有制較之于土地私有制的合理性和優(yōu)越性無從體現(xiàn),而且會同樣導(dǎo)致,甚至?xí)鼑乐氐貙?dǎo)致對市民“生命維持和發(fā)展權(quán)利”的侵害。(2)我國政府收取的土地使用權(quán)出讓金,除開成本后的純收入,應(yīng)以滿足市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益設(shè)施建設(shè)的合理需求為限。按照馬克思對城市建筑地基產(chǎn)生高昂地租的原因的分析,無論土地公有制國家或土地私有制國家,政府對市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市公益設(shè)施建設(shè)的財政投入,都是城市建筑地基產(chǎn)生高昂地租的重要原因。而市民對市政基礎(chǔ)設(shè)施和城市公益設(shè)施的分享,便構(gòu)成了政府或以土地出讓金的形式(在我國),或以土地稅的形式(在土地私有制國家或地區(qū))分享城市土地部分地租甚至大部分地租的合理依據(jù)。但是,這一合理依據(jù)同時也構(gòu)成了對政府收取土地出讓金或征收土地稅的限制,如果超越市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市公益設(shè)施建設(shè)合理需求之外收取高昂土地出讓金或土地稅,那就意味著不合理,意味著對市民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的剝削和侵害。其二,對已收取的土地出讓金,政府也不能獨占,應(yīng)當按照馬克思的地租理論和社會主義原則,合理分攤征地成本,維護因征收土地而失地失房的農(nóng)民和市民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。我國城市政府出讓的土地,就其來源看,無外乎兩個方面:一是隨城市的擴展征收農(nóng)民的集體土地,二是以舊城改造的名義拆遷城市居民。這就涉及在政府收取的土地出讓金中如何分攤征地成本,對失地農(nóng)民和失房市民進行補償?shù)膯栴}。在土地私有制國家或地區(qū),一般實行按被征土地當?shù)禺敃r的市價進行補償?shù)脑瓌t。根據(jù)我國當前的具體國情,這個補償原則顯然行不通。因此,我們只能按照社會主義的要求和馬克思的地租理論,以保障失地農(nóng)民和失房市民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為原則。(1)對失地農(nóng)民的補償原則?；谵r(nóng)民對農(nóng)村土地的集體所有權(quán),對被征用土地的農(nóng)民應(yīng)當給予合理經(jīng)濟補償,已形成社會的共識。但是,現(xiàn)行以土地若干年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為標準進行一次性補償,不管農(nóng)民今后的生存和發(fā)展的制度仍然有缺陷:一是究竟以被征土地多少年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值來定補償標準,始終是一個可以爭議的問題;二是我國農(nóng)民個體按現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營制占有的土地并不多,不可能像土地私有制下?lián)碛休^多土地的地主那樣獲得較多的土地補償金,可以用土地補償金投資工商業(yè)以求今后的發(fā)展。而用土地補償金異地購置農(nóng)地,重操舊業(yè),在我國現(xiàn)行農(nóng)地承包經(jīng)營制下也幾乎行不通。這兩點缺陷迫使我們只能以保障失地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為原則,另建補償制度。比如,可以考慮從土地出讓金中拿出以下四部分資金,分別用于不同的目的:一部分資金給農(nóng)民一次性補償,以保障失地農(nóng)民全家農(nóng)業(yè)人口近幾年(比如說3年)的基本生活需要;如果農(nóng)民的住房被拆遷,再拿出一部分資金,一次性補償農(nóng)民,以保障農(nóng)民在當?shù)刭徺I商品房的需要;第三部分資金,用以建立失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)基金,以保障對失地農(nóng)民進行再就業(yè)培訓(xùn)的需要;第四部分資金加入市民社會保障基金,使一次性生活費補償年限屆滿仍未就業(yè)的農(nóng)民享受市民同等的社會保障。(2)對失房市民的補償原則。在過去的一段時間里,對住宅被拆遷的市民的經(jīng)濟補償問題,普遍存在一種錯誤的認識:認為地面建筑是市民私人的,應(yīng)當補償;而其宅基地則是國家的,可以無償收回。反映在具體做法上就是在以新房換舊房時還要拆遷戶補新舊房之間的差價。近一兩年來,其被拆除的舊房雖然獲得了相當于新商品房一樣的補償,但那也是政府出于穩(wěn)定局勢的需要所作出的無可奈何的讓步,對此并無符合社會主義和馬克思地租理論的正確認識。筆者認為,市政府在拆遷市民住宅時,對市民的宅基地也應(yīng)給予合理的補償。理由至少有以下幾點:第一,在經(jīng)濟實質(zhì)上,社會主義全民所有制意味著惟有市民才是市鎮(zhèn)土地經(jīng)濟上的所有人,市政府或國家并非市鎮(zhèn)土地經(jīng)濟上的所有人;第二,在法律結(jié)構(gòu)上,城市土地的全民所有制在法律上表現(xiàn)為國家所有權(quán)與市民使用權(quán)的對立統(tǒng)一關(guān)系。在這種法律結(jié)構(gòu)中,如果按社會主義全民所有制的性質(zhì)和以民為本的政治理念,市民的使用權(quán)還應(yīng)優(yōu)位于國家的所有權(quán)。即使將二者平等看待,市民的使用權(quán)亦構(gòu)成對國家所有權(quán)的限制,只有通過合法程序,給土地使用權(quán)人合理補償,消除土地上的使用權(quán)負擔后,市政府才能收回土地;第三,從市政府取得級差地租的原因分析,農(nóng)民或市民交出其合法占有的土地都是市政府取得該土地級差地租的前提條件,如果不是農(nóng)民或市民順從政府交出其合法占有的土地,政府也就不可能通過土地的再處分取得級差地租利益。盡管在法律上,農(nóng)民之土地交出,意味著其集體土地所有權(quán)的喪失,而市民之土地交出則僅意味著其土地使用權(quán)的喪失,似乎有所區(qū)別(這種區(qū)別是由我國現(xiàn)行的不合理的土地所有權(quán)雙軌制造成的),但是就經(jīng)濟實質(zhì)而言和對個人的生存影響而言,則二者并無二致。但是,以什么標準確定土地使用權(quán)征收補償金,卻是一個值得認真研究的問題。盡管我國城市建設(shè)用地使用權(quán)之出讓和轉(zhuǎn)讓已形成一定的市價,但是以土地使用權(quán)出讓或轉(zhuǎn)讓的市價來補償,顯然也是不合理的。因為舊城改造中拆遷的房屋,其基地的土地使用權(quán)大都是計劃經(jīng)濟體制時期按行政劃撥的方式無償取得的。因此,對失房市民的補償也只能以保障其居住權(quán)為原則。實踐中逐漸采取的按當?shù)禺敃r商品房的價格進行補償?shù)淖龇?符合這一原則,應(yīng)當制度化。二、關(guān)于城市建設(shè)用地使用權(quán)之設(shè)定方式問題我國在法律傳統(tǒng)上屬大陸法系國家,但是讓我們感到驚奇的是,我國其他方面的立法都緊隨大陸法系國家的傳統(tǒng)制度,唯獨城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)制度毫不猶豫地采納了英國的土地批租制度(在我國改稱土地使用權(quán)出讓制度),全然拋開了大陸法系國家的以年租方式設(shè)定建筑用地使用權(quán)的地上權(quán)制度。不過,我國法律繼受的這一特殊現(xiàn)象固然與中英土地所有權(quán)制度有些類似相關(guān),但其最為主要的原因還是英國的土地批租制度契合了我國政府追求高額級差地租利益的欲望。由于建設(shè)用地使用權(quán)之出讓方式(即批租方式)利弊參半,這就需要在繼續(xù)保留出讓方式的前提下引入建設(shè)用地使用權(quán)的新的設(shè)定方式。大陸法系國家設(shè)定地上權(quán)的年租方式,在功能上恰巧可以彌補批租方式的不足。引入年租方式后,兩種方式是任由當事人自由選用好,還是由法律直接規(guī)定其各自__的適用范圍好,就成了需要我們進一步分析研究的問題。筆者認為,由法律直接規(guī)定其各自適用的范圍好,因為這樣做有利于發(fā)揮兩種方式各自的長處。下面筆者將就兩種方式各自的適用范圍提出自己的看法和意見。筆者認為,以房屋銷售為目的的房地產(chǎn)開發(fā)項目用地,包括居民小區(qū)開發(fā)用地、豪華別墅區(qū)開發(fā)用地、以銷售為目的的寫字樓用地,等等,仍應(yīng)繼續(xù)采用出讓方式為房地產(chǎn)商設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán),交房地產(chǎn)商去開發(fā)、利用。這樣做的理由是:其一,需要繼續(xù)支持我國城市剛剛興起的房地產(chǎn)業(yè);其二,有利于實現(xiàn)城市的規(guī)劃布局;其三,可以發(fā)揮集中開發(fā)的集約效益;其四,隨著城市的現(xiàn)代化,計劃經(jīng)濟體制時期實行的市民個人申請批地自建住宅的歷史已經(jīng)一去不復(fù)返了。建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)定之年租方式可適用于以下兩種用地:(1)企業(yè)建設(shè)用地。企業(yè)自建自用房屋及其他構(gòu)筑物,應(yīng)當以年租方式為其設(shè)定不附期限的永續(xù)性的建設(shè)用地使用權(quán)。以此種方式為企業(yè)設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán),企業(yè)應(yīng)當一次性向政府繳納征地補償費、房屋拆遷補償費及其他必要費用,然后按年向政府繳納土地租金。以此種方式為企業(yè)設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)的好處,一是可以減輕企業(yè)負擔,并使企業(yè)獲得其可持續(xù)發(fā)展所必須具有的對不動產(chǎn)的永久性產(chǎn)權(quán)(因為不動產(chǎn)是企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營的根基);二是可以使政府獲得穩(wěn)定的地租收益,使市鎮(zhèn)公益設(shè)施建設(shè)具有持續(xù)的資金來源。(2)安居工程用地。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,貧富懸殊、社會兩極分化將成為不可避免的社會問題。為實現(xiàn)“居者有其屋”的民生主義政策,實施安居工程,開發(fā)部分房屋,以解決城市貧困者的居住問題,將成為政府(特別是社會主義國家的政府)的一項日常性的任務(wù)。本人認為,政府安居工程開發(fā)的房屋,在以分配形式銷售給城市貧困者時,政府應(yīng)以低年租的方式為購房戶設(shè)定永久性的宅基地使用權(quán)。購房時購房戶支付的房價,應(yīng)當只含征地補償費(或舊房拆遷安置補償費)、建設(shè)費和承包開發(fā)商必要的低利潤。三、關(guān)于城市建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿應(yīng)如何處理的問題關(guān)于城市建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿應(yīng)如何處理的問題,我國現(xiàn)行法有兩條原則規(guī)定:一是土地使用權(quán)期限屆滿,土地使用權(quán)人可以申請續(xù)期,與土地使用權(quán)出讓方重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同,并再次繳納土地使用權(quán)出讓金;二是土地使用權(quán)人未申請續(xù)期或者其申請未獲批準的,“土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物由國家無償取得?！?參見我國《土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條、第41條,《城市房地產(chǎn)管理法》第21條。)拋開人民對土地的自然權(quán)利和我國城市土地的社會主義全民所有制性質(zhì)不論,僅就民法之原理而言,如果說土地使用權(quán)期滿土地所有權(quán)人無償收回土地還有道理的話,那么在他不批準使用權(quán)人續(xù)期的情況下還同時無償取得本屬于土地使用權(quán)人的建筑物也就蠻橫無理了。這一不公正的規(guī)則表明,政府部門在制定這一規(guī)則時沒有擺正自己的立場,完全是在為自己謀求不合理利益進行立法。可能正是出于對這一規(guī)則的非公正性的認識,人大法工委的《〈民法草案〉物權(quán)法編》作了如下規(guī)定:第162條建設(shè)用地使用權(quán)的期限屆滿,建設(shè)用地使用權(quán)人需要繼續(xù)使用土地的,應(yīng)當在期限屆滿前一年申請續(xù)期,除因社會公共利益需要收回該土地的,出讓人應(yīng)當同意。第163條建設(shè)用地使用權(quán)的期限屆滿,建設(shè)用地使用權(quán)人不申請續(xù)期,或者出讓人因公共利益需要收回該土地的,對該土地上的建筑物、構(gòu)筑物、基礎(chǔ)設(shè)施以及其他附著物,除法律另有規(guī)定或者合同另有約定的以外,土地的所有人可以以合理的價格購買;建筑物、構(gòu)筑物、基礎(chǔ)設(shè)施以及其他附著物的使用權(quán)人也可以取回?！丁疵穹ú莅浮滴餀?quán)法編》第163條存在以下兩點缺陷:其一,在土地所有權(quán)人拒絕與土地使用權(quán)人續(xù)簽土地使用權(quán)合同的情況下,以合理的價格購買土地使用權(quán)人的建筑物,應(yīng)是土地所有權(quán)人的一項義務(wù),然而該條表述成了土地所有權(quán)人的一項權(quán)利;其二,按該條之文意,似乎建設(shè)用地使用權(quán)人不申請續(xù)期的,也有權(quán)要求土地所有權(quán)人購買其建筑物。這一規(guī)定帶有強制土地所有權(quán)人購買土地使用權(quán)人之建筑物的味道,也是不合理的?？赡苷强紤]到了《〈民法草案〉物權(quán)法編》第163條的前述兩點缺陷,全國人大常委會辦公廳秘書一局2004年10月20日印發(fā)的《物權(quán)法(草案)》第157條參酌我國臺灣地區(qū)“民法典”第840條(我國臺灣地區(qū)“民法典”第840條規(guī)定:“地上權(quán)人之工作物為建筑物者,如地上權(quán)因存續(xù)期間屆滿而消滅,土地所有人,應(yīng)按該建筑物之時價為補償。但契約另有訂定者,從其訂定。土地所有人,于地上權(quán)存續(xù)期間屆滿前,得請求地上權(quán)人,于建筑物可得使用之期限內(nèi),延長地上權(quán)之期間。地上權(quán)人拒絕延長者,不得請求前項之補償?！?作了如下規(guī)定:“建設(shè)用地使用權(quán)的期間屆滿,建設(shè)用地使用權(quán)人不申請續(xù)期的,該地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施歸屬于出讓人;因社會公共利益需要收回該土地的,出讓人應(yīng)當以合理價格購買建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施?！比绻粡奈覈鞘型恋刂鐣髁x全民所有制性質(zhì)、“三個代表”和“以民為本”的政治、法律理念出發(fā),不考慮市民對土地、房屋享有“恒產(chǎn)”的希望和需要,僅就單一的有償、有期的土地使用權(quán)出讓制而論,2004年10月20日印發(fā)的《物權(quán)法(草案)》第157條的規(guī)定是合理的。(但是,這個合理的規(guī)定,在2005年7月8日公布征求意見的《物權(quán)法(草案)》中又被刪去了,這意味著《土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《城市房地產(chǎn)管理法》中的不合理規(guī)定在今后將繼續(xù)有效。)但是,一旦從我國城市土地之社會主義全民所有制性質(zhì)、“三個代表”和“以民為本”的政治、法律理念出發(fā),考慮市民對土地、房屋享有“恒產(chǎn)”的希望和需要,2004年10月20日印發(fā)的《物權(quán)法(草案)》第157條的規(guī)定則仍嫌不足,有必要進一步修正。本人提出的進一步的修正方案是:在城市居民、工商企業(yè)及其他組織以出讓方式取得的土地使用權(quán)期限屆滿時,賦予他們請求代表國家行使土地所有權(quán)的政府機構(gòu)以年租方式為他們設(shè)定永久性基地使用權(quán)的權(quán)利,從而將其原先的有償有期的使用權(quán)轉(zhuǎn)為有償無期的使用權(quán)。本人提出這一修正案的理由有以下數(shù)條:第一,依我國城市土地的社會主義全民所有制的性質(zhì),城市居民、工商企業(yè)及其他組織在經(jīng)濟基礎(chǔ)層面上雖然是城市土地的共同主人,但是他們在法律層面上卻不能取得土地的所有權(quán)。在這種情況下,如果對城市土地使用權(quán)僅實行有償有期的出讓制,城市居民、工商企業(yè)及其他組織對建筑物的所有權(quán)(一種永久性的物權(quán))便與他們對建筑物地基的有期使用權(quán)形成矛盾。如果按黨的“三個代表”、“以民為本”的指導(dǎo)思想,這對矛盾的解決應(yīng)當采取地隨房走的原則,從有利于維護城市居民、工商企業(yè)及其他組織對其建筑物的所有權(quán)出發(fā),賦予城市居民、工商企業(yè)及其他組織對其建筑物之基地以永久性的使用權(quán)。第二,土地是人類之母,是個人和集體生存和發(fā)展的根基,因此從維護城市居民、工商企業(yè)及其他組織的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)出發(fā),也應(yīng)當賦予城市居民、工商企業(yè)及其他組織對其建筑物的基地以永久性的使用權(quán)。我國現(xiàn)行法律、法規(guī)從維護農(nóng)村居民和鄉(xiāng)村企業(yè)的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)出發(fā),為農(nóng)村居民規(guī)定了無償無期的宅基地使用權(quán)制度,為鄉(xiāng)村企業(yè)設(shè)計了可能有償也可能無償?shù)臒o期使用權(quán)制度。這一制度在《民法草案·物權(quán)法編》中和兩個《物權(quán)法(草案)》中也得到了反映?？紤]到政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施的建設(shè)和維護需要大量的財政投入,城市土地的價值遠非鄉(xiāng)村土地可比,分別對農(nóng)村居民實行無償?shù)恼厥褂弥?對城市居民、工商企業(yè)及其他組織實行有償?shù)耐恋厥褂弥贫仁呛侠淼?。但?是否可以既從維護城市居民、工商企業(yè)及其他組織的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)出發(fā),又從平衡和協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)居民、城鄉(xiāng)企事業(yè)單位的土地權(quán)利能力出發(fā),對城市居民、工商企業(yè)及其他組織的建筑物基地實行有償無期的使用權(quán)制度呢?個人認為這不僅是可以的,而且也是應(yīng)當?shù)暮捅仨毜?。第?對城市居民、工商企業(yè)及其他組織依出讓方式取得的土地使用權(quán),在其使用期限屆滿后改行年租式的有償無期使用制,可以節(jié)約執(zhí)法成本,減少政府與市民可能發(fā)生的摩擦,有利于實現(xiàn)城市社會的安定。在土地使用權(quán)出讓制實行之初,政府面對的是房地產(chǎn)開發(fā)商,且土地掌握在政府手中,房地產(chǎn)開發(fā)商不繳納土地使用權(quán)出讓金就不能取得土地,通過房地產(chǎn)開發(fā)而盈利。但是,隨著房地產(chǎn)商開發(fā)的房屋之銷售,土地使用權(quán)即被分割給千家萬戶的購房戶。因此,采用土地使用權(quán)續(xù)期的辦法雖然也可以保持建筑物所有人對基地的使用,但是政府將面對向千家萬戶續(xù)簽土地使用權(quán)出讓合同,并向他們再次征收高額土地使用權(quán)出讓金的困難。而在出讓土地使用權(quán)之期限屆滿后,對建筑物所有人改行年租式的、無期的土地使用制,只要年租額的規(guī)定合理,一次的繳納額將比繳納土地使用權(quán)出讓金少數(shù)十倍,將不會超越建筑物所有人所能承受的經(jīng)濟能力和心理能力,法律的執(zhí)行就會順利得多,也就不至于影響城市社會的安定。四、關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)期前收回的問題關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)之期前收回問題,我國1994年7月制定的《城市房地產(chǎn)管理法》第25條規(guī)定了一種情形,即以出讓方式取得土地使用權(quán)者,未按合同約定的動工開發(fā)期限動工開發(fā)土地滿兩年的,土地出讓方可以無償收回土地使用權(quán)。人大法工委的《〈民法草案〉物權(quán)法編》第158條又在《城市房地產(chǎn)管理法》第25條規(guī)定的基礎(chǔ)上增設(shè)了一種情形,即“違反法律規(guī)定或者合同約定改變土地用途”之情形。但是,兩個《物權(quán)法(草案)》對此均無任何規(guī)定,可能的原因是起草者認為《城市房地產(chǎn)管理法》第25條和《〈民法草案〉物權(quán)法編》第158條所體現(xiàn)的是土地行政管理的要求,不宜在作為民事基本法之一的物權(quán)法中規(guī)定。筆者認為,盡管《城市房地產(chǎn)管理法》第25條和《〈民法草案〉物權(quán)法編》第158條所追求的是防止土地閑置和違規(guī)建筑之行政管理目的,但是由土地出讓方收回土地使用權(quán),在民法上是解除土地使用權(quán)出讓合同的一種民事法律后果,理應(yīng)在作為民事基本法之一的物權(quán)法中有所規(guī)定。如果回避這個問題,將意味著《城市房地產(chǎn)管理法》第25條的不合理規(guī)定繼續(xù)有效,因此我們應(yīng)當按照合同解除的民法原理,在物權(quán)法中對此作出正確的規(guī)定?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第25條規(guī)定:“以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的,必須按照土地使用權(quán)合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的,可以征收相當于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費;滿兩年未動工開發(fā)的,可以無償收回土地使用權(quán);但是,因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必須的前期工作造成的動工開發(fā)遲延除外?！北救苏J為,本條規(guī)定存在以下兩個問題:(1)混淆了民事法律后果與行政法律后果。在實行土地私有制的國家或地區(qū),土地之用途和動工開發(fā)期限,都不是類似合同(如地上權(quán)合同)的法定必備條款。在我國城市土地之全民所有制下,國家集土地之公權(quán)(土地行政管理權(quán))與私權(quán)(土地所有權(quán))于一身,將按政府批準的建設(shè)規(guī)劃寫明土地用途和動工開發(fā)期限作為土地使用權(quán)出讓合同的必備條款,并于法律上規(guī)定土地使用權(quán)人違反相關(guān)約定的法律后果,企圖通過以自己為一方主體的民事合同實現(xiàn)其在公法上追求的治理目標,其意愿是良好的,我們可以理解。但是,在法律后果的規(guī)定上,應(yīng)當分清民事法律后果與行政法律后果。而《城市房地產(chǎn)管理法》第25條規(guī)定的征收土地閑置費的后果,顯然屬于行政法律后果,而“無償收回土地使用權(quán)”卻有混淆民事法律后果與行政法律后果之嫌。(2)“無償收回土地使用權(quán)”作為民事法律后果,顯然違背了民法的平等、公平原則。在民法上,土地使用權(quán)出讓方與受讓方的關(guān)系是平等的民事合同關(guān)系,當一方違約構(gòu)成另一方單方解除合同之條件時,另一方有權(quán)解除合同并追究違約方的違約責任,但是雙方依被解除之合同的約定所取得的財產(chǎn),都應(yīng)返還給對方。而《城市房地產(chǎn)管理法》第25條“無償收回土地使用權(quán)”的規(guī)定則意味著土地使用方需要返還出讓方交付的土地,土地出讓方卻可以占有土地受讓方繳納的土地出讓金。這在民法上是毫無依據(jù)可尋的。這一立法規(guī)定表現(xiàn)出我國立法機關(guān)的一種政府本位主義:它任意擴大了政府在作為民事關(guān)系一方主體時的權(quán)利,凌辱了另一方民事主體依民法應(yīng)當享有的權(quán)利。為克服《城市房地產(chǎn)管理法》第25條的前述兩個缺點,筆者認為在我國未來的《物權(quán)法》中應(yīng)作如下規(guī)定:“除不可抗力及政府、政府部門的原因造成土地開發(fā)遲延者外,土地使用權(quán)受讓方未按土地使用權(quán)出讓合同約定的動工開發(fā)日期開發(fā)土地滿兩年的,土地使用權(quán)出讓方有權(quán)解除合同,收回土地并追究土地受讓方相當于土地使用權(quán)出讓金20%左右的違約金。其他法律、法規(guī)有征收土地閑置費規(guī)定的,遵照其規(guī)定?！薄丁疵穹ú莅浮滴餀?quán)法編》第158條規(guī)定:“建設(shè)用地使用權(quán)人有下列情形之一的,國家或者集體經(jīng)濟組織有權(quán)收回建設(shè)用地,該建設(shè)用地使用權(quán)消滅:(一)違反法律規(guī)定或者合同約定改變土地用途的;(二)二年以上未開發(fā)利用的?！睂τ诒緱l規(guī)定,本人有兩點看法:其一,本條只規(guī)定了收回土地,既欠缺土地使用權(quán)出讓金是否返還的規(guī)定,也欠缺有關(guān)行政責任和違約責任的規(guī)定。這樣簡單的規(guī)定,不具有可操作性,在司法實務(wù)中是無法適用的。其二,改變土地用途之情形較之于遲延開發(fā)土地之情形要復(fù)雜得多,無論民事法律后果或行政法律后果都應(yīng)有所不同,不能納入一個條文規(guī)定,應(yīng)當分條進行規(guī)定。那么,對改變土地用途之情形應(yīng)當怎樣規(guī)定呢?筆者認為,對土地使用權(quán)人擅自改變土地用途的行為之法律規(guī)制,應(yīng)當注意以下兩個問題:一是應(yīng)當體現(xiàn)以民為本的精神,設(shè)置一種緩沖程序,給土地使用權(quán)人一個改正錯誤的機會;二是要分清民事責任與行政責任,不能眉毛胡子一把抓。為此,建議在我國未來的物權(quán)法中制定這樣一個法律條文:“建設(shè)用地使用權(quán)人不得改變土地用途。需要改變土地用途的,應(yīng)當依法經(jīng)有關(guān)行政主管部門批準,并取得土地使用權(quán)出讓方的同意。未經(jīng)批準和同意擅自改變土地用途的,應(yīng)當限期改正。限期不改正的,土地使用權(quán)出讓方有權(quán)解除合同,收回土地并追究土地使用權(quán)人相當于土地使用權(quán)出讓金20%左右的違約金。對擅自改變土地用途的違規(guī)行為的行政處罰,由其他法律、法規(guī)規(guī)定。土地使用權(quán)出讓方收回土地時,不負收購?fù)恋厥褂脵?quán)人在該土地上營造的建筑物的義務(wù)?！蔽?、關(guān)于空間權(quán)問題《〈民法草案〉物權(quán)法編》第142條規(guī)定:“建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)在地上或者地下修建地鐵、輕軌、車庫、鋪設(shè)管線、空中走廊等設(shè)施,但不得妨礙其他建設(shè)用地使用權(quán)人行使其權(quán)利?！卑幢緱l之文意,似乎任何建設(shè)用地使用權(quán)人都享有修建地鐵、輕軌一類的空間權(quán),別人(包括國家在內(nèi))要在其地下、地上修建地鐵、輕軌,都要與其訂立地役權(quán)合同,取得其授權(quán);或者由國家向土地使用權(quán)人征收空間權(quán)后再授予給營造地鐵或輕軌的組織。這顯然不利于土地上下空間的社會化利用?？赡芤庾R到了這一規(guī)定的不妥當性,2005年7月8日公布征求意見的《物權(quán)法(草案)》第141條改訂為:“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán),不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)人的權(quán)利?！钡潜緱l表述的是作為土地所有人的國家的權(quán)利,并未解決土地使用權(quán)人究竟可以享有多大空間權(quán)的問題。而作為建設(shè)用地使用權(quán)制度所要解決的空間權(quán)問題恰恰就是土地使用權(quán)人的空間權(quán)大小問題,或者說土地使用權(quán)內(nèi)含的空間權(quán)大小問題。筆者認為,空間權(quán)原本屬于土地所有人,在我國對城市土地實行全民所有制的條件下,城市土地的空間權(quán)屬于作為土地所有權(quán)人的國家。我國城市建設(shè)用地使用權(quán)制度所要解決的空間權(quán)問題之實質(zhì)是:隨著土地使用權(quán)的出讓,原本屬于國家的空間權(quán)是全部移轉(zhuǎn)給土地使用權(quán)人呢或者是國家保留部分空間權(quán),僅賦予土地使用權(quán)人部分的、有限的空間權(quán)?在土地的空間權(quán)屬于土地所有權(quán)人的前提條件下,近現(xiàn)代以來,在實行土地私有制的國家,為保障土地上下空間的社會性利用,民法打破了土地所有權(quán)上及天空下達地心的傳統(tǒng),對土地私有者的空間權(quán)施以了一定限制。此