行政復(fù)議法釋義

《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法釋義》

目

錄

第一部分

緒論

我國(guó)行政復(fù)議制度的新進(jìn)展

第二部分

釋義

第一章

總則

第二章

行政復(fù)議范圍

第三章

行政復(fù)議申請(qǐng)

第四章

行政復(fù)議受理

第五章

行政復(fù)議決定

第六章

法律責(zé)任

第七章

附則第一部分緒論我國(guó)行政復(fù)議制度的新進(jìn)在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中，為有效地維護(hù)公共利益和公共秩序，各級(jí)人民政府及其工作部門進(jìn)行著經(jīng)常的、大量的、范圍廣泛的行政管理工作，因而使我們的改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)得以順利進(jìn)行。由于行政權(quán)最終要由具體的行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員來(lái)行使，某些違法或不當(dāng)?shù)男姓袨殡y以避免，這些違法或不當(dāng)?shù)男姓袨闀?huì)對(duì)行政管理相對(duì)人的權(quán)利造成損害，因此，需要給予行政管理相對(duì)人一定的權(quán)利救濟(jì)途徑?，F(xiàn)代法制國(guó)家是通過建立行政復(fù)議制度和行政訴訟制度為相對(duì)人提供救濟(jì)的。在我國(guó)，行政訴訟是由人民法院對(duì)引起爭(zhēng)議的具體行政行為進(jìn)行審查，以保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，這是一種司法救濟(jì)，是行政系統(tǒng)外部對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督形式。行政復(fù)議則是與行政訴訟相結(jié)合的行政救濟(jì)制度。它是運(yùn)用行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督關(guān)系，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)糾正下級(jí)行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?，以保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，是一種行政救濟(jì)，即行政系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督形式。行政復(fù)議在范圍、程序等方面都與行政訴訟有區(qū)別，它以自身特有的優(yōu)勢(shì)彌補(bǔ)了行政訴訟制度在給予相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)時(shí)的某些局限性，對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)來(lái)得更直接、及時(shí)，也更為全面。因此，行政復(fù)議是一項(xiàng)發(fā)展社會(huì)主義民主和保障人權(quán)的重要法律制度。

黨的十五大提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！秉h的這一主張又被寫入新修改的憲法中，成為全體人民奉行和遵守的憲法原則。依法治國(guó)基本的、主要的方面是依法行政，而建立和完善行政復(fù)議制度，充分發(fā)揮行政復(fù)議制度的作用，有利于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。

一、行政復(fù)議制度的新進(jìn)展

與我國(guó)整個(gè)法制建設(shè)的進(jìn)程一樣，我國(guó)的行政復(fù)議制度的建立也經(jīng)歷了一個(gè)曲折的發(fā)展過程。建國(guó)初期，行政復(fù)議制度就開始建立，先后在財(cái)政、稅收、海關(guān)等領(lǐng)域?qū)嵭小?0年代后期到60年代初，也有一些法律、行政法規(guī)規(guī)定了行政復(fù)議。此后，隨著“左”的思想愈演愈烈，行政復(fù)議制度也遭到破壞。進(jìn)人80年代以后，隨著我國(guó)民主法制建設(shè)的不斷進(jìn)步，行政復(fù)議制度也得到發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1990年底，我國(guó)已有100多個(gè)法律、行政法規(guī)規(guī)定了行政復(fù)議。行政訴訟法頒布以后，為配合行政訴訟法的施行，1990年12月國(guó)務(wù)院通過了《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議條例》，對(duì)行政復(fù)議制度作了比較系統(tǒng)的規(guī)定，促進(jìn)了行政復(fù)議制度的發(fā)展和完善。經(jīng)過近10年的實(shí)踐，行政復(fù)議工作積累了不少成功的經(jīng)驗(yàn)，制定行政復(fù)議法的條件已經(jīng)成熟。1998年10月國(guó)務(wù)院將行政復(fù)議法（草案）提交九屆全國(guó)人大常委會(huì)審議，九屆全國(guó)人大常委會(huì)經(jīng)過第五次、第六次和第九次會(huì)議三次審議，于1999年4月29日通過了《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》。行政復(fù)議法的通過，進(jìn)一步完善和發(fā)展了我國(guó)的行政復(fù)議制度。

與現(xiàn)行的行政復(fù)議制度相比較，行政復(fù)議法有以下幾個(gè)方面的重大進(jìn)展：

（一）擴(kuò)大了行政復(fù)議范圍

我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議制度的復(fù)議范圍比較窄，按照現(xiàn)行的規(guī)定，復(fù)議申請(qǐng)范圍限于法律、法規(guī)明確規(guī)定涉及人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，與行政訴訟的受案范圍大體相同。為了充分發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭(zhēng)議方面的積極作用，促進(jìn)依法行政，《行政復(fù)議法》擴(kuò)大了申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為的范圍，根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，不論是作為，還是不作為，只要公民、法人或者其他組織認(rèn)為這些行為違法或者不當(dāng)，侵犯了自己的合法權(quán)益，都可以依法申請(qǐng)復(fù)議。同現(xiàn)行的復(fù)議申請(qǐng)范圍相比，明確規(guī)定增加的內(nèi)容有：認(rèn)為行政機(jī)關(guān)變更或者廢止農(nóng)村承包合同，侵犯其合法權(quán)益的；認(rèn)為符合法定條件，申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書，或者申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)審批、登記有關(guān)事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)沒有依法辦理的；申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)依法發(fā)放社會(huì)保險(xiǎn)金或者最低生活保障費(fèi)，行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)放的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、征收財(cái)物、攤派費(fèi)用的；申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒有依法履行的等。行政復(fù)議范圍的擴(kuò)大，提高了對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的水平，既是法制進(jìn)步的要求，也體現(xiàn)了行政復(fù)議作為一種公民權(quán)利救濟(jì)制度的獨(dú)特價(jià)值。

（二）將抽象行政行為納入復(fù)議范圍

現(xiàn)行行政復(fù)議制度的復(fù)議范圍僅限于具體行政行為，而明確排除了公民對(duì)抽象行政行為的復(fù)議申請(qǐng)權(quán)。這些規(guī)定是基于我國(guó)當(dāng)時(shí)的情況和法制發(fā)展水平考慮的。但隨著實(shí)踐的發(fā)展，將抽象行政行為納入復(fù)議申請(qǐng)范圍的呼聲日益強(qiáng)烈。其理由是：

首先，從理論上來(lái)說，任何權(quán)利都需要保護(hù)和救濟(jì)，否則就不能稱之為權(quán)利。既然抽象行政行為存在侵害公民權(quán)利的可能性，就應(yīng)該向公民提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑。我國(guó)憲法和法律雖然規(guī)定了對(duì)抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督的制度，但無(wú)論是權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，還是行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，都主要靠監(jiān)督機(jī)關(guān)自身來(lái)啟動(dòng)，受到抽象行政行為侵害的公民只能舉報(bào)，提供線索。由于這種舉報(bào)沒有法定的運(yùn)作程序，以致難以達(dá)到預(yù)期的目的，妨礙對(duì)公民合法權(quán)益的保護(hù)。

其次，從行政復(fù)議的性質(zhì)上來(lái)說，它既是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的形式，又是給行政相對(duì)人提供的行政救濟(jì)手段。作為監(jiān)督形式，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)是對(duì)制定規(guī)范性文件和執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件進(jìn)行的全面監(jiān)督；作為救濟(jì)手段，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)貫穿行政活動(dòng)的每一個(gè)方面，是對(duì)公民因某些違法和不當(dāng)?shù)男姓顒?dòng)致使其自身合法權(quán)益受到侵犯所應(yīng)得到的全面救濟(jì)。

第三，從行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系上來(lái)說，也應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大行政復(fù)議的受案范圍。作為對(duì)行政行為的監(jiān)督制度，行政復(fù)議和行政訴訟在宗旨和目的上相同，都是為了維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。但是，它們不是同一制度的重復(fù)，二者有個(gè)分工和協(xié)調(diào)的關(guān)系。行政訴訟（或司法審查）作為司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督形式，它受一國(guó)政治體制、法律傳統(tǒng)和法制觀念等諸多因素的影響，司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的廣度和深度都受限制。行政復(fù)議作為一種行政上的救濟(jì)制度，它有自己存在的特殊價(jià)值，它應(yīng)當(dāng)能夠彌補(bǔ)司法救濟(jì)的不足，使公民的權(quán)益救濟(jì)不留下“真空”。因此，與行政訴訟相比，它在救濟(jì)的廣度和深度上都應(yīng)有自己的特色。尤其在目前的行政訴訟制度還存在某些局限性的情況下，更應(yīng)該體現(xiàn)這一點(diǎn)。

將抽象行政行為納人復(fù)議范圍是有憲法和法律依據(jù)的。我國(guó)憲法規(guī)定公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理，任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。同時(shí)，憲法第八十九條規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部、各委員會(huì)發(fā)布的不適當(dāng)命令、指示和規(guī)章；改變或者撤銷地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。地方組織法第五十九條規(guī)定縣級(jí)以上各級(jí)人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。因此，將抽象行政行為納人行政復(fù)議范圍，是有憲法和組織法依據(jù)的；因此，根據(jù)行政復(fù)議法規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)章以下的規(guī)定（多屬一些規(guī)范性文件）不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)。將抽象行政行為納入復(fù)議范圍，是行政復(fù)議制度的重大進(jìn)步和創(chuàng)新。

（三）國(guó)務(wù)院可以作為復(fù)議機(jī)關(guān)受理重要復(fù)議申請(qǐng)

根據(jù)現(xiàn)行的行政復(fù)議制度，對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府和國(guó)務(wù)院部門的具體行政行為不服申請(qǐng)復(fù)議的，由作出具體行政行為的政府或部門管轄，也就是由原機(jī)關(guān)復(fù)議。當(dāng)初作這樣規(guī)定是考慮到國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，主要職責(zé)是制定方針政策，從全局上處理行政事務(wù)，一般不宜、也難以處理大量的具體行政糾紛。如果規(guī)定國(guó)務(wù)院作為復(fù)議機(jī)關(guān)，可能會(huì)影響國(guó)務(wù)院的正常工作。在實(shí)踐過程中，這一理由受到越來(lái)越多的質(zhì)疑，一些實(shí)際工作部門和理論界的同志認(rèn)為，由本機(jī)關(guān)復(fù)議自己作出的具體行政行為，實(shí)際上是自己作自己的法官，難以保證行政復(fù)議的公正性，不利于保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益；國(guó)務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān)，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)具有最高的層級(jí)監(jiān)督權(quán)，這是憲法賦予的權(quán)力，由國(guó)務(wù)院受理行政復(fù)議申請(qǐng)，有利于發(fā)現(xiàn)和糾正國(guó)務(wù)院部門和省級(jí)政府的違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?，加?qiáng)國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)務(wù)院部門和省級(jí)政府的監(jiān)督，同時(shí)也能在各級(jí)政府中起到有錯(cuò)必糾的示范作用，從行政管理的全體規(guī)模上推進(jìn)依法行政。因此，行政復(fù)議法規(guī)定，對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決，國(guó)務(wù)院按照本法的規(guī)定作出最終裁決。

（四）程序上進(jìn)一步方便申請(qǐng)人

行政復(fù)議是公民權(quán)利的一種救濟(jì)手段，與行政訴訟所提供的司法救濟(jì)相比，它具有及時(shí)、方便、成本低等特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)更容易為群眾所接受，但是，從行政復(fù)議條例實(shí)施的情況來(lái)看，效果并不理想，大量的行政糾紛并沒有通過行政復(fù)議這一途徑加以解決。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1991年1月行政復(fù)議條例實(shí)施到1997年底，全國(guó)共有22萬(wàn)件行政復(fù)議案件，平均每年只有3萬(wàn)件。而同期行政訴訟案件卻逐年上升，僅1998年就達(dá)10萬(wàn)件。這表明，行政復(fù)議制度的優(yōu)越性并沒有得到充分體現(xiàn)。這里有對(duì)行政復(fù)議制度宣傳普及不夠，群眾對(duì)行政機(jī)關(guān)信任度不高的原因，也有制度本身的原因。如在管轄上，主要以條條管轄為主，很多情況下，申請(qǐng)人需要到異地去申請(qǐng)，不方便；時(shí)限較短，不利于申請(qǐng)人充分的準(zhǔn)備等。這次行政復(fù)議法的制定，充分地考慮了這些因素，盡量避免程序的司法化，并在以下幾個(gè)方面作出規(guī)定，力圖方便群眾：

1．在管轄上，原則上讓申請(qǐng)人自己選擇

行政復(fù)議法規(guī)定，對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請(qǐng)人選擇，可以向該部門的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。將選擇復(fù)議機(jī)關(guān)的權(quán)利交給申請(qǐng)人，可以在一定程度上克服地方保護(hù)或行業(yè)保護(hù)，是民主政治的體現(xiàn)，既公道又科學(xué)，也與現(xiàn)行的行政執(zhí)法體制不矛盾。此外還規(guī)定，申請(qǐng)人如果弄不清向哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，可以向具體行政行為發(fā)生地的縣級(jí)地方人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，由接受申請(qǐng)的縣級(jí)地方人民政府轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)。

2．在申請(qǐng)的形式上，規(guī)定了可以口頭申請(qǐng)

行政復(fù)議法規(guī)定，申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議，可以書面申請(qǐng)，也可以口頭申請(qǐng)；口頭申請(qǐng)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)記錄申請(qǐng)人的基本情況、行政復(fù)議請(qǐng)求、申請(qǐng)行政復(fù)議的主要事實(shí)、理由和時(shí)間。

3．放寬了申請(qǐng)復(fù)議的時(shí)限

行政復(fù)議條例規(guī)定的申請(qǐng)復(fù)議的期限一般是十五天，有的單行法律規(guī)定只有五天，時(shí)間太短，不利于公民提出復(fù)議申請(qǐng)。為了方便公民、法人或者其他組織通過申請(qǐng)行政復(fù)議保護(hù)自己的合法權(quán)益，行政復(fù)議法放寬了申請(qǐng)復(fù)議的時(shí)限，規(guī)定公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)；但是法律規(guī)定的申請(qǐng)期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的，申請(qǐng)期限從障礙消除之日起繼續(xù)計(jì)算。

4．行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)，不得向申請(qǐng)人收取任何費(fèi)用

（五）強(qiáng)化了對(duì)復(fù)議活動(dòng)的監(jiān)督，嚴(yán)格規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)的法律責(zé)任

現(xiàn)行行政復(fù)議制度得不到有效實(shí)施的一個(gè)重要原因，是有的行政機(jī)關(guān)怕當(dāng)被告或者怕麻煩，對(duì)復(fù)議申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)受理而不受理；有的行政機(jī)關(guān)“官官相護(hù)”，對(duì)違法的具體行政行為該撤銷的不撤銷，對(duì)不當(dāng)?shù)木唧w行政行為該變更的不變更。在制定行政復(fù)議法時(shí)，注意從提高行政復(fù)議的有效性上完善行政復(fù)議制度，強(qiáng)化了上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議活動(dòng)的監(jiān)督，嚴(yán)格規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)的法律責(zé)任。

由國(guó)務(wù)院提出法律案并經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審議通過的行政復(fù)議法，體現(xiàn)了我國(guó)行政復(fù)議制度的新進(jìn)展，也是推進(jìn)依法行政的新的重大舉措。它從國(guó)家制度上再一次表明，我們黨所領(lǐng)導(dǎo)的人民政府，是全心全意為人民服務(wù)的政府，是徹底地為人民的利益工作的。建國(guó)前夕，毛澤東同志在論及治國(guó)方略時(shí)指出：“只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。”我們應(yīng)當(dāng)大力宣傳普及行政復(fù)議法，使之為廣大干部和群眾所理解和掌握，以加快社會(huì)主義民主和法制的進(jìn)程。

二、行政復(fù)議制度的發(fā)展過程

我國(guó)行政復(fù)議制度建立于建國(guó)初期，最早的有關(guān)行政復(fù)議的規(guī)定，見之于1950年1月15日政務(wù)院批準(zhǔn)、財(cái)政部公布的《財(cái)政部設(shè)置檢查機(jī)關(guān)辦法》，該辦法第六條規(guī)定：“被檢查的部門對(duì)檢查機(jī)構(gòu)之措施認(rèn)為不當(dāng)時(shí)，得具備理由，向其上級(jí)檢查機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核處理。”這里的“申請(qǐng)復(fù)核處理”，究其實(shí)質(zhì)就具有行政復(fù)議的性質(zhì)?？梢哉f這是建國(guó)初期行政復(fù)議制度的雛形。1950年12月15日政務(wù)院政務(wù)會(huì)議通過的《稅務(wù)復(fù)議委員會(huì)組織通則》，第一次在法規(guī)上正式出現(xiàn)了“復(fù)議”二字，并明確規(guī)定了稅務(wù)復(fù)議委員會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)及受案范圍，標(biāo)志著我國(guó)的行政復(fù)議制度的建立，以后，隨著有關(guān)規(guī)定行政復(fù)議的法規(guī)的頒布，我國(guó)行政復(fù)議的范圍越來(lái)越擴(kuò)大，相繼頒布的《印花稅暫行條例》、《暫行海關(guān)法》等法律規(guī)范，都規(guī)定了行政復(fù)議制度。改革開放以來(lái)，特別是進(jìn)入80年代以后，隨著我國(guó)社會(huì)主義民主和法制建設(shè)的不斷加快，行政復(fù)議制度有了較大的發(fā)展，規(guī)定有行政復(fù)議內(nèi)容的法律、法規(guī)數(shù)量日益增多，如《海關(guān)法》、《外國(guó)人入境出境管理法》、《公民出境入境管理法》、《商標(biāo)法》、《專利法》、《集會(huì)游行示威法》等都規(guī)定了行政復(fù)議制度。但由于缺乏一部對(duì)行政復(fù)議制度進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范的法律，總的來(lái)說行政復(fù)議案件還不多，行政復(fù)議制度也不夠健全。1989年行政訴訟法公布后，為適應(yīng)和配合行政訴訟制度的施行，制定《行政復(fù)議條例》被迅速提上日程。國(guó)務(wù)院于1990年12月頒布，并于1994年6月修訂的《行政復(fù)議條例》，對(duì)申請(qǐng)復(fù)議范圍、復(fù)議管轄、復(fù)議機(jī)構(gòu)、復(fù)議參加人、復(fù)議的申請(qǐng)、受理、審理與決定等，都作出了具體明確的規(guī)定。《行政復(fù)議條例》的頒布實(shí)施，進(jìn)一步規(guī)范、健全和發(fā)展了我國(guó)的行政復(fù)議制度，行政復(fù)議案件也隨之大量上升，我國(guó)行政復(fù)議制度從此進(jìn)人一個(gè)全面建設(shè)和發(fā)展的階段。

經(jīng)過多年實(shí)踐，行政復(fù)議工作積累了不少成功經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，在實(shí)踐中還存在不少問題，主要是：第一，行政復(fù)議申請(qǐng)范圍較窄。按照現(xiàn)行做法，行政復(fù)議申請(qǐng)范圍僅限于法律、法規(guī)明確規(guī)定涉及人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，與行政訴訟的受案范圍大體相同，沒有體現(xiàn)出行政復(fù)議的特點(diǎn)。第二，申請(qǐng)行政復(fù)議的條條框框較多，公民、法人和其他組織申請(qǐng)行政復(fù)議還不方便。例如，目前實(shí)行的是以“條條”管轄為主的行政復(fù)議管轄體制，老百姓申請(qǐng)復(fù)議，往往要到異地，很不方便；又如，現(xiàn)行的復(fù)議申請(qǐng)期限較短，一般為15天，還有的單行法律規(guī)定只有5天，申請(qǐng)人很容易耽誤申請(qǐng)期限；再如，申請(qǐng)復(fù)議必須采取書面形式，也限制了一些人民群眾進(jìn)行復(fù)議等等。第三，有的行政機(jī)關(guān)怕當(dāng)被告，或者怕麻煩，對(duì)復(fù)議申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)受理而不受理，或者受理后久拖不決。第四，有的行政機(jī)關(guān)在復(fù)議活動(dòng)中搞“官官相護(hù)”，甚至徇私舞弊，對(duì)違法的具體行政行為該撤銷的不撤銷，對(duì)不當(dāng)?shù)木唧w行政行為該變更的不變更。為了及時(shí)、有效地糾正違法的和不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，切實(shí)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，進(jìn)一步規(guī)范我國(guó)的行政復(fù)議制度，制定行政復(fù)議法，進(jìn)一步完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的監(jiān)督機(jī)制，是迫切需要和十分必要的。因此，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)將制定行政復(fù)議法列入了立法規(guī)劃。

根據(jù)八屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，原國(guó)務(wù)院法制局于1996年3月開始研究起草行政復(fù)議法，并就起草行政復(fù)議法需要解決的主要問題，征求了部分地方人民政府和國(guó)務(wù)院部門的意見，并召開座談會(huì)聽取部分行政機(jī)關(guān)和專家的意見。1998年6月國(guó)務(wù)院法制辦將行政復(fù)議法（征求意見稿）下發(fā)各部門、各地方征求意見，根據(jù)各方面的意見，研究修改形成《行政復(fù)議法（草案）》。這個(gè)草案經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過，于1998年10月由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)九屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議，國(guó)務(wù)院法制辦主任楊景宇在會(huì)上作了說明，會(huì)議對(duì)草案進(jìn)行了初步審議。第五次常委會(huì)會(huì)后，法律委員會(huì)和法制工作委員會(huì)將草案發(fā)中央有關(guān)部門、各地方人大和人民政府再次征求意見，邀請(qǐng)中央有關(guān)部門、專家座談，并在青島市召開會(huì)議，專門聽取部分地方人大和政府法制部門以及法律專家的意見。在認(rèn)真研究常委會(huì)組成人員和各方面意見的基礎(chǔ)上，法律委員會(huì)召開會(huì)議，對(duì)草案進(jìn)行了逐條審議，并向全國(guó)人大常委會(huì)提交了《行政復(fù)議法（草案二次審議稿）》，提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議。1998年12月九屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議對(duì)行政復(fù)議法草案修改稿進(jìn)行了第二次審議。會(huì)后，根據(jù)常委會(huì)組成人員對(duì)幾個(gè)重點(diǎn)問題的審議意見，全國(guó)人大常委會(huì)法工委和國(guó)務(wù)院法制辦再次組織到廣西、廣東、江西進(jìn)行調(diào)研，聽取三省區(qū)人大、政府法制工作部門和有關(guān)部門對(duì)草案二次審議稿的意見，對(duì)草案進(jìn)行了修改。1999年4月7日法律委員會(huì)對(duì)行政復(fù)議法草案修改稿進(jìn)行審議后，將《行政復(fù)議法（草案三次審議稿）》提請(qǐng)第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議審議，常委委員們普遍認(rèn)為，經(jīng)過常委會(huì)的三次審議，草案修改得比較完善。

九屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議于1999年4月29日對(duì)會(huì)議審議的法律案進(jìn)行表決，參加會(huì)議的125位常委會(huì)組成人員以125票贊成、沒有反對(duì)票和棄權(quán)票的表決結(jié)果通過了《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》，中華人民共和國(guó)主席江澤民發(fā)布第16號(hào)主席令予以公布，于1999年10月1日起施行。

行政復(fù)議法貫徹了黨的十五大關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的基本要求，把行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的一種監(jiān)督制度和保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的法律救濟(jì)制度，加以法律化和規(guī)范化。行政復(fù)議法強(qiáng)調(diào)防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨?，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。完善行政復(fù)議制度，對(duì)于社會(huì)主義民主政治建設(shè)，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)合法、正確地行使職權(quán)，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，從制度上遏制和清除腐敗，必將發(fā)揮重要作用。

第二部分

釋義第一章

總則第一條

為了防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。

【釋義】

本條是關(guān)于行政復(fù)議法立法宗旨的規(guī)定。

行政復(fù)議法開宗明義規(guī)定了本法的立法宗旨，明確規(guī)定有下列三個(gè)方面：

一、為了防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為

行政復(fù)議是一項(xiàng)法律救濟(jì)制度，是一項(xiàng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的監(jiān)督機(jī)制，其目的就是防止并糾正行政機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)的工作人員作出違法的或者不適當(dāng)?shù)木唧w行政行為。行政復(fù)議法從這一目的出發(fā)，確立了行政復(fù)議法律制度。

為了防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，首先就應(yīng)當(dāng)弄清楚什么是行政行為。行政法意義上的行政行為，是指行政主體通過行政人依法代表國(guó)家，基于行政職權(quán)所單方作出的能直接或者間接引起法律后果的公務(wù)行為。從一般意義的理解，行政主體，主要是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)。行政人，主要是指依法代表國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員。行政機(jī)關(guān)及其工作人員依照法定職權(quán)，代表國(guó)家實(shí)施行政管理，所作出的行政立法、行政許可、行政處罰、行政措施、行政執(zhí)行、行政仲裁、行政復(fù)議等公務(wù)行為，都是行政行為。

1989年我國(guó)制定了行政訴訟法，建立了我國(guó)的行政訴訟制度。在行政訴訟法中，明確規(guī)定：“人民法院審理行政訴訟案件，對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查。”對(duì)“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束決定、命令”，人民法院不予受理。這樣，就把行政行為劃分為具體行政行為和抽象行政行為兩類。行政復(fù)議法中所規(guī)定的“為了防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，”明確了行政復(fù)議的受理范圍，與行政訴訟法規(guī)定的受案范圍一樣，也是審查行政機(jī)關(guān)的具體行政行為。本法中除明文規(guī)定抽象行政行為的條文以外，都是專指具體行政行為。對(duì)抽象行政行為，即行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)范性文件，按照行政復(fù)議法規(guī)定，可以由公民、法人或者其他組織在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，一并提出對(duì)所依據(jù)的有關(guān)規(guī)范性文件的審查申請(qǐng)，建立起由人民群眾啟動(dòng)的對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查要求的監(jiān)督機(jī)制，并根據(jù)我國(guó)憲法及有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)范性文件備案審查制度，對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查。這部分內(nèi)容在后面的釋義中將用一定的篇幅作詳細(xì)講解。

行政機(jī)關(guān)實(shí)施具體行政行為，一般會(huì)對(duì)公民、法人及其他組織的權(quán)益產(chǎn)生影響，因?yàn)榫唧w行政行為都是針對(duì)特定的人或物而作出的，都是由行政機(jī)關(guān)的工作人員直接具體操作，因此，就有可能出現(xiàn)違法現(xiàn)象，有可能作出不適當(dāng)?shù)男姓袨椋瑥亩鴵p害公民、法人及其他組織的合法權(quán)益。行政復(fù)議法遵循行政法基本原則，為防止和糾正行政機(jī)關(guān)的違法的和不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，作出了一系列法律規(guī)范。行政法的基本原則中有兩個(gè)重要原則，即合法性原則與合理性原則。合法性原則適用糾正違法的行政行為，而合理性原則適用糾正不當(dāng)?shù)男姓袨?。?guó)外大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的行政法律都強(qiáng)調(diào)與貫徹這兩項(xiàng)基本原則，這兩項(xiàng)基本原則貫穿于行政法特別是行政程序法的主要內(nèi)容之中。

英國(guó)的行政法上的合法性原則，主要有兩項(xiàng)，即越權(quán)無(wú)效原則和自然公正原則。越權(quán)無(wú)效原則的核心內(nèi)容，是指越權(quán)的行政行為不具有法律效力。自然公正原則的核心內(nèi)容，一是聽取對(duì)方的意見，即任何人或者團(tuán)體在行使權(quán)力可能使其他人受到不利影響時(shí)，必須聽取對(duì)方的意見；二是不能自己作自己的法官，這是避免偏私的必要程序原則。美國(guó)的行政合法性原則，主要表現(xiàn)為基本權(quán)利原則和正當(dāng)程序原則?；緳?quán)利原則是指一切組織和個(gè)人都必須服從法律，但這種法律必須旨在保護(hù)而不是摧殘人類固有的基本權(quán)利。正當(dāng)程序原則是指法律的實(shí)施必須通過正當(dāng)?shù)姆沙绦蜻M(jìn)行。該原則直接為美國(guó)憲法所確立，并由美國(guó)聯(lián)邦行政程序法對(duì)其內(nèi)容作出具體規(guī)定。以上兩個(gè)原則對(duì)行政法的直接影響表現(xiàn)在：一切法律、行政行為、司法行為，凡違背人類固有基本權(quán)利者不具有約束力；立法、行政、司法行為不通過正當(dāng)?shù)姆沙绦驘o(wú)效。

在大陸法系國(guó)家，法國(guó)行政合法性原則包含了三項(xiàng)基本內(nèi)容：第一，行政行為必須有法律依據(jù)；第二，行政行為必須符合法律；第三，行政機(jī)關(guān)必須以自己的行為來(lái)保證法律的實(shí)施。在德國(guó)，一是法律至上；二是法律要件。法律至上的中心思想為：一切行政行為必須服從法律，否則無(wú)效。法律要件的中心思想為：一切行政權(quán)的實(shí)施，都必須符合法律的授權(quán)，越權(quán)無(wú)效。在日本，一是法律保留原則，即政府的行政活動(dòng)必須有國(guó)會(huì)制定的法律依據(jù)；二是法律優(yōu)先原則，即法律高于行政，一切行政活動(dòng)都不得違反法律，行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范不得在事實(shí)上廢止、變更法律。三是司法救濟(jì)原則，即一切司法權(quán)歸屬于法院，法院具有行政糾紛的終裁權(quán)。公民的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)的不法侵害時(shí)，享有不可剝奪的獲得法院救濟(jì)的權(quán)利。

我國(guó)法學(xué)界認(rèn)為行政法的行政合法性原則的基本內(nèi)容，主要有下列五點(diǎn)：第一，行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)由法律設(shè)定并依法授予。一切行政行為以行政職權(quán)為基礎(chǔ)，無(wú)職權(quán)便無(wú)行政。行政職權(quán)必須合法產(chǎn)生，即由法律、法規(guī)設(shè)定，或由國(guó)務(wù)院或者其他上級(jí)行政機(jī)關(guān)依法授予。第二，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為必須依照和遵守法律、法規(guī)等法律規(guī)范。它要求每一個(gè)行政機(jī)關(guān)既要依法管理行政相對(duì)人，又應(yīng)在其他行政機(jī)關(guān)的管理中遵守法律、法規(guī)和規(guī)章。行政機(jī)關(guān)不得享有法律以外的特權(quán)。第三，行政機(jī)關(guān)的行政行為違法無(wú)效。行政機(jī)關(guān)的行政行為必須合法，違法的行政行為不具有法律效力，無(wú)論是實(shí)體上的違法，還是程序上的違法，都使行政行為歸于無(wú)效。第四，行政機(jī)關(guān)必須對(duì)違法的行政行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這是違法必究精神的體現(xiàn)。第五，行政機(jī)關(guān)的一切行政行為必須接受人大監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督。任何行政行為必須受到監(jiān)督和救濟(jì)，否則任何責(zé)任都是空談。無(wú)救濟(jì)便無(wú)權(quán)利，無(wú)監(jiān)督便無(wú)行政。各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)同級(jí)人民政府行使職權(quán)的監(jiān)督制度、行政復(fù)議制度以及行政訴訟制度等，都是這一內(nèi)容的體現(xiàn)。

行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開、及時(shí)、便民的原則，堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，保障法律、法規(guī)的正確實(shí)施。這一規(guī)定就是貫徹了行政合法性的原則。

行政合理性原則主要是針對(duì)行政機(jī)關(guān)擁有的自由裁量權(quán)所確立的法治原則。行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，除了有法律明確具體規(guī)定的羈束行政行為外，有相當(dāng)一部分是屬于在行政職權(quán)范圍內(nèi)，可以由行政機(jī)關(guān)自由裁量的行政行為，如在數(shù)量控制、范圍確定、時(shí)限長(zhǎng)短、處罰幅度等方面，行政機(jī)關(guān)享有一定的“自由度”。既然行政機(jī)關(guān)具有自由活動(dòng)的空間和權(quán)力，必然會(huì)因此產(chǎn)生在這個(gè)空間范圍內(nèi)作出的決定是否適當(dāng)、合理、是否公正的問題。如果行政機(jī)關(guān)沒有自由裁量權(quán)，則不能保障其有效實(shí)施行政管理和應(yīng)有的行政效率。反之，如果對(duì)行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)不加限制，則極易發(fā)生濫用權(quán)力，隨意侵害公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的現(xiàn)象。行政法確立行政合理性原則，目的就是保障行政機(jī)關(guān)依法行政，在行使自由裁量權(quán)的時(shí)候，基于合理動(dòng)機(jī)，遵循正當(dāng)程序，作出合法適當(dāng)?shù)男姓袨椤?/p>

國(guó)外有關(guān)行政法的行政合理性原則的表述有所不同，但其精神是一致的。英國(guó)大法官解釋行政合理性原則，一種說法是，“如此荒謬或者如此錯(cuò)誤以致任何有一般理智的人不能想象行政機(jī)關(guān)在正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力時(shí)能有這種標(biāo)準(zhǔn)”；另一種說法是，“如此無(wú)邏輯或所認(rèn)可的道德標(biāo)準(zhǔn)，令人不能容忍，以致任何認(rèn)真考慮此問題的正常人都不會(huì)同意它。”

在美國(guó)，行政合理性原則是指任何不當(dāng)?shù)男姓袨椤Ｈ鐬椴划?dāng)?shù)哪康男惺箼?quán)限時(shí)基于偏見、歧視而采取行動(dòng)；不附理由而作成與前決定不一致的決定；程序不公平；不當(dāng)?shù)牡∮谛袨榛蛘哌t延等等。

在德國(guó)，將合理性原則歸納為三項(xiàng)具體原則：一、適當(dāng)性原則，要求行政主體在執(zhí)行一項(xiàng)法律時(shí)，只能夠使用那些適合于該法目的的方法，而且必須根據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)，而不是按照行政主體的主觀判斷來(lái)決定某種措施的適當(dāng)性；二、必要性原則，行政主體在若干個(gè)適合實(shí)現(xiàn)法律目的的方法中，只能夠選擇那些對(duì)個(gè)人和社會(huì)造成最小的損害的措施；三、比例原則，又稱限權(quán)原則，要求適當(dāng)?shù)仄胶庖环N行政措施對(duì)個(gè)人造成的損害與對(duì)社會(huì)獲得的利益的關(guān)系，禁止那些對(duì)個(gè)人的損害超過對(duì)社會(huì)利益所要求的措施。

我國(guó)法學(xué)界關(guān)于行政合理性原則的內(nèi)容主要有三項(xiàng)：一、正當(dāng)性，行政機(jī)關(guān)作出行政行為，在主觀上必須出于正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)，在客觀上必須符合正當(dāng)?shù)哪康模欢⑵胶庑裕姓C(jī)關(guān)在選擇作出某種行政行為時(shí)，必須注意權(quán)利與義務(wù)、個(gè)人受損害與社會(huì)所獲利益、個(gè)人利益與國(guó)家集體利益之間的平衡；三、情理性，行政機(jī)關(guān)作出行政行為，必須符合客觀實(shí)際，合乎情理，不能要求行政相對(duì)人承擔(dān)其無(wú)法履行或者違背情理的義務(wù)。如行政機(jī)關(guān)改變了審批標(biāo)準(zhǔn)后，就去處罰以前經(jīng)過批準(zhǔn)、仍按照原標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的行政相對(duì)人，這就不合情理。通俗點(diǎn)講是：行政行為必須符合法律目的、必須具有合理的動(dòng)機(jī)、必須考慮相關(guān)因素、必須符合公正原則。

行政復(fù)議法在貫徹行政合理性原則方面，也作出了一系列規(guī)定，如賦予行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審查具體行政行為是否適當(dāng)?shù)臋?quán)力，規(guī)定行政復(fù)議機(jī)構(gòu)具有“審查申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)”的職責(zé)。規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定，針對(duì)被申請(qǐng)人的具體行政行為“主要事實(shí)不清、證據(jù)不足的”、“適用依據(jù)錯(cuò)誤的”、“違反法定程序的”、“超越或者濫用職權(quán)的”或者“明顯不當(dāng)?shù)摹鼻樾危瑧?yīng)當(dāng)“決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法”；以及“被申請(qǐng)人不履行法定職責(zé)的，決定其在一定期限內(nèi)履行”。具體規(guī)定了對(duì)行政復(fù)議的申請(qǐng)、受理、審查、轉(zhuǎn)送。作出決定以及送達(dá)、執(zhí)行、提起訴訟等明確的期限，對(duì)行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)進(jìn)行了限制。

行政復(fù)議法以防止和糾正行政機(jī)關(guān)違法的和不當(dāng)?shù)男姓袨闉槟康模趪?guó)家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立起自我糾錯(cuò)的監(jiān)督機(jī)制，是國(guó)家行政管理體制改革的進(jìn)一步發(fā)展與完善，是樹立向人民負(fù)責(zé)、為人民服務(wù)的人民政府良好形象的制度保障，對(duì)促進(jìn)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)，具有重大的意義。

二、為了保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益

行政復(fù)議和行政訴訟一樣，是一項(xiàng)法律救濟(jì)制度，是行政相對(duì)人面對(duì)處于不對(duì)等的法律地位的行政機(jī)關(guān)所作出的行政行為，尋求法律保護(hù)的一條渠道，是保障公民、法人及其他組織合法權(quán)益的重要途徑。行政機(jī)關(guān)的行政行為如果超越法定職權(quán)，或者濫用權(quán)力，或者不遵循正當(dāng)程序，或者行政機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊、讀職、失職，必然對(duì)公民、法人及其他組織的合法權(quán)益造成侵害。對(duì)這種侵害，從法律制度上就要建立消除侵害、加以救濟(jì)的機(jī)制。

法律救濟(jì)制度實(shí)質(zhì)上是確立行政相對(duì)人的訴權(quán)。如同公民的實(shí)體權(quán)利一樣，公民的訴權(quán)也經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史過程。資產(chǎn)階級(jí)革命帶來(lái)了訴權(quán)的革命性變革，訴權(quán)在形式上成為公民的平等權(quán)利，任何人和任何機(jī)關(guān)均不得對(duì)其加以剝奪和限制。行政法理論中有一句名言：“有權(quán)利必有救濟(jì)”，“無(wú)救濟(jì)的權(quán)利是無(wú)保障的權(quán)利?！泵绹?guó)法學(xué)家施瓦茨認(rèn)為：“一個(gè)成熟的行政法體系應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)必需的部分：第一，賦予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍和限制其在行使上述權(quán)力時(shí)的越權(quán)行為；第二，在處理公民與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系時(shí)，必須公平對(duì)待；第三，必須有這樣一個(gè)原則：行政機(jī)關(guān)對(duì)其行為無(wú)最后發(fā)言權(quán)，并且公民能夠通過一個(gè)獨(dú)立的法庭對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政之合法性提出異議?！彪S著訴權(quán)的范圍從刑事訴訟、民事訴訟擴(kuò)大到行政訴訟領(lǐng)域，訴權(quán)的地位逐步提高，成為公民抵制行政違法行為、保護(hù)自身合法權(quán)益的最重要的法律手段。

全國(guó)人民代表大會(huì)1989年4月制定的行政訴訟法，建立了我國(guó)的行政訴訟制度，第一次全面確立了公民、法人及其他組織對(duì)違法的具體行政行為的起訴權(quán)。行政訴訟法明確規(guī)定：公民。法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。行政訴訟法是一部權(quán)利保護(hù)法，行政訴訟法賦予行政相對(duì)人以行政訴訟權(quán)，通過訴訟途徑，通過人民法院的公正審判，使他們受到損害的合法權(quán)益獲得補(bǔ)救。行政訴訟法又是一部對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督的法律，人民法院審理行政案件，實(shí)際上是用司法審判權(quán)來(lái)維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)合法、正當(dāng)?shù)匦惺剐姓?quán)，以防止行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力。

行政復(fù)議是解決行政爭(zhēng)議、為行政相對(duì)人的合法權(quán)益提供保障的重要的法律制度，它與行政訴訟制度一樣，目的都是補(bǔ)救行政活動(dòng)所引起的消極的后果，恢復(fù)行政行為侵害的利益，所以二者合稱為行政救濟(jì)制度。但是兩者又有明顯區(qū)別，行政復(fù)議是在行政系統(tǒng)內(nèi)部由行政機(jī)關(guān)自行消除違法或者不當(dāng)?shù)男姓顒?dòng)；行政訴訟是在人民法院主持下的司法訴訟活動(dòng)。行政復(fù)議適用行政程序，由行政復(fù)議法規(guī)定；行政訴訟則適用獨(dú)立的行政訴訟程序，由行政訴訟法規(guī)定。一方面，行政復(fù)議是行政相對(duì)人的合法權(quán)益的有力的法制保障，使其免受不法行為的侵害，并使受到侵害的權(quán)益得到恢復(fù)，又可以維護(hù)行政管理活動(dòng)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，保障行政活動(dòng)順暢進(jìn)行，提高行政效率。另一方面，行政復(fù)議決定本身就是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，因此，它也不能成為最終的裁決，也還是要以行政訴訟制度為行政復(fù)議自己的行政救濟(jì)渠道。所以行政復(fù)議法規(guī)定，申請(qǐng)人對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外。這就是說，對(duì)于行政復(fù)議決定，只要是法律沒有規(guī)定其是最終決定的，公民、法人或者其他組織對(duì)復(fù)議決定不服的，都可以向人民法院提起行政訴訟。

行政復(fù)議法草案提交常委會(huì)審議時(shí)，第一條的行文是“為了糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法?！薄氨Ｗo(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”寫在了行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)一句的后面。在對(duì)草案進(jìn)行審議的過程中，有的常委委員提出，行政復(fù)議制度不僅僅是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾錯(cuò)的監(jiān)督機(jī)制，更重要的是它是一項(xiàng)法律救濟(jì)制度，具有保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的重要職能。而這項(xiàng)制度的運(yùn)作，最初的起因是公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受到侵害，申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)予以保護(hù)，對(duì)違法的和不當(dāng)?shù)男姓袨橛枰约m正。所以，“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)地寫在前面，并與行政訴訟法第一條的寫法一致起來(lái)。行政復(fù)議法采納了這一意見，將保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益作為更為重要的立法宗旨，寫在了“保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”一句的前面。

三、為了保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)

黨的十五大報(bào)告提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治理國(guó)家的基本方略，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行。必須維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)，堅(jiān)持法律面前人人平等，任何個(gè)人和組織都沒有超越法律的特權(quán)。一切政府機(jī)關(guān)及其工作人員都必須依法行政，依法行使職權(quán)，切實(shí)保障公民、法人及其他組織的合法權(quán)益。因此，行政復(fù)議法明確規(guī)定其立法宗旨之一就是保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法行政。依法行政的一個(gè)最基本的原則就是職權(quán)法定。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力從哪里來(lái)的？是人民賦予的，是人民通過人民代表大會(huì)制定的法律所規(guī)定的。人民政府是人民代表大會(huì)產(chǎn)生的，人民政府要對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，受人民代表大會(huì)監(jiān)督。政府的權(quán)力由憲法和人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律所規(guī)定，行政機(jī)關(guān)必須按照法律的規(guī)定行使職權(quán)，堅(jiān)持依法行政。因此，對(duì)行政權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督與制約。行政機(jī)關(guān)超越權(quán)限、濫用權(quán)力、個(gè)人專斷、玩忽職守等行為造成公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到侵害，應(yīng)當(dāng)予以糾正和補(bǔ)救。行政復(fù)議制度加大了上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，加大了人民政府對(duì)政府工作部門的監(jiān)督。行政復(fù)議制度的作用之一，就是人民群眾通過對(duì)有問題的具體行政行為，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議的途徑，使行政機(jī)關(guān)能夠通過上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系所形成的監(jiān)督作用，自己改正違法的和不當(dāng)?shù)木唧w行政行為。一方面使作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)依法履行職權(quán)，另一方面政府或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)依職權(quán)來(lái)糾正下級(jí)行政機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤，從而保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

行政機(jī)關(guān)堅(jiān)持依法行政，還要堅(jiān)持按照法定程序進(jìn)行行政管理活動(dòng)。近年來(lái)，立法機(jī)關(guān)越來(lái)越注重行政程序?qū)τ谛姓?quán)的制約與監(jiān)督作用。行政權(quán)如果沒有行政程序的規(guī)范和制約，必然造成行政權(quán)的濫用。由于行政權(quán)的行使有很強(qiáng)的自由裁量性，必須通過具體可行的行政程序予以限制，既要防止政府官員個(gè)人專斷，防止行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，又要保障行政機(jī)關(guān)能夠有效地實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益，最大限度地保證行政權(quán)的正當(dāng)行使。行政復(fù)議法不但把行政機(jī)關(guān)違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為本身作為復(fù)議的審查對(duì)象，而且把行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)，是否違反法定程序作為審查內(nèi)容，以防止行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)的主觀隨意性。明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為違反法定程序的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以決定撤銷或者確認(rèn)該行政行為違法；決定撤銷或者確認(rèn)該具體行政行為違法的，可以責(zé)令被申請(qǐng)人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為。

行政復(fù)議法所建立的就是保障與監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的法律制度。它一方面通過各級(jí)人民政府、政府各工作部門的上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)其下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為實(shí)施審查，糾正其違法和不當(dāng)?shù)男姓袨?，起到保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的作用。另一方面，由于行政復(fù)議也是一種具體行政行為，也需要保障和監(jiān)督行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。因此，行政復(fù)議法具體規(guī)定了多項(xiàng)保障和監(jiān)督行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的法律規(guī)范。如行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)有拒絕受理行政復(fù)議申請(qǐng)、不按照規(guī)定期限作出行政復(fù)議決定、徇私舞弊、對(duì)申請(qǐng)人打擊報(bào)復(fù)或者不履行行政復(fù)議決定等情形的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出建議，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出處理。還規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)違反本法規(guī)定，無(wú)正當(dāng)理由不予受理依法提出的行政復(fù)議申請(qǐng)或者不按照規(guī)定轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請(qǐng)的，或者在法定期限內(nèi)不作出行政復(fù)議決定的；行政復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員在行政復(fù)議活動(dòng)中，徇私舞弊或者讀職、失職的；被申請(qǐng)人不履行或者無(wú)正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定的；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經(jīng)責(zé)令受理仍不受理或者不按照規(guī)定轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請(qǐng)，造成嚴(yán)重后果的，依法給予降級(jí)、撤職、開除的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。這些規(guī)定，對(duì)實(shí)現(xiàn)保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)這一宗旨，起到重要的作用。

【釋義】

本條是關(guān)于行政復(fù)議法適用范圍的規(guī)定。

行政復(fù)議是解決行政爭(zhēng)議的一種廣泛運(yùn)用的行政方法，是指行政相對(duì)人，即公民、法人或者其他組織不服行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，依據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，請(qǐng)求重新審查并糾正原具體行政行為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)據(jù)此對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否合法、適當(dāng)進(jìn)行審查并作出決定的法律制度。

世界上許多國(guó)家都有比較完備的行政復(fù)議制度，使我們?cè)谥贫ㄐ姓?fù)議法時(shí)可作為借鑒。英國(guó)和美國(guó)是英美法系有代表性的國(guó)家。行政復(fù)議在英國(guó)稱為“行政救濟(jì)”，屬于行政法上救濟(jì)手段的一種。英國(guó)的行政救濟(jì)是指公民的權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)的不法侵害時(shí)，可以通過行政機(jī)關(guān)的行政程序得到補(bǔ)救。行政機(jī)關(guān)救濟(jì)公民權(quán)利有兩種方法，一是通過部長(zhǎng)救濟(jì)；二是通過行政裁判所救濟(jì)。前者的法律散見于各有關(guān)法律，后者適用行政裁判所與調(diào)查法。

美國(guó)的行政復(fù)議就是行政上訴制度。美國(guó)的行政上訴制度是指當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的行政裁決向有關(guān)行政組織和人員申請(qǐng)復(fù)核原行政裁決的法律制度。行政上訴權(quán)是美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》授予的。該法規(guī)定，如果當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的初審裁決在規(guī)定的期限內(nèi)沒有提出復(fù)審要求，則此裁決即為最終裁決。也就是說行政機(jī)關(guān)在作出正式?jīng)Q定之前，要給當(dāng)事人一定期限來(lái)提出是否復(fù)審的要求，如果當(dāng)事人不要求復(fù)審，期限一過，行政機(jī)關(guān)的決定便生效。這種行政上訴，當(dāng)事人不是向上級(jí)行政機(jī)關(guān)提出，而是向原機(jī)關(guān)的行政首長(zhǎng)或者專門機(jī)構(gòu)提出。

大陸法系國(guó)家的行政復(fù)議與之不同，代表性的國(guó)家是法國(guó)和德國(guó)。法國(guó)對(duì)行政活動(dòng)的監(jiān)督制度與行政復(fù)議接近的是行政救濟(jì)。法國(guó)的行政救濟(jì)特點(diǎn)是；一是救濟(jì)機(jī)關(guān)可以是原行政機(jī)關(guān)，也可以是其上級(jí)行政機(jī)關(guān)；二是所救濟(jì)的對(duì)象具有廣泛性，既救濟(jì)違法的行政行為，也救濟(jì)不當(dāng)?shù)男姓袨椋蝗菍?shí)施救濟(jì)的權(quán)限很大，它既不受當(dāng)事人是否申請(qǐng)的限制，也不受當(dāng)事人申請(qǐng)范圍的限制；四是救濟(jì)程序，簡(jiǎn)便易行。

德國(guó)的行政復(fù)議制度依附于其行政申訴制度。按照《聯(lián)邦德國(guó)基本法》第十七條規(guī)定：“任何人都有權(quán)單獨(dú)地或與他人聯(lián)名向相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和議會(huì)機(jī)構(gòu)提出書面的請(qǐng)求或訴愿?！钡聡?guó)《聯(lián)邦行政法院法》把行政申訴定為行政訴訟的前置階段，《聯(lián)邦行政手續(xù)法》專章規(guī)定“法律救濟(jì)程序”，對(duì)訴愿制度作出具體規(guī)范，從而構(gòu)成當(dāng)今德國(guó)完整的行政申訴制度。

亞洲國(guó)家和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)大多采用大陸法系國(guó)家的行政復(fù)議制度。日本的行政復(fù)議稱為行政不服審查，又叫行政不服申訴，是日本國(guó)民向行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求撤銷或采取其他方法糾正違法或不當(dāng)?shù)奶幏值某绦?，是依照《行政不服審查法》而建立起?lái)的行政救濟(jì)制度。日本行政不服審查的范圍包括：第一，行政機(jī)關(guān)的處分。是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)法令行使公權(quán)力，就具體事實(shí)對(duì)國(guó)民施行的支配、管理行為，包括命令、禁止、許可、特許、認(rèn)可以及確認(rèn)、公證等命令國(guó)民履行一定義務(wù)、賦予國(guó)民某種權(quán)利和其他使法律效果發(fā)生、變更、消滅的行為。第二，其他相當(dāng)于行政公權(quán)力的行為。主要是指行政機(jī)關(guān)采取的、內(nèi)容具有持續(xù)性質(zhì)的、事實(shí)上的行使權(quán)力的行為，如對(duì)人的收容、對(duì)物品的扣押等。第三，不作為行為。是指行政機(jī)關(guān)對(duì)依法提出的申請(qǐng)本應(yīng)在一定期間內(nèi)進(jìn)行某種處分或者采取其他行使公權(quán)力的行為卻沒有作為的行為。第四，根據(jù)1974年頒布的《國(guó)家公務(wù)員法》的規(guī)定，對(duì)國(guó)家公務(wù)員違反其意志給予的降薪、降職、休職、免職或其他明顯的不利處分或懲罰處分，可以向人事院提出根據(jù)行政不服審查法規(guī)定的不服申訴。韓國(guó)的行政復(fù)議稱為行政訴愿，是指公民因行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)?shù)男姓袨閾p害其合法權(quán)益時(shí)，依法向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出請(qǐng)求撤銷或變更原行政行為的制度。1951年8月公布的行政訴愿法是提起行政訴愿的主要法律依據(jù)。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，行政復(fù)議稱為訴愿，它是指人民對(duì)“行政機(jī)關(guān)”的行政處分，認(rèn)為違法或不當(dāng)，致其權(quán)利或利益受到損害，申請(qǐng)“行政機(jī)關(guān)”予以救濟(jì)的制度。1997年12月修訂的“訴愿法”是訴愿制度的基本依據(jù)。

本條對(duì)我國(guó)行政復(fù)議制度的范圍作出了規(guī)定。其要點(diǎn)有二：一是申請(qǐng)行政復(fù)議的對(duì)象是“行政機(jī)關(guān)的具體行政行為”，包括作為與不作為；二是申請(qǐng)行政復(fù)議的前提是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為“侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益”。這種侵害，可以是實(shí)際上已經(jīng)成為事實(shí)上的侵害，也可以是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為構(gòu)成了侵害。由此看出，行政復(fù)議法規(guī)定的行政復(fù)議范圍是相當(dāng)寬的。行政復(fù)議法第六條規(guī)定，只要公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，就可以申請(qǐng)行政復(fù)議。這一規(guī)定，使行政復(fù)議的受案范圍大大擴(kuò)展了，不再與行政訴訟法規(guī)定的受案范圍相對(duì)應(yīng)。

行政復(fù)議法制定前施行的行政復(fù)議條例對(duì)行政復(fù)議的范圍的規(guī)定，基本上與訴訟的受案范圍大體相同。包括以下九類：行政處罰爭(zhēng)議、行政強(qiáng)制措施爭(zhēng)議、侵犯法定經(jīng)營(yíng)自主權(quán)爭(zhēng)議、行政許可爭(zhēng)議、行政不作為爭(zhēng)議、撫恤金爭(zhēng)議、違法要求履行義務(wù)爭(zhēng)議、其他侵犯人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議、以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他可以申請(qǐng)復(fù)議的行政爭(zhēng)議。對(duì)那些雖然不屬于行政復(fù)議的受案范圍，但只要法律、法規(guī)規(guī)定了可以申請(qǐng)行政復(fù)議規(guī)定的，當(dāng)事人就可以對(duì)該具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議。這種與行政訴訟的受案范圍大體相同的規(guī)定，并沒有完全體現(xiàn)出行政復(fù)議的特點(diǎn)。從行政復(fù)議制度的行政救濟(jì)功能和行政復(fù)議制度的監(jiān)督功能的角度看，行政復(fù)議的受案范圍應(yīng)當(dāng)不受限制，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，不論是作為還是不作為，只要當(dāng)事人認(rèn)為是違法的或者不當(dāng)?shù)?，侵犯了自己的合法?quán)益，都應(yīng)當(dāng)并可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，這樣才能充分發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭(zhēng)議方面的作用。

按照傳統(tǒng)法學(xué)的一般理論和國(guó)家機(jī)關(guān)的職能分工，裁決爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)是司法機(jī)關(guān)的職能，行政機(jī)關(guān)履行對(duì)國(guó)家公共事務(wù)的組織與管理的職能。但是由于行政爭(zhēng)議的特殊性，使得行政機(jī)關(guān)能夠履行行政復(fù)議的職能，以解決相當(dāng)部分的行政爭(zhēng)議。這主要是因?yàn)椋紫?，行政?zhēng)議起因于行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)。行政機(jī)關(guān)是一個(gè)層級(jí)制的體系，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)有指揮、監(jiān)督的職責(zé)，它可以撤銷、改變下級(jí)行政機(jī)關(guān)違法、不當(dāng)?shù)男姓袨?。監(jiān)督權(quán)是維護(hù)統(tǒng)一的行政管理所必需的。因此，可以通過建立行政復(fù)議制度，來(lái)健全和完善行政監(jiān)督制度。其次，行政爭(zhēng)議涉及到一定的專業(yè)技術(shù)知識(shí)。行政管理的諸多領(lǐng)域都涉及到專業(yè)技術(shù)知識(shí)，如環(huán)境保護(hù)、食品衛(wèi)生、醫(yī)藥管理、專利商標(biāo)等。在這些領(lǐng)域產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議與專業(yè)技術(shù)知識(shí)有著不可分割的聯(lián)系，因而解決這些行政爭(zhēng)議，也必然涉及到一系列復(fù)雜的專業(yè)技術(shù)問題。如排放污水中污染物的測(cè)定、食品添加劑中危害人體健康成分的確定等，都需要由擁有專家的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決，以保證有效行政管理和提高行政效率。

因此，行政復(fù)議具有以下特征：第一，行政復(fù)議是解決行政爭(zhēng)議的一種行政方法。行政爭(zhēng)議是行政活動(dòng)實(shí)施中的一種障礙、阻塞和不暢，在一定時(shí)期內(nèi)還使行政關(guān)系處于一種不確定的狀態(tài)。這種爭(zhēng)議解決不好，或者會(huì)影響行政效率，影響對(duì)國(guó)家事務(wù)的行政管理活動(dòng)，或者會(huì)使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到侵害。所以必須通過建立良好的法律制度加以解決，使合法、正確的行政決定得以貫徹執(zhí)行，違法、不當(dāng)?shù)男姓袨榈靡猿蜂N或者廢止，公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到的損害得以恢復(fù)，從而為公民、法人或者其他組織提供良好的救濟(jì)。行政復(fù)議原則上只限于解決行政爭(zhēng)議，民事糾紛和其他爭(zhēng)議只有在法律有明文規(guī)定的情況下才可以被納人處理對(duì)象。

第二，行政復(fù)議基本上是以具體行政行為為審查對(duì)象的行政審查制度。從行政復(fù)議機(jī)關(guān)與原作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)的關(guān)系上考察，行政復(fù)議實(shí)際上是一種行政審查制度。但行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查有關(guān)行政行為并非不受限制。按照行政復(fù)議法的規(guī)定，行政復(fù)議一般只以具體行政行為為審查對(duì)象，抽象行政行為一般不屬行政復(fù)議的審查對(duì)象。但是，通過行政復(fù)議制度可以啟動(dòng)對(duì)抽象行政行為的審查。對(duì)抽象行政行為的審查根據(jù)行政機(jī)關(guān)的備案審查制度實(shí)施。

第三，行政復(fù)議是一種依申請(qǐng)的行政行為。行政復(fù)議是一種行政機(jī)關(guān)的行政行為，這種行為的特點(diǎn)是以解決行政爭(zhēng)議的形式進(jìn)行的，它基于行政相對(duì)人的申請(qǐng)而開始，以行政主體為被申請(qǐng)人。一般說來(lái)，無(wú)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，便無(wú)行政復(fù)議活動(dòng)的進(jìn)行。雖然行政機(jī)關(guān)也可以復(fù)查自己的行政決定，但這與由行政相對(duì)人提出申請(qǐng)形式的復(fù)議請(qǐng)求是有區(qū)別的。所以，行政復(fù)議是依申請(qǐng)而非依職權(quán)主動(dòng)為之的行政行為。作為行政相對(duì)人的公民。法人或者其他組織不主動(dòng)申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不能徑自作出復(fù)議決定。

第四，行政復(fù)議主體一般是作出有爭(zhēng)議行政決定的上級(jí)機(jī)關(guān)。如果沒有法律規(guī)定，作為行政爭(zhēng)議一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)審理復(fù)議案件，因此，行政復(fù)議主要由上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行。行政復(fù)議法規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，行政復(fù)議由縣級(jí)以上人民政府或者由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)管轄。從行政復(fù)議機(jī)關(guān)的設(shè)置上看，行政復(fù)議機(jī)關(guān)有本級(jí)人民政府，也有上級(jí)行政主管部門，還有設(shè)立的派出機(jī)關(guān)，但必須是行政機(jī)關(guān)，才能作出行政復(fù)議決定。

第五，行政復(fù)議以合法性與合理性為審查標(biāo)準(zhǔn)。在行政復(fù)議中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依據(jù)合法性和合理性標(biāo)準(zhǔn)審查具體行政行為，就是審查具體行政行為的行政主體是否履行法定職責(zé)；是否事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿；適用法律、法規(guī)與規(guī)章以及具有普遍約束力的行政決定、命令是否正確；是否違反法定程序；是否超越職權(quán)、濫用職權(quán)以及行政侵權(quán)；依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章等法律規(guī)范的規(guī)定作出的具體行政行為是否明顯不當(dāng)。按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)審查后，依法作出行政復(fù)議決定。

第六，行政復(fù)議以書面審查為主要方式。這是從提高行政效率、簡(jiǎn)化行政程序的角度考慮的，行政復(fù)議以書面審查為主。行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)進(jìn)行復(fù)議審查時(shí)，原則上采取書面審查的辦法，但是當(dāng)申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時(shí)，也可以聽取申請(qǐng)人、第三人和被申請(qǐng)人的意見，包括采取聽證的方式，并向有關(guān)組織和個(gè)人進(jìn)行調(diào)查和了解情況。

第七，行政復(fù)議決定必須是針對(duì)原行政決定而作出的新的決定。復(fù)議機(jī)關(guān)受理復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)結(jié)合行政相對(duì)人的請(qǐng)求內(nèi)容，對(duì)原行政決定作全面的復(fù)查核實(shí)，并針對(duì)原行政決定作出維持、撤銷或者變更的復(fù)議決定，并答復(fù)復(fù)議申請(qǐng)人。復(fù)議決定為最終裁決的，或者復(fù)議申請(qǐng)人在法定期限內(nèi)未提起行政訴訟的，或者人民法院判決維持行政復(fù)議決定的，行政復(fù)議決定經(jīng)送達(dá)后，即產(chǎn)生約束有關(guān)當(dāng)事人的法律效力。

行政復(fù)議作為一種重要的行政救濟(jì)方法，既能夠?yàn)楣?、法人或者其他組織的合法權(quán)益提供有力的法制保障，使其免受不法行政的侵害，并使受到侵害的權(quán)益得到恢復(fù)，又能夠維護(hù)行政活動(dòng)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，排除障礙，保障行政活動(dòng)順暢進(jìn)行，提高行政效率。具體講，行政復(fù)議還有以下重要作用：第一，行政復(fù)議可以促進(jìn)上下級(jí)之間的監(jiān)督。行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政復(fù)議的權(quán)力來(lái)源于地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法第五十九條的規(guī)定，即縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以“改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令?！蓖ㄟ^上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定的撤銷或者改變，可以促進(jìn)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)工作人員的法制觀念，促進(jìn)他們依法辦事，減少侵害公民、法人或者其他組織的違法的或者不當(dāng)?shù)男姓袨?。行政?fù)議是一種事后的補(bǔ)救，但同時(shí)也能起到預(yù)防行政機(jī)關(guān)作出違法和不當(dāng)?shù)男姓袨榈淖饔谩?/p>

第二，用行政復(fù)議方法解決行政爭(zhēng)議，簡(jiǎn)便迅速，節(jié)省金錢。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)對(duì)本部門的業(yè)務(wù)熟悉，上下級(jí)之間具有領(lǐng)導(dǎo)服從關(guān)系，當(dāng)下級(jí)機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人發(fā)生爭(zhēng)議后，上級(jí)機(jī)關(guān)有可能利用自身的這些長(zhǎng)處，迅速查清事實(shí)、解決爭(zhēng)議，并可以直接查處有違法失職的直接責(zé)任人員。由于是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部解決行政爭(zhēng)議，糾正違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨?，因此，行政?fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)，不得收取任何費(fèi)用。公民、法人或者其他組織采取行政復(fù)議方法得到救濟(jì)，比通過行政訴訟獲得救濟(jì)更節(jié)省金錢和節(jié)省時(shí)間。

第三，相對(duì)于行政訴訟來(lái)講，行政復(fù)議具有如下意義：首先，在行政復(fù)議決定為最終裁決，當(dāng)事人不提起行政訴訟的情況下，行政爭(zhēng)議由行政系統(tǒng)通過行政復(fù)議得到了解決，就使能夠在行政系統(tǒng)內(nèi)解決的問題不推到法院去，從而減輕人民法院的負(fù)擔(dān)。此時(shí)，行政復(fù)議起到減少訴訟、息訟止?fàn)幍闹匾饔谩Ｆ浯?，在?jīng)過行政復(fù)議而引起行政訴訟的情況下，行政復(fù)議成為行政訴訟的前置階段，行政復(fù)議有利于人民法院明確訴訟標(biāo)的，對(duì)于人民法院迅速查清事實(shí)，作出正確判決起到重要作用。

本條還需要多費(fèi)一點(diǎn)筆墨的是，什么是具體行政行為，什么是抽象行政行為。

具體行政行為是指行政主體在國(guó)家行政管理活動(dòng)中行使職權(quán)，針對(duì)特定的行政相對(duì)人，就特定的事項(xiàng)，作出有關(guān)該行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的單方行為。行政訴訟法首次使用了這一概念，最高人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行行政訴訟法若干問題的意見（試行）》中對(duì)“具體行政行為”作出了司法解釋：“具體行政行為是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。”按照這一司法解釋，具體行政行為的法律特征是：一是具體行政行為體現(xiàn)了國(guó)家行政權(quán)的運(yùn)作，其目的在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的行政目標(biāo)，因而與立法行為和司法行為相區(qū)別。具體行政行為是行政主體的法律行為，是以它所擁有的行政職權(quán)為前提的。二是具體行政行為只對(duì)特定對(duì)象有效，不具有普遍約束力，所謂特定對(duì)象可以是某一相對(duì)人，也可以是特定的物，還可以是特定的行為。三是具體行政行為能直接產(chǎn)生有關(guān)權(quán)利義務(wù)的法律效果，使行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)發(fā)生變化、增加或者減少。但是，這種法律效果只對(duì)業(yè)已發(fā)生的特定的人和事件有拘束力，對(duì)以后發(fā)生的同類事件沒有效力，只是一次性處理。四是具體行政行為是一種單方行為。它由行政主體單方作出，其行政行為的成立不以行政相對(duì)人的合意為前提。

抽象行政行為是指行政主體非針對(duì)特定人、事與物所作出的具有普遍約束力的行政行為。它包括有關(guān)政府組織和機(jī)構(gòu)制定的行政法規(guī)、行政規(guī)章、行政措施、作出具有普遍約束力的決定和命令。其法律特征是：一是抽象行政行為具有普遍約束力。它是針對(duì)一類事或一類人，而不是針對(duì)特定人或特定事作出的，因而具有普遍約束力。抽象行政行為是約束相對(duì)一群公民或者組織的行為。二是抽象行政行為具有間接的法律效果，它不能對(duì)行政相對(duì)人發(fā)生直接的權(quán)利義務(wù)的變化，而是使有關(guān)行政相對(duì)人擁有產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)變化的依據(jù)。三是抽象行政行為具有往后效力。它針對(duì)往后的事件作出，并只適用行政規(guī)則制定以后的行為和事件。它不僅對(duì)所有的公民和組織有效，而且在公布以后的所有時(shí)間內(nèi)有效，直到被廢止。這種往后效力，還表現(xiàn)在對(duì)同類行為在制定行政規(guī)則以后的時(shí)空里可以反復(fù)適用。

因此，從行政訴訟法到行政復(fù)議法，都把具體行政行為限定為審查對(duì)象。對(duì)于具體行政行為，都是由具體的人來(lái)操作，且指向特定的人或物。對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生的影響也是明確的，因而行政相對(duì)人因具體行政行為受到侵害，都有權(quán)依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者向人民法院申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，對(duì)其權(quán)益受到的侵害尋求法律救濟(jì)途徑。而行政復(fù)議法規(guī)定的由對(duì)具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議引起的對(duì)抽象行政行為的審查，是建立一種啟動(dòng)審查機(jī)制，對(duì)抽象行政行為的審查處理的具體程序不適用行政復(fù)議的程序。

行政復(fù)議法本條對(duì)適用范圍的規(guī)定，采用了表述性的語(yǔ)言，對(duì)行政復(fù)議的全過程概括性地表述出來(lái)。這與行政復(fù)議條例的寫法是不同的。行政復(fù)議條例規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以依照本條例向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議?！保ǖ诙l）“復(fù)議依法對(duì)具體行政行為是否合法與適當(dāng)進(jìn)行審查。”（第七條）“本條例所稱復(fù)議機(jī)關(guān)，是指受理復(fù)議申請(qǐng)，依法對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查并作出裁決的行政機(jī)關(guān)?！保ǖ谒臈l）行政復(fù)議條例用了三條，分別規(guī)定適用范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)以及行政復(fù)議機(jī)關(guān)的職責(zé)。而行政復(fù)議法在第二條用一句話，即“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)、作出行政復(fù)議決定，適用本法?！本捅磉_(dá)了上述諸多內(nèi)容。同時(shí)，本條的規(guī)定也為擴(kuò)展行政復(fù)議適用范圍作出規(guī)范，把行政復(fù)議的對(duì)象只限定于具體行政行為，不再作其他限制。

第三條

依法履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)，履行下列職責(zé)：

（一）受理行政復(fù)議申請(qǐng)；

（二）向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證、查閱文件和資料；

（三）審查申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)，擬訂行政復(fù)議決定；

（四）處理或者轉(zhuǎn)送對(duì)本法第七條所列有關(guān)規(guī)定的審查申請(qǐng)；

（五）對(duì)行政機(jī)關(guān)違反本法規(guī)定的行為依照規(guī)定的權(quán)限和程序提出處理建議；

（六）辦理因不服行政復(fù)議決定提起行政訴訟的應(yīng)訴事項(xiàng)；

（七）法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。

【釋義】

本條是關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及其職責(zé)的規(guī)定。

行政復(fù)議不僅僅是對(duì)公民、法人或者其他組織因行政行為的過錯(cuò)造成的損害進(jìn)行補(bǔ)救的制度，行政復(fù)議工作還對(duì)化解大量的社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)揮著巨大的作用。我國(guó)是社會(huì)主義的國(guó)家，社會(huì)中存在著大量的人民內(nèi)部矛盾，人民政府通過對(duì)社會(huì)事務(wù)的行政管理，解決社會(huì)上不斷發(fā)生著的社會(huì)矛盾和行政爭(zhēng)議。這是人民政府行政職能的體現(xiàn)。涉及人民群眾自身利益的事務(wù)，大大小小，方方面面，事無(wú)巨細(xì)只要發(fā)生矛盾，都需要有人給予引導(dǎo)、舒緩和解決，才不致發(fā)展到激化的程度，引起社會(huì)的不穩(wěn)定。解決人民內(nèi)部矛盾，我們有許多好的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于這些好的經(jīng)驗(yàn)和做法，需要很好地總結(jié)，用法律的形式將其加以規(guī)范化和制度化。我們有人民群眾來(lái)信來(lái)訪制度，有行政復(fù)議制度，有行政訴訟制度和國(guó)家賠償制度，這些制度對(duì)社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定，都起到很大的作用。但是從涉及的范圍和起到的實(shí)際效果來(lái)看，行政復(fù)議制度的作用更大一些。信訪制度是我們黨建立起的了解人民群眾疾苦、解決社會(huì)矛盾的一種有效的方式，但這一制度還不是一種法律制度；行政訴訟，又是矛盾發(fā)展到對(duì)抗性比較大時(shí)才采取的方式。而行政復(fù)議則具有二者的優(yōu)點(diǎn)。行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)自己再審查一下自己的行為是否正確，發(fā)現(xiàn)不正確時(shí)，自己來(lái)糾正，具有主動(dòng)性，容易使人民群眾認(rèn)可這個(gè)解決矛盾的方式。通過制定行政復(fù)議法，進(jìn)一步完善和規(guī)范行政復(fù)議制度，充分展示行政復(fù)議制度所起的這種社會(huì)作用，并加以切實(shí)發(fā)揮。

從1991年行政復(fù)議條例開始實(shí)施，至1997年底，全國(guó)共發(fā)生行政復(fù)議案件22萬(wàn)余件，平均每年發(fā)生3萬(wàn)余件。從作出的行政復(fù)議決定看，維持原具體行政行為的約占50％；撤銷的約占20％；變更的約占10％；以其他方式結(jié)案的，如申請(qǐng)人撤回行政復(fù)議申請(qǐng)、責(zé)令被申請(qǐng)人履行職責(zé)等，約占20％。從行政復(fù)議基本解決問題的效果看，申請(qǐng)人不服行政復(fù)議決定，向人民法院提起行政訴訟的約占25％。從7年來(lái)行政復(fù)議案件在各部門分布的情況看，公安部門占65－70％；城建部門占6％；土地管理部門占5％；技術(shù)監(jiān)督部門占5％；工商管理部門占4％；林業(yè)部門占3％；稅務(wù)部門占2％。從行政復(fù)議案件的被申請(qǐng)人看，縣級(jí)地方人民政府及其工作部門占65％（其中政府約占10％，工作部門約占55％）；地市級(jí)人民政府及其工作部門占30％（其中政府占7％，工作部門占23％）；省級(jí)人民政府和國(guó)務(wù)院工作部門占5％。

據(jù)了解，地方的行政復(fù)議案件基本上也是呈逐年上升的勢(shì)頭。廣西壯族自治區(qū)1991年共受案300余件，1992年受案600余件，而1998年的受案件數(shù)已達(dá)近1800件。這1800件案件的審查結(jié)果，決定維持原具體行政行為的約占50％；撤銷、變更和申請(qǐng)人撤回復(fù)議申請(qǐng)的約占50％。江西省1992年全年全省只有3件行政復(fù)議案件，1995年就達(dá)到1000余件，1998年升至3000余件。廣東省8年來(lái)共受理行政復(fù)議案件18000余件，其中維持原具體行政行為的約占60％；撤銷、變更的約占25％；申請(qǐng)人撤回復(fù)議申請(qǐng)的約占13％。8年多來(lái)，廣大行政復(fù)議工作人員認(rèn)真貫徹行政復(fù)議條例的規(guī)定。做好行政復(fù)議工作，使行政復(fù)議基本上起到了糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的作用。

行政復(fù)議是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的一種層級(jí)監(jiān)督和自我監(jiān)督。在行政執(zhí)法監(jiān)督體系中，與其他形式的監(jiān)督相比，第一，行政復(fù)議監(jiān)督要求更嚴(yán)格，監(jiān)督更有效。第二，行政復(fù)議監(jiān)督具有簡(jiǎn)便、靈活、及時(shí)、經(jīng)濟(jì)有效的特點(diǎn)。第三，行政復(fù)議具有直接的確定力、拘束力和強(qiáng)制力的特點(diǎn)，可以迅速有效地糾正違法和不當(dāng)?shù)木唧w行政行為。因此，必須加強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的建設(shè)，明確其職責(zé)。

行政復(fù)議機(jī)關(guān)是指依照法律的規(guī)定，有權(quán)受理行政復(fù)議申請(qǐng)，依法對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查并作出裁決的行政機(jī)關(guān)。這種組織的特征是：第一，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)；第二，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是有權(quán)行使行政復(fù)議權(quán)的行政機(jī)關(guān)；第三，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是能以自己的名義行使行政復(fù)議權(quán)，并對(duì)行為后果獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的行政機(jī)關(guān)。

行政復(fù)議機(jī)關(guān)的功能：一是具有行政功能，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)是兩位一體的國(guó)家機(jī)關(guān)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)，它擔(dān)任組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等多種行政管理職能；作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)時(shí)，它以第三者的身份出現(xiàn)，對(duì)復(fù)議糾紛雙方的行政爭(zhēng)議進(jìn)行審查并作出裁判。二是具有準(zhǔn)司法功能，行政復(fù)議這一行政行為的特殊性在于行政復(fù)議機(jī)關(guān)運(yùn)用類似司法程序的法定的行政復(fù)議程序解決行政爭(zhēng)議，使行政復(fù)議機(jī)關(guān)處于第三者地位，對(duì)申請(qǐng)復(fù)議雙方的爭(zhēng)議進(jìn)行審查并裁決，達(dá)到行政救濟(jì)和行政監(jiān)督的目的，從而使行政復(fù)議機(jī)關(guān)具有了準(zhǔn)司法功能。

行政復(fù)議制度作為重要的法律制度，是行政機(jī)關(guān)依法行政的重要措施和具體體現(xiàn)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其辦理行政復(fù)議具體事務(wù)的機(jī)構(gòu)和工作人員承擔(dān)著重大的責(zé)任。因此，應(yīng)當(dāng)明確行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的職責(zé)，并規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，以保證行政復(fù)議工作的開展和落實(shí)。

受理行政復(fù)議申請(qǐng)、作出行政復(fù)議決定，是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。但是具體的行政復(fù)議事項(xiàng)，不僅數(shù)量大、涉及面廣，而且政策性、法律性都很強(qiáng)。行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人不可能直接做這些大量的事務(wù)性工作。為了保證復(fù)議工作的正常進(jìn)行，需要有相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)具體辦理復(fù)議事項(xiàng)。根據(jù)多年來(lái)行之有效的做法，同時(shí)為了防止設(shè)立新的機(jī)構(gòu)，行政復(fù)議法規(guī)定，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)，并明確規(guī)定了復(fù)議機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是保證行政復(fù)議制度能否建立的關(guān)鍵。由于機(jī)構(gòu)改革，許多地方政府的法制工作機(jī)構(gòu)與政府辦公機(jī)構(gòu)合并，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)實(shí)際上只是一個(gè)牌子；還有的地方政府部門沒有行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，致使行政復(fù)議工作無(wú)法開展。隨著行政復(fù)議制度在法制建設(shè)中的地位越來(lái)越重要，對(duì)行政復(fù)議的要求也會(huì)越來(lái)越高，建立一支行政復(fù)議的隊(duì)伍顯得極為重要。

加強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的建設(shè)，建立穩(wěn)定的、高素質(zhì)的復(fù)議人員隊(duì)伍。有行政復(fù)議任務(wù)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，確保人員編制、辦案經(jīng)費(fèi)和改善辦案條件，并加強(qiáng)對(duì)復(fù)議人員的培訓(xùn)。沒有一支穩(wěn)定的、高素質(zhì)的復(fù)議人員隊(duì)伍，要發(fā)揮行政復(fù)議制度的作用，更好地實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的監(jiān)督功能，是無(wú)法想象的。要從行政復(fù)議機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍的建設(shè)上，解決工作中的一些問題，如對(duì)同級(jí)政府部門的具體行政行為的行政復(fù)議申請(qǐng)，交給隸屬政府系統(tǒng)的法制部門辦理，成了法制部門糾正政府其他工作部門的具體行政行為，操作有難度。另外，在實(shí)際工作中，凡涉及全面性工作的具體行政行為，都是上級(jí)主管機(jī)關(guān)事先批準(zhǔn)實(shí)施的，上下級(jí)實(shí)為一體，即使上級(jí)主管部門受理對(duì)下一級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政復(fù)議申請(qǐng)，作出的裁決也難以保證其具有權(quán)威性。因此，要提高行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性，解決實(shí)際工作中的這些問題。

行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是指復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的具體辦理有關(guān)行政復(fù)議工作的機(jī)構(gòu)。目前承擔(dān)行政復(fù)議工作的機(jī)構(gòu)，包括地方各級(jí)人民政府和政府工作部門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)設(shè)在政府法制工作機(jī)構(gòu)，或者與政府法制工作機(jī)構(gòu)合署辦公。目前地方各級(jí)人民政府的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)基本上已比較健全，特別是省、市兩級(jí)，絕大部分都設(shè)有法制工作機(jī)構(gòu)。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，已有70％的縣級(jí)人民政府設(shè)有法制工作機(jī)構(gòu)，承擔(dān)行政復(fù)議工作。

行政復(fù)議法明確規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的職責(zé)：

第一，受理行政復(fù)議申請(qǐng)，審查行政復(fù)議申請(qǐng)是否符合法定條件。審查的主要內(nèi)容是：申請(qǐng)人是否具備申請(qǐng)資格；申請(qǐng)理由是否正當(dāng)；被申請(qǐng)人是否明確；是否超過申請(qǐng)復(fù)議期限；申請(qǐng)復(fù)議的案件是否屬本機(jī)關(guān)管轄；申請(qǐng)復(fù)議的其他要求是否符合。符合法定條件的，應(yīng)予受理。不符合法定條件的，應(yīng)請(qǐng)申請(qǐng)人提供或者補(bǔ)充有關(guān)材料；屬于不予受理的，應(yīng)當(dāng)由行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出不予受理的決定，并書面通知申請(qǐng)人。依照本法規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)收到申請(qǐng)人的行政復(fù)議申請(qǐng)之日即為受理之日，如有不予受理情形的，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)作出不予受理的決定。

第二，向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證，查閱文件和資料。調(diào)查取證是保證行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的復(fù)議決定正確與否的必備條件。在調(diào)查取證時(shí)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)著重調(diào)取被申請(qǐng)人最初作出具體行政行為時(shí)的事實(shí)根據(jù)和規(guī)范性文件依據(jù)，聽取有關(guān)組織和個(gè)人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為的意見和證言。由于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的調(diào)查取證屬于法定職責(zé)，因此，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在履行這一職責(zé)時(shí)，有關(guān)組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以配合和協(xié)助。

第三，審查申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)，擬訂行政復(fù)議決定。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)受理行政復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)依據(jù)事實(shí)與法律，對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為進(jìn)行審查，審查具體行政行為是否合法，除此之外還要審查具體行政行為是否適當(dāng)。依照本法規(guī)定的審查決定程序，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)經(jīng)審查后提出處理意見，擬訂行政復(fù)議決定，報(bào)經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人同意或者領(lǐng)導(dǎo)集體討論通過后，作出行政復(fù)議決定。

第四，處理或者轉(zhuǎn)送本法第七條所列有關(guān)規(guī)定的審查申請(qǐng)。依照行政復(fù)議法的規(guī)定，公民、法人或者其他組織在申請(qǐng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為行政復(fù)議時(shí)，提出對(duì)作出該具體行政行為所依據(jù)的行政機(jī)關(guān)規(guī)定的審查申請(qǐng)的，如果本行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)處理的，就是申請(qǐng)審查的規(guī)定是本級(jí)政府的工作部門或者是下級(jí)政府作出的，如其不合法，本級(jí)政府依法可以予以撤銷的，就應(yīng)當(dāng)按照本行政復(fù)議機(jī)關(guān)的職責(zé)分工，由承擔(dān)對(duì)規(guī)范性文件備案審查的工作機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)審查的規(guī)定進(jìn)行審查。實(shí)際上，往往承擔(dān)備案審查任務(wù)的工作機(jī)構(gòu)，是人民政府的法制工作機(jī)構(gòu)，與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是同一機(jī)構(gòu)，因此規(guī)定行政復(fù)議機(jī)構(gòu)有處理規(guī)范性文件審查申請(qǐng)的職責(zé)。如果申請(qǐng)審查的有關(guān)規(guī)定是本行政復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)處理的，則應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理。

第五，對(duì)行政機(jī)關(guān)本法規(guī)定的行為依照規(guī)定的權(quán)限和程序提出處理建議。行政復(fù)議法規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)有無(wú)正當(dāng)理由不予受理行政復(fù)議申請(qǐng)、不按照規(guī)定期限作出行政復(fù)議決定、徇私舞弊、對(duì)申請(qǐng)人打擊報(bào)復(fù)或者不履行行政復(fù)議決定等情形的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出建議，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出處理?！边@是本法賦予行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要的監(jiān)督職能。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在政府中處于綜合性工作機(jī)構(gòu)的地位，超脫于具體工作部門的利益，可以站在人民政府的角度和地位衡量與判斷是非。同時(shí)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是政府的法制部門，有責(zé)任監(jiān)督政府及其工作部門依法行政工作。行政復(fù)議法對(duì)被申請(qǐng)人、行政復(fù)議機(jī)關(guān)違反本法規(guī)定的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任作出規(guī)定，其中大部分法律責(zé)任是行政處分。行政處分的實(shí)施需要按照有關(guān)規(guī)定的權(quán)限與程序進(jìn)行。實(shí)際工作中由于職責(zé)不清，往往導(dǎo)致事實(shí)上監(jiān)督制度流于形式。行政復(fù)議法明確規(guī)定行政復(fù)議機(jī)構(gòu)有處理建議權(quán)，就從法律制度上完善了行政處分的實(shí)施機(jī)制，保障了行政監(jiān)督的有效性，也使行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在履行自己的職責(zé)時(shí)有了法律依據(jù)。

第六，辦理因不服行政復(fù)議決定提起行政訴訟的應(yīng)訴事項(xiàng)。行政復(fù)議法規(guī)定，行政相對(duì)人對(duì)行政復(fù)議決定不服的，除法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的以外，可以依法向人民法院提起行政訴訟。訴訟發(fā)生后，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法定代表人就應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。為了保證行政復(fù)議機(jī)關(guān)法定代表人履行其領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，減輕行政復(fù)議機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴負(fù)擔(dān)，行政復(fù)議法規(guī)定，應(yīng)訴事項(xiàng)由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)辦理。行政復(fù)議機(jī)關(guān)法定代表人可以委托行