“存量時代”產(chǎn)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型更新規(guī)劃探索

l=J|==|“存量時代”產(chǎn)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型更新規(guī)劃探索一—以中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)為例作者：張蓓蓉，趙昀，蔣姣龍，楊心麗，熊婭來源：《上海城市規(guī)劃》2016年第4期l=J|==|張蓓蓉趙昀蔣姣龍楊心麗熊婭文章編號1673-8985（2016）04-0120-05中圖分類號TU981文獻(xiàn)標(biāo)識碼A摘要在我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、土地資源剛性約束的背景下，諸多大城市開始邁入存量發(fā)展的時代?！渡虾?040》以“創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展”為發(fā)展理念，提出了要注重對存量用地的更新利用，尤其是對存量工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型提升。以中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃為例，從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型下的功能訴求與存量空間的矛盾出發(fā)，探索存量產(chǎn)業(yè)區(qū)規(guī)劃編制的創(chuàng)新方法。其規(guī)劃編制實踐對于上海乃至其他大城市存量產(chǎn)業(yè)區(qū)的轉(zhuǎn)型更新規(guī)劃具有參考意義。關(guān)鍵詞存量規(guī)劃|功能轉(zhuǎn)型|中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)作者簡介張蓓蓉上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院助理工程師，碩士趙昀上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院工程師，碩士蔣姣龍上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院工程師，碩士楊心麗上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院工程師熊婭上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院工程師，碩士1研究背景經(jīng)歷過去20年中國快速城鎮(zhèn)化發(fā)展之后，我國特大城市正面臨著土地資源環(huán)境剛性約束日益顯著的現(xiàn)實情境。2015年中央經(jīng)濟工作會議指出，城市建設(shè)應(yīng)“嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度”。作為國內(nèi)土地資源約束最突出的特大城市之一，上海在新一輪發(fā)展中提出要以規(guī)劃建設(shè)用地“負(fù)增長”來倒逼城市轉(zhuǎn)型，在存量用地上謀求新的發(fā)展空間。在新一輪上海城市總體規(guī)劃工作一一《上海2040》中，已明確了“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的“五量調(diào)控”新思路。2015年5月正式實施的《上海市城市更新實施辦法》標(biāo)志著上海已正式進入了以存量空間開發(fā)為主的“內(nèi)涵式增長”時代（簡稱“存量時代”）。在“存量時代”，上海的既有產(chǎn)業(yè)用地盤活和增效成為了重要突破口。至2012年底，上海工業(yè)用地總量共約856km2，占建設(shè)用地比重約28%，是國際對標(biāo)城市的3-10倍；且存在工業(yè)用地集聚度不高，土地利用績效水平差異較大的問題［1］。因此，在存量發(fā)展背景下，對上海產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型更新規(guī)劃的創(chuàng)新研究具有重要的現(xiàn)實意義。鑒于《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)》（以下簡稱“上海自貿(mào)試驗區(qū)”）是在既有園區(qū)的存量建設(shè)空間上設(shè)立的，其新的發(fā)展訴求與存量空間的矛盾難以回避。在此背景下，本文結(jié)合“上海自貿(mào)試驗區(qū)”的控制性詳細(xì)規(guī)劃項目實踐，探索存量型產(chǎn)業(yè)區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制方法創(chuàng)新，以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地“內(nèi)涵式更新”，并滿足市場的靈活性要求。2相關(guān)政策解讀2.1與工業(yè)用地相關(guān)的“土地新政”自2010年起，上海市政府陸續(xù)出臺關(guān)于存量工業(yè)用地再利用的相關(guān)政策文件，這些“土地新政”要求在嚴(yán)控新增建設(shè)用地的同時，更加注重從存量土地上挖掘新的發(fā)展空間。2014年4月，上海市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市規(guī)劃國土資源管理局制訂的《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法（試行）》，為閑置及低效利用工業(yè)用地的調(diào)整、升級提供了具體操作方法（表1）。歸納起來，這些與存量工業(yè)用地更新相關(guān)的政策主要從提高建設(shè)控制指標(biāo)、鼓勵土地混合兼容、保障公共利益等方面，引導(dǎo)鼓勵存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型更新，并提高其土地使用效率。2.2“土地新政”的要點（1）提高建設(shè)容量2010年頒布的《關(guān)于規(guī)劃土地政策支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整若干意見部分操作口徑的通知》（滬規(guī)土資綜［2010］952號）指出，對于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)新建、改建、擴建的工業(yè)項目，建筑密度可提高至50%—60%；對以多、高層廠房生產(chǎn)的高新產(chǎn)業(yè)，一般容積率上限按2.0控制，特殊的容積率上限可至3.0o2013年頒布的《關(guān)于增設(shè)研發(fā)總部類用地相關(guān)工作的試點意見》（滬規(guī)土資地［2013］153號）制定了研發(fā)總部類用地開發(fā)強度按照同地區(qū)商務(wù)辦公用地標(biāo)準(zhǔn)。提出在符合相關(guān)要求的條件下，最高容積率不超過4.0，建筑高度最高按不大于60m控制。（2）鼓勵土地混合兼容根據(jù)《關(guān)于增設(shè)研發(fā)總部類用地相關(guān)工作的試點意見》（滬規(guī)土資地［2013］153號），研發(fā)總部類用地中可允許兼容不大于10%的各類設(shè)施，包括人才公寓、專家樓、公共服務(wù)設(shè)施等。雖然這一政策已是近年來少有的鼓勵存量工業(yè)用地功能混合兼容的政策，但其允許兼容的比例較低，且可兼容的功能類型較少。在目前實行的《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》中，雖然對混合用地進行了定義，但在實際操作中混合比例以及混合方式均沒有明確指引，可實施性不高。（3）保障公共利益《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法（試行）》（滬府辦［2014］25號）提出，整體轉(zhuǎn)型區(qū)域應(yīng)按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、公益優(yōu)先”的要求，優(yōu)先保障公益性設(shè)施的建設(shè)，后進行經(jīng)營性開發(fā)。規(guī)劃公共綠地、廣場用地及地塊開放空間用地占比應(yīng)不低于15%，規(guī)劃公共服務(wù)設(shè)施用地占比應(yīng)不低于10%。提高支路路網(wǎng)密度，道路間距控制在200m以下，支路路網(wǎng)密度控制在6km/km2以上。另外，2015年實施的《上海市城市更新實施辦法細(xì)則》通過給予建筑面積獎勵等市場激勵機制，鼓勵更新過程中公共開放空間和公共設(shè)施的建設(shè)，但僅針對商業(yè)商辦建筑的更新改造。3“上海自貿(mào)試驗區(qū)”功能訴求與存量空間的矛盾“上海自貿(mào)試驗區(qū)”的設(shè)立與發(fā)展態(tài)勢2013年9月，“上海自貿(mào)試驗區(qū)”正式成立。這一新的政策區(qū)由若干現(xiàn)狀園區(qū)所組成，包括了外高橋片區(qū)（外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)）、洋山片區(qū)（洋山保稅港區(qū)）、浦東機場片區(qū)（浦東機場綜合保稅區(qū)），總面積共約28.78km2［2］。作為推進國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的“試驗田”、上?！皠?chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展”的先行區(qū)，“上海自貿(mào)試驗區(qū)”面臨著由以往“綜保區(qū)”向新的“自貿(mào)試驗區(qū)”轉(zhuǎn)型升級的要求［3］。政策上，自貿(mào)試驗區(qū)以“負(fù)面清單”管理方式擴大地區(qū)準(zhǔn)入行業(yè)，除工業(yè)、倉儲外，允許金融、貿(mào)易等多類型行業(yè)進駐。自其成立2個月，新注冊企業(yè)超過800家，貿(mào)易類占約60%，服務(wù)企業(yè)約占30%，金融機構(gòu)約占2%。自貿(mào)試驗區(qū)新的功能訴求和市場需求的旺盛態(tài)勢必定與前身為綜合保稅區(qū)的存量空間存在矛盾；換言之，以往綜合保稅區(qū)的發(fā)展均以工業(yè)物流園區(qū)為定位，必然難以適應(yīng)和滿足自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展所帶來的新需求。新功能與存量空間的矛盾（1）用地性質(zhì)單一，難以滿足功能復(fù)合需求“上海自貿(mào)試驗區(qū)”各片區(qū)現(xiàn)狀工業(yè)倉儲用地共計1151.59hm2，占總用地的42%。其中，外高橋片區(qū)工業(yè)倉儲用地734hm2，占總用地的61%。浦東機場片區(qū)工業(yè)倉儲用地186hm2，占總用地的46%。洋山片區(qū)工業(yè)倉儲用地137.9hm2,占總用地的32%（圖1，圖2）。無論是整體還是各片區(qū)均呈現(xiàn)出用地性質(zhì)單一，以工業(yè)倉儲用地為主體的現(xiàn)狀用地特征。通過對自貿(mào)試驗區(qū)現(xiàn)狀企業(yè)發(fā)展訴求的問卷調(diào)研，反映出的問題主要集中在規(guī)劃調(diào)整上。其中，希望改變控規(guī)中土地使用性質(zhì)占多數(shù)，且大部分希望由原來的單一用地性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閺?fù)合用地，僅有少部分企業(yè)希望規(guī)劃完全改變原有控詳?shù)挠玫匦再|(zhì)①。因此，如何在控制性詳細(xì)規(guī)劃層面體現(xiàn)用地功能復(fù)合是產(chǎn)業(yè)區(qū)存量規(guī)劃需要突破和創(chuàng)新的重要方面。（2）建設(shè)余量有限，產(chǎn)業(yè)升級面臨空間制約“上海自貿(mào)試驗區(qū)”總用地僅為28.78km2（擴區(qū)前），現(xiàn)狀已建設(shè)用地為25.83km2，占總用地的89.75%，當(dāng)前可建設(shè)余量為4.8km2,未出讓建設(shè)用地已少于9%。尤其是外高橋片區(qū)已建設(shè)量占總用地的91%，現(xiàn)有建設(shè)余量極其有限（表2）。然而，未來總部經(jīng)濟、平臺經(jīng)濟、移動互聯(lián)網(wǎng)、跨境電商等新增功能業(yè)態(tài)的諸多企業(yè)將進駐自貿(mào)試驗區(qū)，新產(chǎn)業(yè)格局對商務(wù)辦公、貿(mào)易服務(wù)、高端制造等方面的空間需求遠(yuǎn)超過既有規(guī)劃所能提供的空間。因此，土地存量不足將成為自貿(mào)試驗區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大瓶頸；出路之一是依托存量用地，進行更新規(guī)劃和深度挖掘存量空間資源。（3）開發(fā)強度偏低，土地使用效率有待提升“上海自貿(mào)試驗區(qū)”現(xiàn)狀各片區(qū)的總體開發(fā)強度偏低；由于二層以上倉儲物流廠房的建設(shè)成本較大，相當(dāng)部分用地僅按容積率指標(biāo)下限進行建設(shè)。如外高橋片區(qū)，既有規(guī)劃對其工業(yè)倉儲用地的開發(fā)強度控制為0.6—3.0。從現(xiàn)狀已開發(fā)的地塊看，部分工業(yè)用地的容積率低于下限指標(biāo)0.6，可見土地使用效率存在提升的較大潛力。（4）設(shè)施配套欠缺，整體環(huán)境品質(zhì)亟需改善由于以往綜合保稅區(qū)的發(fā)展重產(chǎn)業(yè)輕生活，且區(qū)位上距中心城較遠(yuǎn)。因此，現(xiàn)狀存在公共配套設(shè)施欠缺，整體綠化景觀、空間品質(zhì)較差的問題。其中，外高橋片區(qū)由于開發(fā)較早且位于中心城，周邊地區(qū)發(fā)展較為成熟，公共服務(wù)設(shè)施配套相對較為完善。而浦東機場和洋山片區(qū)由于開發(fā)時間較晚，園區(qū)內(nèi)部及周邊尚未形成成熟的公共服務(wù)中心，尤其是餐飲、酒店、銀行等商業(yè)設(shè)施嚴(yán)重匱乏。隨著自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的逐步推進，國際物流、人流、資金流和信息流的集聚必將增大對公共服務(wù)設(shè)施的需求。因此，規(guī)劃需要適當(dāng)增加配套公共服務(wù)設(shè)施，滿足就業(yè)者和管理者的日常工作和生活所需。（5）既有規(guī)劃難以適應(yīng)，優(yōu)化調(diào)整勢在必行原批準(zhǔn)的控規(guī)在土地性質(zhì)、地塊劃分、指標(biāo)確定、公共服務(wù)等方面均難以適應(yīng)自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)自由靈活、空間需求巨大、服務(wù)能級提升和環(huán)境品質(zhì)建設(shè)等需求。傳統(tǒng)控詳規(guī)劃編制中土地用途管控過嚴(yán)，管理手段缺乏彈性，存量土地盤活沒有通道，難以適應(yīng)自貿(mào)試驗區(qū)不斷拓展的功能業(yè)態(tài)和靈活多變的市場發(fā)展需求。因此，對既有控規(guī)加以優(yōu)化調(diào)整已是勢在必行，且亟需創(chuàng)新規(guī)劃控制方法。4“上海自貿(mào)試驗區(qū)”存量空間更新規(guī)劃的創(chuàng)新實踐為了適應(yīng)發(fā)展需求和克服存在的矛盾，有關(guān)方面組織編制了“上海自貿(mào)試驗區(qū)”的控規(guī)。這一規(guī)劃的基本特征是存量規(guī)劃和創(chuàng)新實踐，不同于增量規(guī)劃，存量規(guī)劃的更新改造不僅只局限于物質(zhì)空間設(shè)計，而且還需思考如何將政策設(shè)計與空間規(guī)劃同步更新［4］，使空間規(guī)劃與后期的規(guī)劃管理工作相匹配，實現(xiàn)存量產(chǎn)業(yè)用地“內(nèi)涵式更新”，因而規(guī)劃理念和方法的創(chuàng)新是其靈魂。已編制的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》以創(chuàng)新理念、市場導(dǎo)向、以人為本為基本理念，以前期評估為問題導(dǎo)向，以產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型為目標(biāo)導(dǎo)向，積極探索產(chǎn)業(yè)升級需求下的存量產(chǎn)業(yè)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制方法，取得了較好效果。其創(chuàng)新實踐大致可歸納為以下幾方面。4.1界定剛性與彈性要素，底線思維與彈性規(guī)劃并舉在轉(zhuǎn)型升級背景下，上海自貿(mào)試驗區(qū)將行業(yè)準(zhǔn)入門檻擴大，加快了各種市場資源要素的匯集。因此，城市規(guī)劃作為政府職能，應(yīng)在規(guī)劃層面保障公共利益，提升公共服務(wù)和環(huán)境水平。守住建設(shè)用地負(fù)增長、嚴(yán)控人口規(guī)模、改善生態(tài)環(huán)境、確保城市運行安全4大發(fā)展底線。對于底線要素剛性控制，市場要素彈性控制。規(guī)劃明確剛性管控內(nèi)容包括：整個街坊內(nèi)的主導(dǎo)功能、建筑規(guī)模、開發(fā)強度、建筑高度、公益性公共服務(wù)設(shè)施、交通和市政設(shè)施的內(nèi)容和規(guī)模、道路紅線、市政通廊、綠化水系等控制線。以上內(nèi)容調(diào)整嚴(yán)格控制，確保地區(qū)功能導(dǎo)向、公益要求、環(huán)境品質(zhì)。在嚴(yán)守剛性要素不突破的基礎(chǔ)上，探索彈性規(guī)劃的可能性，以提升規(guī)劃實施的靈活性，應(yīng)對市場的不確定性。4.2優(yōu)化土地用途管制，探索“功能分區(qū)+引導(dǎo)表”的新模式既有上?？匾?guī)編制管理對土地用途管控嚴(yán)格，單一用地性質(zhì)的管控方式難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提升發(fā)展下對土地復(fù)合功能的訴求。因此，規(guī)劃提出功能分區(qū)的概念，旨在改變以往控規(guī)中單一用地性質(zhì)管控，以“功能分區(qū)+引導(dǎo)表”的新模式，鼓勵土地復(fù)合，功能混合。（1）功能分區(qū)：為了明確該分區(qū)內(nèi)的主導(dǎo)用地性質(zhì)。規(guī)劃提出服務(wù)分區(qū)、綜合分區(qū)、物流分區(qū)3大功能分區(qū)類型，與之對應(yīng)的主導(dǎo)用地性質(zhì)為公共設(shè)施用地、工業(yè)用地、倉儲用地（圖3）。（2）土地用途和建筑功能兼容引導(dǎo)表：為了明確除主導(dǎo)用地性質(zhì)以外可兼容的土地用途以及建筑功能。在符合規(guī)劃、安全、環(huán)保等要求，兼顧相鄰用地單位的意見下，引入菜單式“土地用途和建筑功能兼容引導(dǎo)表”，釋放市場配置活力，提高土地復(fù)合使用。若混合功能與該地區(qū)指定的用地性質(zhì)總體上協(xié)調(diào)，但在交通、環(huán)境、安全或基礎(chǔ)設(shè)施方面可能影響規(guī)劃，則需經(jīng)規(guī)劃論證研究允許（圖4、圖5）。（3）兼容比例：由基層規(guī)劃管理部門確定用地性質(zhì)和混合功能兼容比例。例如，服務(wù)分區(qū)以商辦用地為主，商辦用途的建筑面積占街坊總建筑面積的比重應(yīng)達(dá)到70%以上，可兼容與引導(dǎo)表相符的其他混合功能建筑量為30%。4.3鼓勵彈性管控方式，應(yīng)對市場不確定性擬改變傳統(tǒng)控規(guī)細(xì)化到地塊的管控方式，設(shè)計了“組團一街坊一地塊”3級管控方式，將規(guī)劃管控由地塊層級控制轉(zhuǎn)向街坊層級控制（表3）。在明確街坊開發(fā)建設(shè)總量要求，保證市政交通、公共服務(wù)設(shè)施、綠地廣場等公益性設(shè)施落地的基礎(chǔ)上，給予地塊層次的管控一定彈性，應(yīng)對市場的不確定性，提高規(guī)劃的可操作性和可實施性。在街坊主導(dǎo)功能不改變、公益性設(shè)施不減少、公共環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不降低、對外部不產(chǎn)生不良影響的前提下，可對地塊的兼容功能比例、地塊邊界劃分、設(shè)施布局位置、地塊開發(fā)強度等進行彈性管控（圖6）。4.4落實以人為本的理念，打造高品質(zhì)服務(wù)城區(qū)以方便人的活動、促進人的交流、改善人居環(huán)境為出發(fā)點，規(guī)劃明確了地區(qū)公共設(shè)施、開放空間發(fā)展短板，形成項目清單。補充公共設(shè)施、改善公共環(huán)境、提升公共交通，完善慢行系統(tǒng)，滿足新產(chǎn)業(yè)格局發(fā)展的需求，全面提高自貿(mào)試驗區(qū)的綜合服務(wù)能級和水平。（1）提高公共服務(wù)水平：原保稅區(qū)均以工業(yè)物流園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)配置公共服務(wù)設(shè)施，不能滿足轉(zhuǎn)型發(fā)展需求。規(guī)劃針對自貿(mào)區(qū)內(nèi)員工全面調(diào)研以及對服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型需求（圖7），鼓勵結(jié)合二次開發(fā)綜合設(shè)置公益性公共服務(wù)設(shè)施，兼顧相鄰用地單位的意見，對公共服務(wù)設(shè)施具體的門類、規(guī)模和開放程度進行統(tǒng)籌，有效提升自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)水平。規(guī)劃公共服務(wù)設(shè)施用地占城市建設(shè)用地的比例應(yīng)不低于10%。（2）優(yōu)化綠地系統(tǒng)布局：改變工業(yè)物流園區(qū)附屬綠地內(nèi)部性、封閉性和利用水平低的現(xiàn)狀，對公共綠地和附屬綠地進行分類控制，強化綠地體系的系統(tǒng)性和開放性。通過鼓勵二次開發(fā)過程中逐步將附屬綠地沿公共開放體系進行線狀及點狀的公開共享，使園區(qū)綠地得到系統(tǒng)性的改善，提升整體環(huán)境品質(zhì)，滿足通行交往需求。規(guī)劃公共綠地、廣場用地及地塊開放空間用圖7針對公共服務(wù)設(shè)施需求的企業(yè)問卷調(diào)研分析地占比不低于15%，地塊附屬綠地宜沿城市支路或公共通道布局，并向公眾開放。（3）重建慢行交通系統(tǒng)：完善交通組織，實現(xiàn)客貨運分流，重建慢行交通環(huán)境。著重優(yōu)化公共交通系統(tǒng)，提高區(qū)域客運服務(wù)水平。結(jié)合綠地、廣場等公共空間塑造安全、舒適的慢行交通環(huán)境，根本改變傳統(tǒng)工業(yè)物流園區(qū)只考慮貨運流線，忽視人行交通的問題。4.5順應(yīng)規(guī)劃管理創(chuàng)新的需求，政策設(shè)計與空間規(guī)劃相協(xié)同從規(guī)劃管理角度，擬通過引入市場激勵機制，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的作用；從而在調(diào)動各方積極性和盤活存量資源的同時，實現(xiàn)功能提升、布局優(yōu)化及環(huán)境改善。如：建設(shè)指定的公益性公共服務(wù)設(shè)施、公共開放空間的地塊不計容積率；對于外高橋片區(qū)，若提供公益性公共服務(wù)設(shè)施、公共開放空間的地塊可以給予與公益性公共服務(wù)設(shè)施、公共開放空間相等建筑面積獎勵，但各種獎勵面積疊加后不超過總建筑面積的10%。存量用地權(quán)利人在轉(zhuǎn)變用地性質(zhì)、提高開發(fā)規(guī)模時，要相應(yīng)提供公共綠地、開放空間、公共停車、市政設(shè)施等公益性