行政機關公務員有些違反憲法的行為處分

行政機關公務員違反憲法受處分探討【摘要】《行政機關公務員處分條例》第二條沒有規(guī)定公務員違反憲法如何處分，而從憲法和相關法律的規(guī)定中，可以得出該條中的“法律”并不包含憲法；憲法不可能被法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政機關的決定和命令完全覆蓋，因此該條規(guī)定存在疏漏,會使行政機關公務員有些違反憲法的行為處分無依據?！娟P鍵詞】法律；憲法；公務員；處分《行政機關公務員處分條例》（以下簡稱條例）的頒布和實施對我國的法治進程和憲政建設具有重大的意義。從我國憲政的功能來看，保障人權的憲政目標并不僅在于抽象地控制公共權力運行，關鍵還在于對公共權力的實際掌控人（國家工作人員）的行為的規(guī)范和控制，其中行政機關公務員是最重要的一部分。該條例對行政機關公務員的行為尤其是履行公職的行為進行了規(guī)范，將權力的規(guī)制和人權的保障落實到具體的可操作的制度中，因此必將在中國的憲政史上產生深遠的影響。該條例適應社會發(fā)展的需要，有針對性地為行政機關公務員的行為劃定了一定的禁區(qū)，并提供了準則，從制度上規(guī)定了哪些是違法的和相應的應受處分的行為，為認定現(xiàn)實中的違法行為提供了依據。從整體來看，該條例具有很高的現(xiàn)實操作價值，但也有不盡人意之處，如條例第二條的規(guī)定就值得探討。一、條例第二條中的“法律”不包含憲法條例第二條規(guī)定：“行政機關公務員違反法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政機關的決定和命令，應當承擔紀律責任的，依照本條例給予處分?！睆囊?guī)定中我們看到只有當公務員違反法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政機關的決定和命令，應當承擔紀律責任的時候，才依照條例處分，并沒有提到“憲法”。從字面以及條例制定的依據上我認為這里的“法律”是指狹義上的，即全國人大及其常委會制定的基本法律以及基本法律以外的其他法律。［1］并不包含憲法，其具體原因如下：1、上位依據法中“法律”不包含憲法（1）公務員法中“法律”不包含憲法。該條例是依據公務員法制定的，公務員法第十二條第一款規(guī)定公務員有“模范遵守憲法和法律”的義務。從文字表述來看，憲法與法律是分別表述的，“法律”中并不包含憲法。（2）行政監(jiān)察法中的“法律”不包含憲法。該條例也是依據行政監(jiān)察法制定的，在行政監(jiān)察法中，規(guī)定行政監(jiān)察法制定的依據是憲法，而工作人員在具體的監(jiān)察中要遵守法律。［2］可見監(jiān)察法中的法律和憲法是分開的，“法律”中并不包含憲法。2、憲法中“法律”一般不包含憲法。憲法第五條規(guī)定“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權?！睉椃ㄔ陉U釋國務院的職權時也是將憲法與法律分開表述的。憲法第八十九條第一款規(guī)定“根據憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”。可見在憲法中，法律與憲法一般也是分開表述的，“法律”中并不包含憲法。3、地方公務員認為條例中的“法律”不包含憲法地方政府公務員也認為這里的“法律”不包含憲法，如成都市紀委副書記和檢察局局長顏安就該條例接受記者采訪時說“法律、法規(guī)、規(guī)章是一個社會最基本的行為規(guī)范”。［3］從他的表述中可以看出在他的觀念中條例第二條的“法律”是不包含憲法的，因為他將“法律”稱為“基本行為規(guī)范”。而我們都知道憲法是根本法，而不是基本行為規(guī)范。考慮到顏安的職務和工作與法律有緊密的關系，他的行政級別應該是處在公務員系列的中間，從事的是法律實務工作，因此他的這種看法在地方公務員中應該具有典型性。二、條例第二條不將憲法列入不符合邏輯既然條例中的“法律”不包含憲法，我們在憲法中又看到憲法具有最高法律效力的規(guī)定，要求一切人都必須遵守，公務員法中也要求公務員遵守憲法，因此憲法不應該被條例排除在外。從此條例立意明確的邏輯來推理，出現(xiàn)這種情況的原因大概只有：行政機關公務員不可能違反憲法，因而該條例沒有必要作出相關的規(guī)定。行政機關公務員不可能違反憲法是偽命題。首先，行政機關公務員作為個人具有違反憲法的可能性。我國憲法在序言中明確規(guī)定憲法“是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則?！边@個規(guī)定包含了個人有不以憲法為根本的活動準則的可能性，因此公務員作為個人也就有違反憲法的可能性。其次，行政機關公務員的職務為其違反憲法提供了可能。有學者認為“作為自然人的公民個人不能算是違憲主體，因而一般也就沒有作為自然人的公民個人違憲問題。”［4］但是行政機關公務員的身份具有雙重性，就是作為公民個體沒有違反憲法的可能性，作為行政機關的職員在職務行為中則有違反憲法的可能性。因此行政機關公務員不可能違法憲法的假定是不成立的。三、憲法在行政活動中可被直接運用既然條例中“法律”不包含憲法，而行政機關公務員有違反憲法的行為的可能性，并且也應該給予行政處分，我們也沒有理由將行政機關公務員違反憲法的行為排除在條例之外，那么條例不將憲法列入就應該另有原因。這個原因可能在憲法本身上，也許是憲法本身不能被直接運用，因此不可能作這樣的規(guī)定，理論界有一種觀點認為憲法不能直接適用，而是通過其他的法律法規(guī)來間接適用。如有的學者認為憲法具有原則性、概括性、綱領性和無具體處罰性的特點，因此不能進入訴訟。［5］確實在我國的法律體制中，憲法的很多規(guī)定需要通過其他法律法規(guī)來進一步具體化和明確化。但是在理論上憲法不可能被完全覆蓋，一般立法不能

一論文發(fā)衷專家一中國學木囲刊網代替憲法。［5］在法律實踐中，也是如此。地方法院有時候在部門法中找不到相關的規(guī)定，最后還是要引用憲法的有關條文來判決,這種情況在民事審判中已有不少的判例。如齊玉苓案，［6］在王玉倫和李爾嫻訴蔬菜村村民委員會侵權糾紛案中，受理案件的法院直接引用憲法第48條規(guī)定“中華人民共和國婦女在政治的、經濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權利”進行判決。［7］因此說憲法在現(xiàn)實中不能被直接運用的觀點不正確。既然憲法能在司法的判決中直接引用作為判決的依據，那么對行政機關公務員的處分也可以直接依據憲法。我國憲法在行政活動中一直被直接運用，如行政立法、行政監(jiān)督等。國務院在制定行政法規(guī)的時候，要依據憲法進行制定；國務院在撤消有關部委的不適當?shù)臎Q定和命令的時候，也需要運用憲法?？梢姂椃ㄔ谡麄€行政活動中的運用是一個事實。就該條例來看，如果行政機關公務員在現(xiàn)實中有違反憲法的行為,而沒有違反法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政機關的決定和命令，對其進行處分依據不足，因此從整個法律體系來看，這里存在疏漏。綜上所述，《行政機關公務員處分條例》第二條的規(guī)定不完整，存在疏漏。建議進行適當修改，改為“行政機關公務員違反憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政機關的決定和命令，應當承擔紀律責任的，依照本條例給予處分?！眳⒖嘉墨I】

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中國學木期刊網一論文發(fā)衷專家一

中國學木期刊網[1]張文顯：《法理學》，高等教育出版社1999版，第44頁。[2]法律考試中心：《憲法?行政法與行政訴訟法》，法律出版社2007版，第328。李影：《市檢察局有關負責人解讀》，《成都日報》，2007年5月31日a06版。童之偉：《中國30年來憲法的教學與研究》，《法律科學》2007年第6