國際煙草控制框架公約和對中國的挑戰(zhàn)

國際煙草控制框架公約

和對中國的挑戰(zhàn)楊功煥中國協(xié)和醫(yī)科大學(xué)全球煙草控制研究所中國協(xié)作中心2022/12/1312022/12/132制定國際煙草控制框架公約的背景從50年代以來，煙草的危害被大量的科學(xué)事實證實；1964年，美國政府發(fā)表有關(guān)煙草危害的醫(yī)務(wù)總監(jiān)報告，這是第一次以政府的名義確認煙草的危害；從1970年開始，世界衛(wèi)生大會就其煙草控制作過多次決議。2022/12/133世界衛(wèi)生組織對煙草控制的發(fā)展過程（1）1970-1980世界衛(wèi)生大會決議：無可爭辯的科學(xué)證據(jù)表明吸煙是慢支炎、肺氣腫和肺癌的主要原因；是造成心肌梗死、某些妊娠期和新生兒疾病的重要危險因素；對被動吸煙者產(chǎn)生有害影響。關(guān)注強勢的煙草廣告對青少年吸煙的影響，以及青少年和婦女中吸煙人數(shù)的增加。意識到解決這一問題需要教育、限制和立法的措施，并輔以稅收和物價政策。同時需要科學(xué)研究的支持。2022/12/134世界衛(wèi)生組織對煙草控制的發(fā)展過程（2）1986年39屆世界衛(wèi)生大會決議：確認煙草使用和人人享有衛(wèi)生保健目標不相符；呼吁采取全球性公共衛(wèi)生措施，以控制煙草的流行；敦促沒有采取煙草控制措施的會員國實施控制策略1988-1996年世界衛(wèi)生大會決議：多次決議均要求采取綜合的、多部門的、長期的煙草控制策略。要求總干事按照世界衛(wèi)生組織《組織法》19條制訂框架公約。2022/12/135世界衛(wèi)生組織對煙草控制的發(fā)展過程（3）1999年52屆世界衛(wèi)生大會的重要決議(WHA52.18)：確認了總干事和世界衛(wèi)生組織在煙草控制領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；重申組織法，制訂全球性煙草控制框架公約的決議；建立向所有會員國開放的政府間談判機構(gòu)；設(shè)立WHO煙草控制框架公約起草小組，向53屆WHA提交報告；要求會員國對這一工作給予重視、提供資源支持和合作，審查公約中的相關(guān)技術(shù)問題，以及對衛(wèi)生和經(jīng)濟的影響；非政府組織的參與。2022/12/136煙草控制框架公約的談判前準備世界衛(wèi)生組織建立了TFI，著手準備框架公約工作文本；2次工作會議，對世界衛(wèi)生組織提出的工作文本進行審議；2000年10月世界衛(wèi)生組織舉行聽政會，80%以上的組織和個人都支持煙草控制框架公約的談判；在工作會議期間，就被動吸煙、保護婦女、青少年遠離煙草，煙草控制的相關(guān)法律問題、煙草制品管制等召開了多次專業(yè)人士會議；2022/12/137煙草控制框架公約的談判自2000年10月開始正式談判；一共進行了6次艱苦的談判；最終在2003年3月1日凌晨2點，以協(xié)商一致的原則，通過最后文本；2003年5月56屆世界衛(wèi)生大會192票通過煙草控制框架公約文本。中國在2003年11月簽署了公約。2022/12/138什么是國際煙草控制框架公約？公約，也稱條約，是國家之間以書面形式締結(jié)的國際法，對于簽字的國家有一定的約束力；煙草控制框架公約是一份國際法律文書，在國際水平上對煙草的泛濫予以控制；該公約制訂過程將有助于動員全球的經(jīng)濟和技術(shù)支持；各社會部門提高認識；加強國家的立法行動；動員NGO和其他民間社會成員支持。2022/12/139國際煙草控制框架公約的效力國際公約具有一定約束力，在其他條約中已顯現(xiàn)了效果：蒙特例爾臭氧協(xié)議關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定武器控制協(xié)定國際公約簽定以后，國家行為以下述方式發(fā)生顯著改變：多數(shù)國家會自覺遵守諾言；建立有目的的強制執(zhí)行機制、檢查和監(jiān)督評價機制；制訂可在國內(nèi)實施的與國際公約配套的相關(guān)議定書。2022/12/1310控制煙煙草的的措施施2022/12/811框架公約的主主要內(nèi)容第一部分（1-2條）序序言、術(shù)語第二部分（3-5條）目目標、原則和和一般義務(wù)第三部分（6-14條））減少煙草需需求的措施第四部分（15-17條條）減少煙草草供應(yīng)的措施施第五部分（18條）環(huán)境境保護第六部分（19條）與責(zé)責(zé)任有關(guān)的問問題第七部分（20-22條條）科學(xué)技術(shù)術(shù)合作與信息息通報第八部分（23-26條條）機構(gòu)安排排與財務(wù)資源源第九部分（27條）爭端端解決第十部分（28-29條條）公約的發(fā)發(fā)展第十一部分（（30-38條）最后條條款2022/12/812公約的目標標本公約的締締約方?jīng)Q心心優(yōu)先考慮慮其保護公公共衛(wèi)生的的權(quán)利；為各國提供供一個綜合合性煙草控控制措施的的框架，以以便使煙草草使用率和和接觸煙草草煙霧持續(xù)續(xù)大幅下降降，從而保保護當(dāng)代和和后代免受受煙草消費費和接觸煙煙草煙霧對對健康、社社會，環(huán)境境和經(jīng)濟造造成極具破破壞性的影影響。2022/12/813指導(dǎo)原則使每個人了了解煙草消消費和接觸觸煙草煙霧霧的危害；；通過立法、、行政或其其它措施保保護非吸煙煙者免受接接觸煙草煙煙霧的影響響。保護婦女、、兒童等脆脆弱群體免免受煙草的的危害；結(jié)合當(dāng)?shù)匚奈幕?、社會會、?jīng)濟、、政治和法法律因素以以制定和實實施有效煙煙草控制規(guī)規(guī)劃的重要要性；由各國確定定煙草業(yè)對對公共衛(wèi)生生和環(huán)境危危害的法律律責(zé)任；采取貿(mào)易措措施、營銷銷管理、煙煙草經(jīng)濟替替代等綜合合手段減少少煙草的供供求。加強國際合合作，重視視對發(fā)展中中國家的經(jīng)經(jīng)濟、技術(shù)術(shù)援助等。。2022/12/814教育、交流、、培訓(xùn)和公眾眾意識（第12條）目標：通過立立發(fā)促進和加加強公眾對煙煙草控制問題題的認識。大大多數(shù)有關(guān)人人員了解和參參與制訂和實實施制訂有效效綜合的教育育和公眾意識識規(guī)劃；內(nèi)容：煙草消消費和接觸煙煙草煙霧對健健康危害，戒煙和無煙生活方方式的益處，煙草業(yè)的的廣泛信息，，煙草生產(chǎn)和和消費對健康、經(jīng)濟和和環(huán)境的不利后果信息息目標人群：衛(wèi)衛(wèi)生工作者、、社區(qū)工作者者、社會工作作者、媒體工工作者、教育育工作者、決決策者、行政政管理人員和和其他有關(guān)人人員、與煙草業(yè)無隸屬關(guān)系的公立和和私立機構(gòu)以以及非政府組組織2022/12/815對特定人群的的保護被動吸煙（第8條）：實行行有效的立法法、行政等措措施，保護人人們在公共場場所、公共交交通工具和室室內(nèi)工作場所所避免接觸煙煙草煙霧；；治療煙草依賴賴（第14條條）：采取取綜合措施以以確保適當(dāng)治治療和戒斷煙煙草依賴；；保護未成年人人（第16條條）：禁止止向法定未成成年人出售煙煙草制品；禁禁止免費分發(fā)發(fā)煙草制品；；努力禁止分分支或小包銷銷售香煙。。爭論焦點：自自動售煙機2022/12/816對煙草制制品的管管理對煙草制制品成份份的管理理（9、10條）對煙草制制品成份份的規(guī)范范：檢驗驗、測量量煙草制制品成份份和排放放物的準準則；對煙草制制品成份份的披露露：煙草草制造商商和進口口商向政政府當(dāng)局局披露煙煙草制品品成份和和排放物物的信息息；煙草制品品的包裝裝和標簽簽（第11條））健康警語語面積應(yīng)應(yīng)占包裝裝表面面面積的30%。。不得使用用“低煙煙堿”、、“淡味味”、““柔和””2022/12/817煙草制品品的廣告告、促銷銷和贊助助（第13條）全面禁止止煙草廣廣告、促促銷和贊贊助。其其生效后后的五年年內(nèi)，采采取適宜宜的立法法、行政政等措施施，并根根據(jù)第21條的的規(guī)定向向締約方方會議報報告；禁止所有有虛假、、誤導(dǎo)及及其他欺欺騙性方方式的煙煙草廣告告、促銷銷和贊助助；禁止或限限制煙草草業(yè)對國國際事件件、活動動和/或或其參加加者的贊贊助；限限制采用用鼓勵公公眾購買買煙草制制品的直直接或間間接獎勵勵手段。。2022/12/818禁止煙草廣告告和促銷在公共衛(wèi)生和和煙草行業(yè)之之間有激烈爭爭論：煙草廣廣告是否對消消費量有影響響。大規(guī)模禁止煙煙草廣告和促促銷活動可以以減少吸煙量量，全面禁止止煙草廣告是是非常有效的的。煙草廣告和促促銷活動對兒兒童的影響和和吸引青少年年加入吸煙者者的行列。2022/12/819全面禁止煙草草廣告降低了了煙草消費量量該報告包括102個國國家的資料。。資料來源：SafferHenry《煙草廣告和促促銷的控制》》2022/12/820價格和稅收措措施（第6條）承認價格和稅稅收措施是對對各階層人群群，特別是青青少年減少煙煙草消費的有有效和重要手手段。要求各締約方方在制定稅收收政策時考慮慮有關(guān)煙控的的公共衛(wèi)生目目標；建議締約方采采取以下措施施：對煙草制制品實施稅收收政策并在適適用時實施價價格政策，以以減少煙草消消費；向締約方會議議提供關(guān)于煙煙草稅率及其其對煙草消費費影響的詳細細情況；逐步步限制免稅銷銷售煙草制品品，以便實現(xiàn)現(xiàn)禁止。2022/12/821提高煙煙草稅稅的影影響稅收增增加降降低了了煙草草的消消費量量，這這一點點在加加拿大大、英英國、、南非非等許許多國國家已已經(jīng)證證明了了；低收入入國家家比高高收入入國家家對煙煙稅增增加更更敏感感；確定每每個國國家的的理想想稅收收水平平十分分困難難，建建議對對采用用綜合合控?zé)煙煷胧┦┑膰鴩?，，稅收收占零零售總總成本本?/3到4/5之間間。2022/12/822資料料來來源源:Saloojee,Yussuf.1995南非非香香煙煙的的實實際際價價格格和和每每個個15歲歲及及以以上上成成人人的年年吸吸煙煙量量的的變變化化，，1970-19892022/12/823補貼貼與與煙煙草草經(jīng)經(jīng)濟濟轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)型型各締締約約方方應(yīng)應(yīng)相相互互合合作作，，并并與與有有關(guān)關(guān)國國際際和和區(qū)區(qū)域域經(jīng)經(jīng)涪涪組組織織合合作作，，酌酌情情為為煙煙草草工工人人、、種種植植者者和和個個體體銷銷售售者者提提供供經(jīng)經(jīng)濟濟上上可可行行的的替替代代生生計計爭論論焦焦點點：：日日本本和和歐歐盟盟存存在在著著巨巨額額的的農(nóng)農(nóng)業(yè)業(yè)補補帖帖，，日日、、歐歐的的立立場場受受到到非非洲洲等等激激進進控控?zé)煙焽鴩壹业牡姆捶磳Α?。我我國國已已?jīng)經(jīng)取取消消補補貼貼。。2022/12/824煙草非法法貿(mào)易（（第15條）目標：消消滅一切切形式的的非法貿(mào)貿(mào)易。各國確保保在其國國內(nèi)或管管轄下出出售的煙煙草制品品包裝上上含有可可識別和和跟蹤其其來源的的標志；；還應(yīng)標標出只限限在何處處銷售的的聲明，，以便使使各國主主管當(dāng)局局確定是是否是合合法銷售售的產(chǎn)品品。上述述信息與與聲明應(yīng)應(yīng)使用上上市國家家的主要要語言。。監(jiān)測收集集煙草制制品跨國國貿(mào)易（（包括非非法貿(mào)易易）的數(shù)數(shù)據(jù)，并并在海關(guān)關(guān)、稅收收和其他他部門間間交流信信息；加強立法法及實行行適當(dāng)?shù)牡奶幜P；；采用有有益于環(huán)環(huán)境的方方法銷毀毀或處理理沒收的的生產(chǎn)設(shè)設(shè)備和煙煙草制品品；記錄錄和控制制免稅煙煙草制品品的分發(fā)發(fā)和運送送；酌情情采取包包括許可可證在內(nèi)內(nèi)的進一一步措施施，防止止非法貿(mào)貿(mào)易。2022/12/825財政資源源（26條）本條是公公約談判判中發(fā)達達國家和和發(fā)展中中國家矛矛盾最大大的條款款。爭論焦點點：“七七十七國國集團加加中國””強制制性的全全球煙控控基金，，而以日日、美為為首的幾幾乎所有有發(fā)達國國家認為為控?zé)熓鞘歉鲊牡呢?zé)任，，應(yīng)由各各國自行行籌措資資金，締約方會會議應(yīng)考考慮加強強現(xiàn)有機機制或建建立全球球自愿基基金或其其他適當(dāng)當(dāng)財政機機制的必必要性，，以便為為發(fā)展中中國家和和經(jīng)濟轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)軌國家家按需提提供額外外財政資資源。2022/12/826公約的的法律律問題題主要包包括公公約和和其他他國際際法律律文件件的關(guān)關(guān)系、、責(zé)任任與賠賠償、、公約約的機機構(gòu)安安排、、實施施、爭爭端解解決、、生效效條件件、最最后條條款等等內(nèi)容容2022/12/827與責(zé)任有關(guān)關(guān)的問題各締約方在在其管轄范范圍內(nèi)確定定與責(zé)任有有關(guān)的問題題是煙草綜綜合控制的的重要部分分。為煙控目的的，各締約約方應(yīng)考慮慮必要時采采取立法行行動或促進進其現(xiàn)有法法律以處理理刑事和民民事責(zé)任，，適宜時包包括賠償。。2022/12/828公約的其他他部分：機構(gòu)安排（（第23、、24、25條）；爭端解決（（第27條條）公約的發(fā)展展（第28、29、、33條））公約的修改改（第28條）公約附件的的通過和修修改（第29條）議定書（第第33條））2022/12/829最后后條條款款公約約的的最最后后條條款款包包括括：：保保留留（（第第30條條））、、退退出出（（第第31條條））、、投投票票權(quán)權(quán)（（第第32條條））、、簽簽署署（（第第34條條））、、批批準準、、接接受受、、核核準準、、加加入入（（第第35條條））、、生生效效（（第第36條條））、、保保存存人人（（第第37條條））和和作作準準文文本本（（第第38條條））。。最最后后條條款款是是任任何何公公約約都都具具備備的的，，以以技技術(shù)術(shù)性性、、法法律律性性強強為為特特點點。。公約約談?wù)勁信兄兄凶钭詈蠛笸晖瓿沙傻牡臈l條款款是是第第30條條““保保留留””。。它它規(guī)規(guī)定定：：““不不允允許許對對公公約約作作任任何何保保留留。?！薄钡?6條條““生生效效””。。關(guān)關(guān)于于公公約約生生效效條條件件，，第第36條條第第1款款規(guī)規(guī)定定：：““公公約約自自第第40份份批批準準、、接接受受、、核核準準、、正正式式確確認認或或加加入入的的文文本本交交存存于于保保存存人人之之日日后后第第90天天起起生生效效。。””2022/12/830煙草控控制框框架公公約對對中國國的意意義有利于于政府府以更更積極極的態(tài)態(tài)度組組織控控?zé)?；；對如何何控?zé)煙熡辛肆嗣鞔_確的認認識，，規(guī)范范了策策略和和措施施。2022/12/831中國肺肺癌死死亡率率的變變化趨趨勢2022/12/832中國心心腦血血管疾疾病的的死亡亡率變變化趨趨勢2022/12/833煙草使用用的社會會和經(jīng)濟濟影響煙草歸因因死亡所所導(dǎo)致的的潛在減減壽年數(shù)數(shù)工作壽命命損失年年煙草使用用導(dǎo)致醫(yī)醫(yī)療費用用增加因病致貧貧和因病病返貧社會問題題增加2022/12/834醫(yī)療費用用增加從1978年到到2000年，，衛(wèi)生總總費用112.2億元元上升到到4764億元元，衛(wèi)生生總費用用中-85%屬屬于醫(yī)療療費用，，則為4050億元；；歸因于煙煙草的死死亡為12%假定因吸吸煙或其其他因素素所致的的疾病的的發(fā)病死死亡比沒沒有差別別；假定吸煙煙者與非非吸煙者者者的求求醫(yī)行為為沒有區(qū)區(qū)別；醫(yī)療費用用中有12%，，485.9億億元由于于煙草所所致疾病病而耗費費掉2000年煙草草所創(chuàng)利利稅1050億億元相比比，則46.3%都化化成了醫(yī)醫(yī)療費用用。到2025年，，歸因于于煙草的的疾病和和死亡為為33%，耗費費的醫(yī)療療費用就就會超出出煙草行行業(yè)為國國家創(chuàng)造造的利潤潤。2022/12/835框架公公約對對健康康的益益處對健康康的改改進，，和醫(yī)醫(yī)療費費用的的節(jié)省省以及及對勞勞動力力的保保護效效應(yīng)是是明確確的。。在未來來25年，，降低低吸煙煙率10%，減減少1.1億煙煙民，，使煙煙民維維持目目前水水平，，為3.2億左左右；；減少煙煙草所所致的的疾病病和死死亡，，特別別是中中年人人的死死亡而而保護護勞動動力；；減少相相當(dāng)比比例的的醫(yī)療療費用用；減少因因病致致貧的的人數(shù)數(shù)，特特別在在缺乏乏醫(yī)療療保險險政策策的農(nóng)農(nóng)村。。2022/12/836對煙草草業(yè)帶帶來影影響最后的的結(jié)果果會導(dǎo)導(dǎo)致煙煙草業(yè)業(yè)的消消亡，，但這這是很很長遠遠的事事情，，因為為煙草草控制制有很很長的的路要要走。。估計在在中國國未來來30年，，煙民民的總總量不不會有有很大大的變變化。。一個行行業(yè)隨隨著社社會需需求的的變化化而變變化，，這是是很正正常的的事情情，符符合我我國整整個產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)發(fā)展的的規(guī)劃劃和國國民經(jīng)經(jīng)濟發(fā)發(fā)展的的方向向。2022/12/837我國國國民經(jīng)經(jīng)濟發(fā)發(fā)展的的方向向加快基礎(chǔ)工業(yè)和基礎(chǔ)措措施建建設(shè)，在煤煤炭、、原油油、電力、鐵路、機場、石化化、鋼鐵等行業(yè)，建一一批骨干項項目；注重和和發(fā)展五大支支柱產(chǎn)業(yè)：：機械械工業(yè)業(yè)、電電子工工業(yè)；石化化工業(yè)；汽車工業(yè)業(yè)和建建筑業(yè)業(yè)；中國煙煙草工工業(yè)在在國民民經(jīng)濟濟中的的地位位逐步步下降降是必必然趨趨勢。。2022/12/838中國政政府對對煙草草工業(yè)業(yè)稅收收的依依賴開開始下下降。。2022/12/839對國內(nèi)內(nèi)控?zé)煙熣卟咧朴営喓蛨?zhí)執(zhí)行的的挑戰(zhàn)戰(zhàn)目前我我國與與控?zé)煙熛嚓P(guān)關(guān)的政政策及及其其執(zhí)行行情況況與國國際煙煙草控控制框框架公公約有有一定定的距距離。。煙草稅稅收保護非非吸煙煙者接接觸環(huán)環(huán)境煙煙草煙煙霧煙草廣廣告和和促銷銷煙草制制品的的管制制、包包裝和和標簽簽2022/12/840例一：：中國國煙草草稅收收的現(xiàn)現(xiàn)狀2022/12/841例二：：環(huán)境境煙草草暴露露控制制現(xiàn)狀狀目前沒沒有國國家一一級的的有關(guān)關(guān)控制制公共共場所所禁止止吸煙煙法律律；僅有80多多個城城市有有地方方法或或規(guī)定定禁止止在公公共場場所吸吸煙；；1996年的流流行病病學(xué)調(diào)調(diào)查表表明53%的15歲歲以上上的非非吸煙煙者暴暴露于于被動動吸煙煙。2022/12/842例三：：健康康警語語煙草專專賣法法和煙煙草廣廣告法法要求求在任任何煙煙草制制品的的包裝裝上應(yīng)應(yīng)置放放健康康警語語“吸吸煙有有害健健康””；但是法法律沒沒有規(guī)規(guī)定警警語置置放的的位置置和大大小。。2022/12/843例四四：：中中國國煙煙草草市市場場上上的的煙煙草草制制品品包包裝裝2022/12/844中國國煙煙草草市市場場上上的的煙煙草草制制品品包包裝裝2022/1