大部制視域下的杭州行政管理體制改革研究

大部制〞視域下的杭州行政管理體制改革研究的十七大報告在部署將來行政管理體制改革時指出，要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探尋求索實行本能機(jī)能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制〞。這是一種有別于以往改革的新思路。所謂“大部門體制〞，或叫“大部制〞，就是在部門設(shè)置中，將那些本能機(jī)能相近，業(yè)務(wù)相同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免本能機(jī)能穿插、政出多門、多頭管理，進(jìn)而到達(dá)提升行政效能、降低行政成本的目的。隨著第一批46個部門“三定〞方案發(fā)布施行，地方“大部制〞改革正式拉開序幕。在2008年度地方機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會議上，明確提出地方機(jī)構(gòu)改革‘7+1〞的指點思路，即改革將會牽涉農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通運輸、住房保障、人力資源、文化市場、食品藥品7個領(lǐng)域，及“健全基層社會管理體制。〞事實上，在對新一輪地方機(jī)構(gòu)改革作出部署之前，一些地方已經(jīng)做了積極而有效的探尋求索，并被一些專家學(xué)者概括為富有地方特色的“成都形式〞、“隨州形式〞、“海南形式〞等。杭州市、區(qū)有關(guān)部門多年來也一直沒有中止過有關(guān)“大部制〞思維的改革創(chuàng)新，總結(jié)這些已有改革所獲得的經(jīng)歷體驗與存在的問題，對于杭州市進(jìn)一步推動“大部制〞思維下的行政管理體制改革，無疑具有主要的借鑒意義。一、杭州市基于“大部制〞思維的重要改革探尋求索杭州市基于“大部制〞思維的改革探尋求索，既反映了推進(jìn)行政體制改革是杭州市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必定要求，而這些改革與“大部制〞改革的思路“不謀而合〞，亦說明“大部制〞改革在基層有一種真正的需求，基層或本能機(jī)能部門對在行政管理運行中碰到的體制障礙有強(qiáng)烈尋求突破的動力和熱情。1.杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)〔濱江〕“大部門、小〞的理論。杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)成立于1991年，濱江區(qū)則于1997年正式掛牌。2002年6月，兩區(qū)合并正式更名為杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)(濱江〕合并后的杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)(濱江〕既是市委市的派出機(jī)構(gòu)，又行使地方委和的職責(zé)。自此，杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)(濱江〕開始了“大部門、小〞的理論探尋求索。一方面，在部門的設(shè)置上，力求從簡。兩區(qū)合并之初機(jī)構(gòu)疊加起來有37個，后調(diào)整至25個。這25個部門除極個別部門與其他地方一樣是一個部門一塊牌子外，絕大多數(shù)的部門都是一個部門幾塊牌子或者幾個部門合署辦公。杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)(濱江)已成為一個典型的由“大部門〞構(gòu)成的“小〞；另一方面，在人員編制上也特別精簡。如人事局〔含機(jī)構(gòu)編制委員會)、勞動局和社會保障局三個部門合署辦公，只要一個正局長，三個副局長。與人事局合署辦公的“編制辦公室〞這個口子對應(yīng)下來，只要三個公務(wù)員，三個公務(wù)員也是三個科長，包辦全部工作。2.杭州市文化體制進(jìn)行大部制改革的探尋求索。2005年初，根據(jù)的統(tǒng)一部署，杭州市按“分、建、并、調(diào)〞四個環(huán)節(jié)，實行文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革。在推進(jìn)原市文化局與市文化發(fā)展投資公司、原市廣電局與杭州廣電集團(tuán)、原市新聞出版局與下屬單位分離的基礎(chǔ)上，歸并整合文化、廣電、新聞出版三局行政管理本能機(jī)能，設(shè)立了市文化廣電新聞出版局；歸并整合三個部門文化市場管理執(zhí)法本能機(jī)能，成立杭州市文化市場管理領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)了對全市文化市場的協(xié)調(diào)管理。各區(qū)、縣(市)也根據(jù)有關(guān)部署，完成文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的改革，成立了文化廣電新聞出版局，建立了相應(yīng)的執(zhí)法隊伍，充分了基層執(zhí)法力量。除此之外，在文化體制改革方面，杭州市還對文化國有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行了調(diào)整，成立了市文化國有資產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在市委宣傳部，對意識形態(tài)領(lǐng)域市屬國有資產(chǎn)統(tǒng)一單獨管理，實現(xiàn)管人、管事、管資產(chǎn)三統(tǒng)一。同時積極推進(jìn)集團(tuán)化建設(shè)，并在杭報集團(tuán)，杭州文廣集團(tuán)基礎(chǔ)上成立了杭報集團(tuán)、杭州文廣集團(tuán)，受權(quán)兩大公司經(jīng)營集團(tuán)所屬國有資產(chǎn)，西泠印社社委會也被市授予經(jīng)營所屬國有資產(chǎn)的權(quán)限。3.富陽市設(shè)立“專業(yè)委員會〞的探尋求索。針對現(xiàn)行管理體制中普遍存在的資源配置散、部門力量散、本能機(jī)能配置散、權(quán)利制約散的“四散〞現(xiàn)象，富陽市委、市決定在現(xiàn)有的行政管理體制框架下，在不改變原有機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上，通過設(shè)置規(guī)劃統(tǒng)籌委員會、公有資產(chǎn)管理運營委員會、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委員會、計劃統(tǒng)籌委員會、土地收儲經(jīng)營委員會、體制改革委員會、社會保障委員會、工業(yè)經(jīng)濟(jì)委員會、環(huán)境保衛(wèi)委員會、重大工程建設(shè)委員會、社會事業(yè)發(fā)展委員會、現(xiàn)代效勞事業(yè)發(fā)展委員會、運動休閑委員會。這十三個專業(yè)委員會初步起到了淡化部門概念，打破部門壁壘，加強(qiáng)整體合力的作用；部門之間分散的權(quán)利得到統(tǒng)籌整合，資源要素得到優(yōu)化配置，全市“一盤棋〞的行政管理格局初步構(gòu)成。這個機(jī)制創(chuàng)新，在不減機(jī)構(gòu)，不增編制，成本最小，代價最小，阻力也最小的前提下實現(xiàn)機(jī)構(gòu)一定水平的本能機(jī)能整合、運轉(zhuǎn)順暢的目的。富陽市固然沒有進(jìn)行實體性的大部制改革但卻初步實現(xiàn)了具有大部制改革效果的十二個“大〞的格局，這就是大計劃、大財務(wù)、大國土、大三農(nóng)、大工業(yè)、大商貿(mào)、大規(guī)劃、大建設(shè)、大交通、大環(huán)保、大社保、大監(jiān)管的工作格局。4.杭州市公共資源交易體制改革的探尋求索。杭州市公共資源交易體制改革也具有“大部制〞思維的特點。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，公共資源的使用和流轉(zhuǎn)一般是通過行政指令的方式進(jìn)行的，公共資源的分配和流轉(zhuǎn)被相關(guān)行政部門壟斷。由各個本能機(jī)能部門對公共資源進(jìn)行分散單獨配置的形式已經(jīng)越來越難以適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。針對這一情況，杭州市于2005年開始籌建公共資源交易中心，嘗試將所有的公共資源交易活動盡可能納入中心進(jìn)行統(tǒng)一運作。杭州市公共資源交易中心是公共資源交易活動的履行部門，由事業(yè)單位擔(dān)當(dāng)履行本能機(jī)能，能較好地避免舊體制下的“與履行不分〞、“評判員與運發(fā)動不分〞的弊端。與此同時，杭州市還設(shè)立了公共資源交易委員會，作為全市公共資源市場化的監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在杭州市分管市長的詳細(xì)領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)公共資源交易活動的重大決策，領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)活動;設(shè)立了市公共資源交易委員會辦公室，作為管委會的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，對杭州市公共資源交易活動進(jìn)行監(jiān)管。二、杭州市基于“大部制〞思維改革存在的問題與啟示由于缺少對地方行政機(jī)構(gòu)改革的指點，也由于浙江省、杭州市關(guān)于行政體制改革的統(tǒng)籌規(guī)劃尚未到位，杭州市有關(guān)“大部制〞思維的改革探尋求索，固然獲得了一些成就，但整個改革探尋求索對于全局來說還處在零敲碎打的階段，難以構(gòu)成改革得以連續(xù)的大‘氣候〞。但杭州市當(dāng)前基于“大部制〞思維的改革探尋求索能給我們帶來下面幾個方面的啟示。1.上改下不改，改革難以真正到位。固然大部門體制有許多好處，但地方亦有許多為難之處，假如不從上到下施行大部制，基層的探尋求索就舉步困難，以至可能頂不住壓力走回頭路。如杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)(濱江)較早進(jìn)行了本能機(jī)能部門的大合并，組建了所屬的一些大的局，這導(dǎo)致一個區(qū)級局往往要疲于應(yīng)付上面四、五個市級局的領(lǐng)導(dǎo)和工作。工作繁忙水平可想而知。富陽的專委會是虛擬大部制，而不是實體大部制。校教授周天勇在富陽研討會上指出:“要處理好專委會’和部門之間的關(guān)系;專委會’的一些決策，條條上以為不行怎么辦?他的這番講話也實際透露出了對“下改上不改〞關(guān)系難處理的擔(dān)憂。全國其他地方的理論亦證明，由于條條上把握著大量資源，這使得地方機(jī)構(gòu)改革時時出現(xiàn)“下改上不改，改了也白改;下改上不改，改了要吃虧〞的現(xiàn)象。2.相關(guān)部門的本能機(jī)能不整合，“單兵突進(jìn)〞式的“大部制〞改革不可能真正成功?！按蟛恐屁暩母锊皇遣块T的簡單合并，更主要的是要在本能機(jī)能的協(xié)調(diào)、理順與整合上下功夫。如杭州市公共資源交易中心固然集中了建設(shè)工程交易中心、采購中心、土地交易中心、產(chǎn)權(quán)交易中心四個專業(yè)性交易中心的交易活動，但這四個中心并沒有與原來的部門脫鉤，仍然從屬于原來的行政主管部門。由于沒有獨立的履行機(jī)構(gòu)，在公共資源交易中心內(nèi)部，交易活動多頭并管、政事不分的情形仍然存在，公共資源交易體制的“管辦分離〞亦不能徹底實現(xiàn)。與之相反，杭州市文廣新局的體制改革則比較徹底，效果也更明顯。杭州市文廣新局的改革最初僅設(shè)想成立統(tǒng)一的文化市場執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并沒有歸并文化、廣電、新聞出版三個局的想法。但是在改革的詳細(xì)操作中發(fā)現(xiàn)，假如根據(jù)這種設(shè)計，新成立的執(zhí)法大隊就要承受三個局的領(lǐng)導(dǎo)，難以杜絕執(zhí)法經(jīng)過中的扯皮和推諉現(xiàn)象。因而文化、廣電、新聞出版三個局的歸并也就順理成章一三個局將各自的執(zhí)法本能機(jī)能在責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一的基礎(chǔ)上完全交給執(zhí)法大隊的同時，合并成立文廣新局，文廣新局內(nèi)部決策與履行分離的體制格局能力構(gòu)成。3.“大部制〞并非幾個局本能機(jī)能簡單相加的“拼盤〞，而是內(nèi)部本能機(jī)能的“有機(jī)統(tǒng)一〞。十七大在部署將來行政管理體制改革中明確指出，要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探尋求索實行本能機(jī)能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制〞。所謂“有機(jī)統(tǒng)一〞就是要留意本能機(jī)能間的協(xié)調(diào)整合，不僅要做加減法，還要做乘除法，即力務(wù)實現(xiàn)機(jī)構(gòu)本能機(jī)能的有機(jī)整合與統(tǒng)一。如杭州高新區(qū)(濱江〕的建設(shè)局和社會發(fā)展局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)值得進(jìn)一步分析研究。高新區(qū)(濱江)把城市管理辦公室設(shè)在建設(shè)局內(nèi)，而將城市管理執(zhí)法局單設(shè)，這既會產(chǎn)生“條條〞上的不順，亦會加大這兩個本能機(jī)能相鄰的部門在城市管理活動中的協(xié)調(diào)難度。而城市管理執(zhí)法自己，為了避免“執(zhí)法擾民〞，采用相對集中七項行政處理懲罰權(quán)的舉措，從形式上看這種想法與大部制思維很接近，但七項處理懲罰權(quán)分別是市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、市政公用、環(huán)境保衛(wèi)、工商行政管理、公安交通等方面的全部或部分處理懲罰權(quán)。由于某些處理懲罰權(quán)并未完好地集中，又造成了新的“執(zhí)法難〞。高新區(qū)(濱江〕的社會發(fā)展局，包含了文廣新局、體育局、衛(wèi)生局、人口和計劃生育局，這個局本能機(jī)能的“有機(jī)統(tǒng)一〞也有待進(jìn)一步討論。三、“大部制〞視域下深化杭州行政管理體制改革的建議1.從進(jìn)一步改變本能機(jī)能下手來規(guī)劃機(jī)構(gòu)和人員配置。與過去五輪行政管理體制改革強(qiáng)調(diào)“精簡、效能、統(tǒng)一〞的原則有很大的不同，新一輪“大部制〞改革，更出力于完成前面幾次改革沒有實現(xiàn)的本能機(jī)能改變的目的，力務(wù)實現(xiàn)向效勞型的改變。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，的本能機(jī)能一般有四個方面，分別是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)本能機(jī)能、市場監(jiān)管本能機(jī)能、社會管理本能機(jī)能和公共效勞本能機(jī)能。杭州作為副省級城市固然沒有宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的本能機(jī)能，但由于要面比照、省一級更廣闊的人民大眾和更紛繁復(fù)雜的事務(wù)，其市場監(jiān)管，社會管理和公共效勞這三大本能機(jī)能之中的社會管理和公共效勞兩大本能機(jī)能也顯得愈加突出。在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，杭州市要更突出的社會管理與公共效勞本能機(jī)能。在市一級的人員編制方面也要與本能機(jī)能改變相適應(yīng)，向行使社會管理和公共效勞本能機(jī)能的機(jī)構(gòu)和部門傾斜，而不該向行使內(nèi)部事務(wù)管理的本能機(jī)能部門傾斜。要根據(jù)部門工作任務(wù)的繁忙水平和社會責(zé)任的大小水平，區(qū)分內(nèi)部事務(wù)部門和社會管理、公共效勞部門，從新核定編制，確定機(jī)構(gòu)或部門人員規(guī)模。杭州市能夠借鑒國外編制管理辦法，對于直接效勞于公眾的社會管理和公共效勞部門，根據(jù)效勞對象的多少來確定編制數(shù)量，再按各級所承當(dāng)?shù)谋灸軝C(jī)能，確定各層級的人員編制規(guī)模。如國外的勞動和社會保障領(lǐng)域大多采用根據(jù)效勞對象多少確定裝備人員比例的做法，工傷保險的比例一般為1:2000，勞動保障監(jiān)察的比例為1:8000，社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為1:164就業(yè)管理效勞為1:88，杭州市當(dāng)前還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這一比例。2.從理順本能機(jī)能運行中的關(guān)系下手，推動“大部制〞改革。2005年機(jī)構(gòu)改革之后，杭州市設(shè)置工作部門40個，特設(shè)機(jī)構(gòu)1個，部門管理機(jī)構(gòu)2個，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)2個。比起計劃經(jīng)濟(jì)時期，本能機(jī)能經(jīng)過整合，在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面更適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要了。但是杭州市本能機(jī)能還需要進(jìn)一步在理順關(guān)系方面進(jìn)行整合。為了進(jìn)一步理順本能機(jī)能關(guān)系，在杭州市進(jìn)行‘大部制〞改革中，我們建議做好幾個方面的工作。首先，清理本能機(jī)能穿插，本能機(jī)能運行關(guān)系不順的問題。要以本能機(jī)能改變?yōu)橥苿恿?，一方面對行政本能機(jī)能穿插的問題進(jìn)行“歸位、定位〞，另一方面對行政部門在社會管理、公共效勞運行中“缺位、錯位、越位〞的情況進(jìn)行地毯式的排查和梳理。要看重把構(gòu)造調(diào)整和功能定位有機(jī)結(jié)合起來;其次，在理順關(guān)系的經(jīng)過中一定要做到“權(quán)責(zé)一致〞，要明確責(zé)任主體“有為〞與“有責(zé)〞必需對等，權(quán)責(zé)一致。具有“同一性〞的事務(wù)盡量交由一個部門，努力避免政出多門以及“權(quán)大責(zé)小你爭我奪，權(quán)小責(zé)大你推我讓〞等現(xiàn)象的發(fā)生。再次，“堅穩(wěn)重點突破、循序推進(jìn)〞的原則。杭州市的大部制改革不能一步到位，應(yīng)該選擇那些本能機(jī)能穿插突出，牽涉公眾的效勞對象廣泛，外部呼聲比較高的部門開始重點突破，然后逐步擴(kuò)大循序推進(jìn)，最終實現(xiàn)部門的有效整合，本能機(jī)能的有機(jī)統(tǒng)一。最后，在和省還沒有制訂有關(guān)法規(guī)之前，杭州市要通過人大推出相關(guān)法規(guī)，對機(jī)構(gòu)依法定本能機(jī)能，然后進(jìn)一步實現(xiàn)“三定〞。一旦本能機(jī)能被確定下來，要增減機(jī)構(gòu)或改變本能機(jī)能必需按照一定的程序。只要這樣能力避免機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性和機(jī)構(gòu)本能機(jī)能改變的隨意性。3.推進(jìn)杭州市的行政管理體制改革還需要進(jìn)-步探求建立完善的公共治理構(gòu)造。前幾次體制改革之所以不夠徹底，就在于一些傳統(tǒng)部門被裁撤的同時，它們承當(dāng)?shù)谋灸軝C(jī)能沒有消失，而是分解到各個鄰近部門的二級機(jī)構(gòu)中去，產(chǎn)生新的本能機(jī)能穿插，這就埋下了需要再次進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革的伏筆?！按蟛恐屁暩母镆淖儽灸軝C(jī)能，就勢必觸及公共治理構(gòu)造，將原有的一部分公益性和社會性本能機(jī)能轉(zhuǎn)移到其他社會組織中去。只要社會組織充足發(fā)育、自治力量足夠發(fā)達(dá)時，所剝離出來的本能機(jī)能能力獲得有效載體保證體制改革的順利施行。要擅長培養(yǎng)社會組織，擅長與社會組織進(jìn)行溝通，擅長運用社會組織的資源，把“管不了、管欠好、不應(yīng)管〞的本能機(jī)能轉(zhuǎn)移給社會組織，這亦是實現(xiàn)善治的主要途徑。除此之