《論互聯(lián)互通制度》

摘要。我國(guó)電信市場(chǎng)頻發(fā)互聯(lián)互通惡性案件，嚴(yán)重影響了電信市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)，究其根源在于當(dāng)前電信監(jiān)管體制的弊端。本文從闡述互聯(lián)互通的概念和所包含的法律關(guān)系，提出應(yīng)該從立法和司法兩個(gè)方面來(lái)解決我國(guó)互聯(lián)互通的問(wèn)題。關(guān)鍵詞：互聯(lián)互通；惡性競(jìng)爭(zhēng)；立法；司法一、互聯(lián)互通的概述電信業(yè)打破壟斷引入競(jìng)爭(zhēng)以來(lái)，互聯(lián)互通問(wèn)題備受關(guān)注，眾多國(guó)家將其視為規(guī)范規(guī)制，建設(shè)一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)電信市場(chǎng)的切入點(diǎn)。能否與主導(dǎo)電信運(yùn)營(yíng)商之間進(jìn)行有效的互聯(lián)互通不僅關(guān)系到新興運(yùn)營(yíng)商的“生死存亡”，而且關(guān)系到電信市場(chǎng)開(kāi)放政策的成敗。隨著中國(guó)電信業(yè)多家運(yùn)營(yíng)商競(jìng)爭(zhēng)格局的形成，各電信運(yùn)營(yíng)商紛紛簽訂互聯(lián)互通協(xié)議，但是真正實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通問(wèn)題還沒(méi)有完全解決，目前仍然存“求而不聯(lián)，聯(lián)而不通，通而不暢，暢而不久”的現(xiàn)象。（一）互聯(lián)互通問(wèn)題的產(chǎn)生互聯(lián)互通問(wèn)題的產(chǎn)生，主要是由于電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制之后，作為各自擁有不同網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍的電信網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)公司，為了使自己的用戶能與其它網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商的任何一個(gè)用戶實(shí)現(xiàn)通信，從而引發(fā)了不同網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商之間的互聯(lián)互通問(wèn)題。隨著一些電信發(fā)達(dá)國(guó)家逐步開(kāi)第1頁(yè)共7頁(yè)電信法作業(yè)-放電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，允許新加入競(jìng)爭(zhēng)的運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)入電信市場(chǎng)與原來(lái)占?jí)艛嗟匚坏闹鲗?dǎo)電信運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，不同網(wǎng)絡(luò)間的互聯(lián)互通也就成為廣為關(guān)注的問(wèn)題。那就是對(duì)于新加入的電信運(yùn)營(yíng)公司為了幫助自己迅速開(kāi)展業(yè)務(wù)，擴(kuò)大自己的業(yè)務(wù)范圍，從而吸引用戶，必須與主導(dǎo)電信運(yùn)營(yíng)公司實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，并且互聯(lián)互通制度使新加入的電信運(yùn)營(yíng)公司擁有了與主導(dǎo)電信運(yùn)營(yíng)公司相同的網(wǎng)絡(luò)覆蓋，能夠提供各類相同的服務(wù)，為了阻止新加入的電信運(yùn)營(yíng)公司爭(zhēng)奪自己的市場(chǎng)，主導(dǎo)電信運(yùn)營(yíng)公司往往會(huì)在互聯(lián)互通上設(shè)置障礙。因此，各國(guó)電信市場(chǎng)管制機(jī)構(gòu)都把提供互聯(lián)互通視為各國(guó)電信公司的義務(wù)。因?yàn)橹挥型ㄟ^(guò)互聯(lián)互通把這些電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的網(wǎng)絡(luò)連接起來(lái)才能更好的為用戶提供通信服務(wù)。從我國(guó)電信市場(chǎng)上來(lái)看，由于沒(méi)有合適的網(wǎng)間價(jià)格結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)算費(fèi)率較低，不滿足主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商激勵(lì)相容的條件。中國(guó)運(yùn)營(yíng)商之間的結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)是以業(yè)務(wù)資費(fèi)為基礎(chǔ)，本著扶持新興運(yùn)營(yíng)商而制定的，其價(jià)格十分低廉。使其新加入的電信運(yùn)營(yíng)商利用價(jià)格優(yōu)勢(shì)進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)，所以互聯(lián)互通的障礙主要表現(xiàn)在電信運(yùn)營(yíng)商之間的“惡性競(jìng)爭(zhēng)”，存在“求而不聯(lián)，聯(lián)而不通，通而不暢，暢而不久”的現(xiàn)象1。（二）互聯(lián)互通的定義國(guó)際上對(duì)互聯(lián)互通沒(méi)有統(tǒng)一的定義，對(duì)其定義都有著不同之處但更大程度上是相類似的。1.國(guó)際上對(duì)互聯(lián)互通的定義1曾劍秋、李苑、張鵬。‘電信法與電信網(wǎng)間互聯(lián)互通'，《當(dāng)代通信》XX年第11期。第2頁(yè)共7頁(yè)電信法作業(yè)-國(guó)際電信聯(lián)盟對(duì)網(wǎng)間互聯(lián)互通的定義是。電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者把他們的設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)連接起來(lái)，使用戶能夠呼叫其他電信經(jīng)營(yíng)者的用戶，使用其他電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的業(yè)務(wù)。世界貿(mào)易組織對(duì)網(wǎng)間互聯(lián)互通的定義是。電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者提供公用電信傳輸網(wǎng)絡(luò)或業(yè)務(wù)的連接，目的是允許一個(gè)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的用戶能與另一個(gè)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的用戶通信和享用另一個(gè)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者提供的業(yè)務(wù)。聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)合作及發(fā)展組織對(duì)網(wǎng)間互聯(lián)互通的定義是。這是不同網(wǎng)絡(luò)之間的連接方式，允許在各個(gè)網(wǎng)絡(luò)之間進(jìn)行信息傳輸，包括與某種代表其他載體或服務(wù)提供商的載體網(wǎng)絡(luò)之間的信息傳輸。亞太經(jīng)合組織對(duì)網(wǎng)間互聯(lián)互通的定義是。網(wǎng)絡(luò)之間有效的通信連接，以使某一運(yùn)營(yíng)商的用戶與另一運(yùn)營(yíng)商的用戶進(jìn)行通信或使用另一運(yùn)營(yíng)商提供的服務(wù)。歐盟對(duì)網(wǎng)間互聯(lián)互通的定義是。這是與各種提供電信網(wǎng)絡(luò)和電信服務(wù)的組織的通信設(shè)施之間的物理和邏輯連接，目的是使各種組織的用戶之間能夠進(jìn)行通信聯(lián)系，或訪問(wèn)其他組織所提供的服務(wù)2。2.我國(guó)對(duì)互聯(lián)互通的定義中華人民共和國(guó)信息產(chǎn)業(yè)部令第9號(hào)《公用電信網(wǎng)間管理規(guī)定》對(duì)網(wǎng)間互聯(lián)互通的定義是：為了建立電信網(wǎng)絡(luò)之間的有效的通信連接以使某一電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的用戶與另一電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的用戶進(jìn)行通信或使用另一電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者提供的業(yè)務(wù)，而將所有提供電信業(yè)務(wù)2歐陽(yáng)恩山、閆波、鄒刪剛：‘互聯(lián)互通淺析'《無(wú)線電通信技術(shù)》XX年05期。第3頁(yè)共7頁(yè)電信法作業(yè)-經(jīng)營(yíng)者的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)起來(lái)。根據(jù)以上定義，可以得出互聯(lián)互通具有兩個(gè)性質(zhì)的特點(diǎn)，那就是首先在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行物理連接，其次是在業(yè)務(wù)上進(jìn)行有效的溝通。二、互聯(lián)互通的法律關(guān)系為了更好地揭示互聯(lián)互通問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，應(yīng)首先從分析互聯(lián)互通中的各類法律關(guān)系入手，才能便于找到相應(yīng)的適用規(guī)范和解決對(duì)策。其包含了電信運(yùn)營(yíng)商與電信主管機(jī)關(guān)之間，各電信運(yùn)營(yíng)商之間，各電信運(yùn)營(yíng)商與消費(fèi)者之間的法律關(guān)系3：第一層法律關(guān)系是電信運(yùn)營(yíng)商與電信主管機(jī)關(guān)之間就平等接入、互聯(lián)互通行政處罰等形成的行政法律關(guān)系。依據(jù)《電信條例》的相關(guān)規(guī)定，主導(dǎo)電信運(yùn)營(yíng)商應(yīng)當(dāng)按照非歧視和透明化的原則，制定互聯(lián)規(guī)程，并報(bào)信息產(chǎn)業(yè)部審查同意。公用網(wǎng)間互聯(lián)的，由網(wǎng)間互聯(lián)雙方按照信息產(chǎn)業(yè)部的網(wǎng)間互聯(lián)管理規(guī)定進(jìn)行互聯(lián)協(xié)商，向信息產(chǎn)業(yè)部備案。電信運(yùn)營(yíng)商之間就簽訂互聯(lián)互通協(xié)議未能達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí)，或者簽訂協(xié)議后一方電信運(yùn)營(yíng)商沒(méi)有能按照互聯(lián)互通協(xié)議向另一方電信運(yùn)營(yíng)商提供網(wǎng)間互聯(lián)互通服務(wù)時(shí)，由互聯(lián)互通協(xié)議中的守約方向電信主管機(jī)關(guān)提出協(xié)調(diào)解決的申請(qǐng)，電信主管機(jī)關(guān)經(jīng)審查確認(rèn)守約方電信運(yùn)營(yíng)商所提供的情況屬實(shí)的，做出互聯(lián)互通強(qiáng)制決定，強(qiáng)制雙方實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，對(duì)于違反互聯(lián)互通協(xié)議的違約方，電信主管機(jī)關(guān)依據(jù)《電信條例》做出行政處罰的決定。3丁道勤：‘行政管制下的司法缺位—對(duì)我國(guó)公用電信網(wǎng)間互聯(lián)互通爭(zhēng)議解決機(jī)制之探討'《法律科學(xué)-西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)》XX年05期第4頁(yè)共7頁(yè)電信法作業(yè)-第二層法律關(guān)系是各電信運(yùn)營(yíng)商之間基于互聯(lián)協(xié)議就本地網(wǎng)接人、互聯(lián)互通、業(yè)務(wù)共享形成的民事法律關(guān)系。根據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部《公用電信網(wǎng)間互聯(lián)管理規(guī)定》第25條的規(guī)定，互聯(lián)雙方省級(jí)以上機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照《合同法》及國(guó)家有關(guān)規(guī)定簽訂互聯(lián)協(xié)議，互聯(lián)協(xié)議不得含有歧視性內(nèi)容和損害第三方利益的內(nèi)容。各電信運(yùn)營(yíng)商作為平等的民事法律主體，可以依據(jù)《合同法》和相關(guān)法律法規(guī)就互聯(lián)工程進(jìn)度時(shí)間表、互通的業(yè)務(wù)、互聯(lián)技術(shù)方案與互聯(lián)有關(guān)的網(wǎng)絡(luò)功能及通信設(shè)施的提供、與互聯(lián)相關(guān)的設(shè)備配置、互聯(lián)費(fèi)用的分?jǐn)?、互?lián)后的網(wǎng)絡(luò)管理、網(wǎng)間結(jié)算、違約責(zé)任及救濟(jì)等方面訂立互聯(lián)協(xié)議。第三層法律關(guān)系是各電信運(yùn)營(yíng)商因?yàn)榛ヂ?lián)互通的障礙導(dǎo)致電信服務(wù)質(zhì)量下降與消費(fèi)者之間形成的民事法律關(guān)系。在互聯(lián)互通中“通而不暢”的一方當(dāng)事人，不僅侵犯了另一電信運(yùn)營(yíng)商的權(quán)益，更主要的是損害了另一電信運(yùn)營(yíng)商下的用戶的權(quán)益，在此形成的電信運(yùn)營(yíng)商因?yàn)榛ヂ?lián)互通的障礙導(dǎo)致電信服務(wù)質(zhì)量下降與消費(fèi)者之間形成的民事法律關(guān)系，用戶可以依據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益?！放c《合同法》的規(guī)定尋求民事救濟(jì)。三、如何解決我國(guó)互聯(lián)互通的問(wèn)題搞清楚了互聯(lián)互通中所存在的法律關(guān)系，我們應(yīng)該從立法和司法兩個(gè)方面提出建議使得我國(guó)互聯(lián)互通問(wèn)題得以解決。（一）從立法層面入手首先，調(diào)整網(wǎng)間結(jié)算的辦法和結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)。按照打破壟斷、保護(hù)競(jìng)第5頁(yè)共7頁(yè)電信法作業(yè)-爭(zhēng)、扶持弱小的原則，制定了對(duì)新興企業(yè)優(yōu)惠的結(jié)算辦法和結(jié)算價(jià)格。但是部分業(yè)務(wù)不結(jié)算和結(jié)算價(jià)格過(guò)低助長(zhǎng)了電信企業(yè)的惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)行為，同時(shí)對(duì)經(jīng)營(yíng)本地電話業(yè)務(wù)的企業(yè)來(lái)說(shuō)，結(jié)算價(jià)格彌補(bǔ)不了接續(xù)成本，使網(wǎng)間互聯(lián)缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。所以調(diào)整網(wǎng)間結(jié)算的辦法和結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)可以從源頭上處理好互聯(lián)雙方合理的經(jīng)濟(jì)利益，促進(jìn)互聯(lián)互通的順利實(shí)施。其次在立法上提出制訂公用電信網(wǎng)間互聯(lián)互通質(zhì)量指標(biāo)和測(cè)試方法，并實(shí)施對(duì)網(wǎng)間通信質(zhì)量管理，實(shí)行日常檢測(cè)和監(jiān)督抽測(cè)制度。這樣可以在有關(guān)部門在進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，做到有法可依，有據(jù)可查，出現(xiàn)爭(zhēng)議可以得到公正的解決。最后應(yīng)加大懲罰力度，追究法律責(zé)任到個(gè)人。電信條例中罰則里，對(duì)其只規(guī)定了行政處罰責(zé)任，包括責(zé)令整改、沒(méi)收違法所得、責(zé)令停業(yè)整頓、罰款等。由于處罰金額偏低、處罰手段單一，特別是目前國(guó)內(nèi)電信運(yùn)營(yíng)商都是中央直屬國(guó)有企業(yè)，罰款不足以對(duì)肇事者形成震懾力，從而使電信條例喪失了權(quán)威性，惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象屢糾不改。而日本、韓國(guó)分別在XX年、XX年修改了電信法，修改后的電信法加重了對(duì)運(yùn)營(yíng)商的行政處罰力度，而且直接規(guī)定了刑事責(zé)任，并且實(shí)行了對(duì)法人與自然人的兩罰制，目前看來(lái)取得了一定效果4。（二）從司法層面入手由于電信管理體制缺陷導(dǎo)致行政訴訟形同虛設(shè)，行政權(quán)沒(méi)有受到有效的司法監(jiān)督。我國(guó)目前的電信管理體制缺陷，互聯(lián)雙方即使對(duì)監(jiān)4曾劍秋、李苑、張鵬：‘電信法與電信網(wǎng)間互聯(lián)互通'，《當(dāng)代通信》，xx年第11期。第6頁(yè)共7頁(yè)電信法作業(yè)-管機(jī)構(gòu)的處理決定不服，也不會(huì)沖撞監(jiān)管層，向法院提起行政訴訟。而且監(jiān)管機(jī)構(gòu)在“手心是肉手背也是肉”的情形下，也不會(huì)對(duì)那些破壞互聯(lián)互通的“不聽(tīng)話的壞孩子”痛下殺手而進(jìn)行真正意義上的公正處理，只會(huì)像家長(zhǎng)那樣進(jìn)行壓制或和稀泥，避免將“家丑”外揚(yáng)5。此外，與行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大行政權(quán)力趨勢(shì)相反的是，法院有意縮小司法管轄權(quán)的范圍，以避免對(duì)某些不熟悉領(lǐng)域的審批累贅和誤判風(fēng)險(xiǎn)。為了解決上述出現(xiàn)的問(wèn)題，首先，設(shè)立獨(dú)立的司法審查機(jī)構(gòu)是互聯(lián)互通解決機(jī)制中不可或缺的一環(huán)。當(dāng)然，有些互聯(lián)互通爭(zhēng)議涉及一般性行業(yè)規(guī)則的解釋，行政監(jiān)管機(jī)關(guān)比法官更具經(jīng)驗(yàn)去解釋這些規(guī)則，法官僅僅審查程序的正當(dāng)性，故應(yīng)先有行政復(fù)議、后有司法審查。其次，建立和健全互聯(lián)互通爭(zhēng)議的民事訴訟解決機(jī)制，如通過(guò)民事審判或者仲裁予以最終解決。若涉及技術(shù)性問(wèn)題，可由相應(yīng)的技術(shù)法庭