中國旅游景區(qū)管理體制現(xiàn)狀思考

中國旅游景區(qū)管理體制現(xiàn)狀思考摘要：伴隨在和我國旅游業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展，在旅游產(chǎn)業(yè)中居于核心地位的旅游景區(qū)也有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。而作為景區(qū)治理的核心內(nèi)容一一景區(qū)管理體制的改革較慢，已不能適應(yīng)與國際接軌的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，制約著我國旅游景區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，嚴(yán)重影響著整個旅游產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。本文旨在從我國景區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀入手，探討現(xiàn)階段我國景區(qū)發(fā)展中的一些突出問題，進(jìn)而從體制方面進(jìn)行思考，以求破解之道。關(guān)鍵詞：旅游景區(qū)；管理體制；所有權(quán)；管理權(quán)；經(jīng)營權(quán)TOC\o"1-5"\h\z我國旅游景區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀3頁目前我國旅游景區(qū)發(fā)展中的問題及分析4頁管理部門職能交叉，條塊分割，管理體制混亂4頁管理部門缺乏相應(yīng)的壓力和責(zé)任感5頁法律基礎(chǔ)薄弱，缺乏配套政策法規(guī)5頁機(jī)制落后，觀念保守6頁政府主導(dǎo)的誤區(qū)7頁三、旅游景區(qū)管理體制的創(chuàng)新8頁理順管理體制，明確權(quán)力歸屬8頁確定所有權(quán)的歸屬8頁建立旅游資源的評估機(jī)制9頁要實(shí)現(xiàn)管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離9頁管理方和經(jīng)營方在經(jīng)濟(jì)上相互獨(dú)立9頁建立健全旅游法律法規(guī)體系10頁解放思想，更新觀念10頁明確體制改革方向一創(chuàng)建有中國特色的景區(qū)管理體制11頁結(jié)語12頁參考文獻(xiàn)13頁中國旅游業(yè)的發(fā)展軌跡從一開始，就表現(xiàn)為一種不同于發(fā)達(dá)國家發(fā)展過程的超常規(guī)的發(fā)展模式，即旅游業(yè)的發(fā)展是以接待入境旅游為開端的。作為旅游業(yè)的核心要素和旅游產(chǎn)品的主體，旅游景區(qū)也由最初為了接待而形成的單一事業(yè)單位一一風(fēng)景區(qū)，發(fā)展成為現(xiàn)階段以風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、度假區(qū)、博物館、收藏館、主題樂園等多種類型的企業(yè)和事業(yè)單位，基本上奠定了旅游景區(qū)在旅游產(chǎn)業(yè)中的基礎(chǔ)性、核心性地位，成績斐然。但這種在特定歷史背景下形成的超常規(guī)發(fā)展模式也有著自身的弊端，長期形成的旅游景區(qū)管理體制已經(jīng)成為制約旅游景區(qū)向縱深發(fā)展的障礙，并極有可能成為影響整個旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的桎梏。本文旨在從我國目前的旅游景區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，探討現(xiàn)階段在旅游景區(qū)發(fā)展中出現(xiàn)的問題，進(jìn)而試從體制方面尋求解決之道。一、我國旅游景區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀我國地域遼闊，歷史悠久，擁有極為豐富的自然和人文資源，宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定及國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，旅游市場的需求，實(shí)實(shí)在在高速增長的消費(fèi)，催生著我國旅游景區(qū)的持續(xù)快速發(fā)展。到目前為止，我國各類旅游景區(qū)已達(dá)15000多個，其中國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)151處，省級、縣級自然風(fēng)景名勝區(qū)558處，總面積達(dá)9.6萬平方公里，占國土面積的1%,并有多處被聯(lián)合國教科文組織列為世界遺產(chǎn)[1]。在國際創(chuàng)匯收入方面，2001年我國外匯收入為177.9億美元，其中游覽收入為8.02億美元，占4.5%;2002年在外匯收入203.85億美元中，游覽收入為14.37億美元，占7.0%;2003年由于受SARS的影響，游覽收入只有12.20億美元，但仍占外匯總收入的7.0%[2]0旅游景區(qū)是旅游者產(chǎn)生旅游動機(jī)的直接因素，是旅游者的終端目標(biāo)，更是旅游產(chǎn)業(yè)的核心和旅游產(chǎn)品的主體。無論從旅游業(yè)的發(fā)展，還是從帶動其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面來看，旅游景區(qū)的發(fā)展都起著重要的基礎(chǔ)性，核心性作用。本文所稱的旅游景區(qū)，沿用中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)《旅游區(qū)（點(diǎn)）質(zhì)量等級的劃分與評定》（GB/T17775—1999）中旅游區(qū)（點(diǎn)）的定義，即指“經(jīng)縣以上（含縣級）行政管理部門批準(zhǔn)設(shè)立，有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，范圍明確，具有參觀、游覽、度假、康樂、求知等功能，并提供相應(yīng)旅游服務(wù)設(shè)施的獨(dú)立單位[3]o它包括各種風(fēng)景區(qū)、文博院館、寺廟堂觀、旅游度假區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、主題公園、地質(zhì)公園、游樂園、動植物以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)、科教、軍事、體育、文化藝術(shù)等各類旅游區(qū)（點(diǎn)）。之所以稱之為旅游景區(qū)，一是為了尊重約定成俗的概念，方便理解。二是強(qiáng)調(diào)它們的旅游功能，-3-即這些景區(qū)主要是旅游者服務(wù)，與那些主要為所在地居民服務(wù)的景點(diǎn)相區(qū)別。在國際上，前者稱為旅游景區(qū)，后者則稱為景區(qū)或景點(diǎn)。三是強(qiáng)調(diào)他們的經(jīng)濟(jì)功能，即經(jīng)營性的旅游景區(qū)，向社會免費(fèi)開放的公益性景區(qū)經(jīng)典不在本文探討的范疇之內(nèi)。二、目前我國旅游景區(qū)發(fā)展中的問題及分析管理部門職能交叉，條塊分割，管理體制混亂我國的風(fēng)景、文物、森林資源名義上屬于國家所有，但實(shí)際上經(jīng)營管理權(quán)卻歸屬于中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府及部門。目前，我國的旅游景區(qū)分別隸屬于多達(dá)12個不同的政府部門管理，如風(fēng)景名勝區(qū)歸建設(shè)部管，森林公園歸林業(yè)局管，自然保護(hù)區(qū)歸環(huán)保部門管，文物藏館歸文化部管等?？傮w而言，我國的旅游景區(qū)職能交叉，條塊分割的現(xiàn)狀可通過表1—1來表示：概念內(nèi)涵主管部門依據(jù)風(fēng)景名勝區(qū)凡具有觀賞、文化或科學(xué)價值，自然景物、人文景物比較集中，環(huán)境優(yōu)美，具有一定規(guī)模和范圍，可供人們游覽、休息或進(jìn)行科學(xué)、文化活動的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)劃為風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)部門國務(wù)院1985年6月7日頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》自然保護(hù)區(qū)指對有代表性的字人生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺址等保護(hù)對象所在的陸地、陸地水或者海域，依法劃出一B面積予以特殊保護(hù)和管理區(qū)域環(huán)境保護(hù)行政主管部門《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》國家森里公園森林景觀優(yōu)美，自然和人文景觀集中，具有，規(guī)模，可供人們游覽、休息或進(jìn)行科學(xué)、文化、教育活動的場所林業(yè)部門《森林公園管理辦法》文物保護(hù)單位革命遺址、紀(jì)念建筑物、古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻等文物，應(yīng)當(dāng)根據(jù)它們的歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值，分別確定不同級別的文物保護(hù)單位。文化行政管理部門《中華人民共和國文物保護(hù)法》（1982年11月19日公布，2002年0月28日修訂）地質(zhì)遺跡在地球演化的漫長地址歷史時期，由于各種內(nèi)外動力地址作用，形成、發(fā)展并留卜來的珍貴的、不可再生的地質(zhì)自然遺產(chǎn)地質(zhì)礦產(chǎn)部門《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理?xiàng)l例》表1—1[4]因旅游景區(qū)資源大多具有復(fù)合性，于是往往是同一旅游景區(qū)內(nèi)里，建設(shè)、文物、林業(yè)、文化、旅游等多個部門都插手管理。從政府職能方面講，這些管理本來應(yīng)該是管規(guī)劃、管保護(hù)、管監(jiān)督，但隨著旅游業(yè)的發(fā)展，旅游景區(qū)資源的經(jīng)濟(jì)價值越來越大，在經(jīng)濟(jì)利益的刺激下歸口的管理部門將旅游景區(qū)的管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一。在這種條塊分割的情況下，在地方、部門及個人利益的驅(qū)動下，在旅游景區(qū)經(jīng)營管理中，“經(jīng)營”成了主流，“管理”成了一句空話，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、爭權(quán)奪權(quán)的現(xiàn)象屢見不鮮。多重目標(biāo)，多重管理造成了旅游景區(qū)不明晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)：名義上所有權(quán)歸屬國家，但經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)多元化，利益分配無章法；旅游景區(qū)的管理缺乏自上而下的、直屬的、系統(tǒng)的、實(shí)質(zhì)性的上級權(quán)利部門和務(wù)實(shí)的基層管理機(jī)構(gòu)，而是產(chǎn)生了多個利益主體，政出多門，管理混亂。正是在這種管理格局下，泰山月觀峰被炸，北京居庸關(guān)長城保護(hù)區(qū)內(nèi)建造“愛情長城”，在廬山大肆建造別墅等旅游資源被破壞的現(xiàn)象層出不窮，屢見不鮮。管理部門缺乏相應(yīng)的壓力和責(zé)任感旅游景區(qū)的所有權(quán)歸屬非常重要。不同所有權(quán)下的經(jīng)營目的是不一樣的，民辦景區(qū)經(jīng)營的目的直接與所有者利益掛鉤，利益所在促使他們非常注意管理制度。但國有旅游景區(qū)的經(jīng)營管理主體是各旅游景區(qū)的管委會，是個準(zhǔn)行政部門（事業(yè)單位），他們一方面代表國家無償使用旅游資源，另一方面，旅游景區(qū)的管理部門沒有獨(dú)立經(jīng)營，自主決策的權(quán)力，響應(yīng)的也不承擔(dān)盈虧的后果，因此缺乏利益驅(qū)動以及相應(yīng)的壓力和責(zé)任感。在這種管理體制下，一些風(fēng)景名勝資源的經(jīng)營管理違背市場價值規(guī)律，導(dǎo)致資源不能得到有效的保護(hù)和合理的利用，經(jīng)濟(jì)價值更是無從談起。法律基礎(chǔ)薄弱，缺乏配套政策法規(guī)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是一種法制經(jīng)濟(jì)，法律法規(guī)是奠定管理體制，確定管理邊界的基礎(chǔ)，對于旅游景區(qū)需要有一套法律法規(guī)規(guī)范其運(yùn)行。雖然我國現(xiàn)在已經(jīng)〈〈風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例〉〉（1985年6月7日國務(wù)院發(fā)布）、《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》、《森里公園管理辦法》、《中華人民共和國文物保護(hù)法》（1982年11月19日公布，2002年0月28日修訂）、《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理?xiàng)l例》等多部法律法規(guī)，這些從不同資源管理角度出發(fā)的法律法規(guī)在制定之初就是將旅游景區(qū)作為一個準(zhǔn)行政管理機(jī)構(gòu)而不是旅游企業(yè)進(jìn)行規(guī)范，嚴(yán)格意義上將旅游景區(qū)作為企業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)行規(guī)范的法律法規(guī)仍然缺位。缺乏法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范的結(jié)果就是利益分配機(jī)制不公平，利益的糾葛造成諸多矛盾。（筆者認(rèn)為目前我國旅游景區(qū)普遍遭遇的社區(qū)矛盾的根源就在于利益分配不公）從目前的情況來看〈〈風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例〉〉并沒有很好的解決利益索取權(quán)和控制權(quán)的部門性安排。在實(shí)際操作層面，一方面存在著妄圖將利益索取權(quán)與控制權(quán)合法化的做法；另一方面在“保護(hù)”的旗幟下，將民營資本排斥在風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)營管理之外，使得旅游景區(qū)由準(zhǔn)政府部門向市場主體的轉(zhuǎn)變不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于市場發(fā)展的需要，也遠(yuǎn)落后于酒店，旅行社等產(chǎn)業(yè)內(nèi)要素的轉(zhuǎn)變。一個公平有序的市場的建立，離不開公平合理的制度設(shè)計(jì)和相關(guān)利益的分配。如果旅游景區(qū)已經(jīng)從原來的公益性定位轉(zhuǎn)向營利性定位，那旅游景區(qū)就應(yīng)該通過資源配置機(jī)制的調(diào)整來提高它的運(yùn)行效率，而且普遍的、改善了的公平只有在有效率的基礎(chǔ)上才能達(dá)到。盡管現(xiàn)行的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》在“暫行”了20年后即將做一些修改，但從修訂意見稿的內(nèi)容來看，這部法規(guī)仍沒有解決好旅游景區(qū)的權(quán)利歸屬問題，甚至有的條款已成為旅游景區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的障礙。例如按照《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》的規(guī)定，旅游資源是不允許轉(zhuǎn)讓的，在這種情況下，任何一個地方政府與投資商簽定的聯(lián)合開發(fā)協(xié)議，特別是國家級風(fēng)景名勝區(qū)和國家級自然保護(hù)區(qū)，都存在一個沒有法律依據(jù)，甚至是合同違法的問題。任何的投資商在簽定了合同以后，都面臨著隨時有可能被攆出局的危險(xiǎn)，因?yàn)楫吘箾]有真實(shí)的法律依據(jù)，這就無形中加大了投資者的投資風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響著投資效率和旅游景區(qū)的開發(fā)。機(jī)制落后，觀念保守正如魏小安教授所言，我國旅游景區(qū)作為市場經(jīng)濟(jì)的微觀主體還很不成熟，多數(shù)旅游景區(qū)管理機(jī)制落后，觀念保守。具體表現(xiàn)為：風(fēng)景名勝區(qū)、博物館等，有些是社會公益事業(yè)單位，不能嚴(yán)格按照企業(yè)的經(jīng)營指標(biāo)來要求，而目前的情況是很多不應(yīng)該作為企業(yè)的旅游景區(qū)卻因?yàn)閯?chuàng)收問題正在進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)作；有的旅游景區(qū)層層轉(zhuǎn)包，各行其是,秩序混亂；也有些明明是企業(yè)，但又被賦予了一定的政府職能；旅游區(qū)與國際接軌的差距太大，甚至和國際接軌的意識還沒有建立起來。這些問題造成我國旅游景區(qū)在機(jī)制上的混亂和落后。旅游景區(qū)究竟應(yīng)該是個管理部門，負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝資源的保護(hù)，還是作為一個獨(dú)立的市場經(jīng)營主體，以營利為主要目的，這也是困擾我國旅游景區(qū)發(fā)展的一個難題。筆者認(rèn)為目前我國實(shí)行的旅游景區(qū)管理部門集所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)于一身是不合適的，管理權(quán)的主要內(nèi)容應(yīng)是資源保護(hù)，協(xié)調(diào)相關(guān)利益群體，組織建立監(jiān)督機(jī)制；而經(jīng)營權(quán)則重要是作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體如何實(shí)現(xiàn)從市場上獲取更多的利潤?，F(xiàn)行體制的一大矛盾是中央主管部門把風(fēng)景名勝區(qū)作為一個行政單位進(jìn)行管理，強(qiáng)調(diào)保護(hù)和協(xié)調(diào)職能；而地方及風(fēng)景名勝區(qū)管理局把它作為旅游資源開發(fā)的經(jīng)營性企業(yè)看待。當(dāng)管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)高度集中造成兩方面的問題：首先，作為經(jīng)營方受利益驅(qū)動不能很好的行使管理權(quán)，旅游資源不能得到有效的保護(hù)。在處理相關(guān)利益群體的矛盾（如社區(qū)矛盾）上既做運(yùn)動員又做裁判員，容易損害其他理應(yīng)方的利益，累積矛盾，不利于旅游景區(qū)的和諧健康發(fā)展。其次，作為管理方在經(jīng)營過程中缺乏企業(yè)的主體身份，使現(xiàn)代企業(yè)制度的建立受到阻礙，導(dǎo)致市場中缺少真正的市場競爭主體，經(jīng)營效率低，業(yè)績增長緩慢。政府主導(dǎo)的誤區(qū)筆者個人認(rèn)為，“政府對旅游產(chǎn)業(yè)具有主導(dǎo)作用⑼”的定位有一定的問題。政府的主導(dǎo)作用在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一大特征，在旅游業(yè)起步階段這種“主導(dǎo)”作用也是必要的，也是有益的，但在我國經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃管制向市場支配的轉(zhuǎn)型期，這種講法就有一定的問題了0政府一個很重要的職能應(yīng)該是規(guī)劃職能。我們講旅游項(xiàng)目一定要按照規(guī)劃的思路和目標(biāo)來安排，筆者認(rèn)為政府一個很重要的作用就是計(jì)劃部門一直在做的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，十年規(guī)劃、五年規(guī)劃，最后落實(shí)到產(chǎn)業(yè)上就是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這些規(guī)劃是起指導(dǎo)作用的規(guī)劃而不是指令性的東西，所以如果要說成是在主導(dǎo)一個產(chǎn)業(yè)的話，這個定位肯定有問題，盡管國家旅游局也是這樣提的，但筆者認(rèn)為是不妥當(dāng)?shù)?。政府的職?zé)是制定好最產(chǎn)業(yè)的整體布局，生產(chǎn)力布局、土地利用等的規(guī)劃和保護(hù)，資源的保護(hù)，環(huán)境的保護(hù)，文物的保護(hù)以及監(jiān)管，包括對市場的行為監(jiān)管。政府在旅游目的地的發(fā)展和推廣中有很大的作用，但政府不可能主導(dǎo)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，首先在資金方面就有困難，如果政府可以主導(dǎo)的話，那么政府就不需要費(fèi)力氣為發(fā)展旅游而招商引資了。真正起主導(dǎo)作用的應(yīng)該是市場，市場作為資源配置的基礎(chǔ)，主導(dǎo)著旅游業(yè)的發(fā)展，主導(dǎo)著旅游業(yè)的結(jié)構(gòu)，要素配置，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的形成。就招商引資而言，盡管政府可以去做努力，但最終決定成功與否的還是市場，這主要是由資本的逐利性所決定的。三、旅游景區(qū)管理體制的創(chuàng)新通過深入探討和分析，基本上可以確定現(xiàn)行的管理體制已經(jīng)不適應(yīng)旅游景區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，甚至已經(jīng)成為旅游景區(qū)向縱深發(fā)展的一大障礙。在我國加入WTO和旅游產(chǎn)業(yè)其他產(chǎn)業(yè)要素快速發(fā)展的背景下，對現(xiàn)行旅游景區(qū)管理體制進(jìn)行創(chuàng)新和變革已經(jīng)成為解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力的當(dāng)務(wù)之急。只有從體制、制度方面進(jìn)行創(chuàng)新變革，才能適應(yīng)旅游景區(qū)深度發(fā)展的要求，才能使旅游景區(qū)的發(fā)展跟得上整個旅游業(yè)的發(fā)展步伐，才能促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。旅游景區(qū)是整個旅游產(chǎn)業(yè)鏈上的中心環(huán)節(jié)，是游客旅游的最終目的，它本該是旅游產(chǎn)業(yè)面的輻射中心。但目前旅游景區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r不僅不能滿足市場對它的要求，而且在一定程度上已經(jīng)束縛了旅游產(chǎn)業(yè)鏈上其他環(huán)節(jié)的發(fā)展。旅游景區(qū)管理體制的創(chuàng)新和變革已經(jīng)迫在眉睫，而且已經(jīng)不是簡單的靠資金投入就可以實(shí)現(xiàn)的問題。從整個宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境來看，中國經(jīng)濟(jì)正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)，初級的市場經(jīng)濟(jì)向更高級、更完善的市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中。為了順應(yīng)這一現(xiàn)實(shí)，中國早已掀起企業(yè)管理體制改革的浪潮，而且針對企業(yè)治理模式的研究也是如火如荼，探討旅游景區(qū)管理體制的創(chuàng)新和變革也應(yīng)置于宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景中去。理順管理體制，明確權(quán)力歸屬確定所有權(quán)的歸屬依據(jù)我國目前的法律法規(guī)，風(fēng)景名勝資源歸國家所有，那么旅游景區(qū)的產(chǎn)權(quán)可算做國有資產(chǎn)，由國有資產(chǎn)管理部門作為所有人代表占有。對于一些不屬于風(fēng)景名勝資源的景區(qū)，可依據(jù)資源狀況進(jìn)行劃分。如對以某一村寨為主的旅游景區(qū)，因旅游資源主要依附于村寨的土地和當(dāng)?shù)氐木用裎幕?，旅游景區(qū)實(shí)際是當(dāng)?shù)卮逭牧硪粚傩?，?dāng)?shù)卮迕袷抢硭?dāng)然的旅游景區(qū)的所有權(quán)人。對于主題樂園之類的旅游景區(qū)，可以參照土地出讓的有關(guān)規(guī)定，對產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明確的界定，筆者認(rèn)為可確定國家為土地的所有者，而投資方則可作為旅游景觀的所有者。建立旅游資源的評估機(jī)制由于旅游景區(qū)具有經(jīng)營的市場屬性，而旅游景區(qū)的經(jīng)營活動有可能造成資源破壞，這就需要建立起一個針對旅游資源的評估機(jī)制。通過科學(xué)合理的評估基本上確定進(jìn)行旅游開發(fā)經(jīng)營活動對資源的影響程度，確定管理和經(jīng)營的比重。對價值重大、不可再生、珍稀瀕臨滅絕的資源和景觀要以保護(hù)管理為主，意義特別重大的資源項(xiàng)目可采取絕對保護(hù)措施，不允許開發(fā)經(jīng)營。對其他項(xiàng)目則允許進(jìn)行開發(fā)經(jīng)營，在開發(fā)經(jīng)營前對經(jīng)營方的開發(fā)經(jīng)營范圍進(jìn)行界定，明確具體的管理主體和管理措施。要實(shí)現(xiàn)管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離即管理方只負(fù)責(zé)景區(qū)資源的保護(hù)，監(jiān)督經(jīng)營方的經(jīng)營開發(fā)活動，不作為市場經(jīng)營主體進(jìn)行營利性活動。除此之外要協(xié)調(diào)好各利益群體的關(guān)系，為經(jīng)營方營造良好的投資經(jīng)營環(huán)境。不同的旅游景區(qū)可視不同情況進(jìn)行相應(yīng)的處理，各歸口管理部門應(yīng)實(shí)現(xiàn)權(quán)力的回歸，例如在一個森林公園中，景區(qū)的經(jīng)營方可以是民營資本，通過特許經(jīng)營或授權(quán)的方式取得經(jīng)營權(quán)，作為企業(yè)主體在旅游市場上進(jìn)行經(jīng)營，而林業(yè)部門作為管理方，負(fù)責(zé)監(jiān)督其經(jīng)營活動，對其經(jīng)營中破壞資源的行為進(jìn)行制止甚至采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施，為企業(yè)的正常經(jīng)營活動營造良好的環(huán)境，處理好相關(guān)利益群體的不同利益訴求，平衡各方利益，建立起公平合理的利益分配機(jī)制。而旅游行政部門則主要對旅游景區(qū)企業(yè)的旅游服務(wù)質(zhì)量，與旅游產(chǎn)業(yè)鏈中的其他環(huán)節(jié)的配套合作進(jìn)行規(guī)范和服務(wù)。理方和經(jīng)營方在經(jīng)濟(jì)上相互獨(dú)立管理方和經(jīng)營方在經(jīng)濟(jì)上要相互獨(dú)立，不存在隸屬或連帶關(guān)系。就職責(zé)而言，保護(hù)森林植被，物種多樣性，保護(hù)生態(tài)環(huán)境等本身就是林業(yè)和環(huán)保部門的職責(zé)，保護(hù)文物古跡和文化遺址遺產(chǎn)本來就是文物和文化部門的職責(zé)，對房屋建筑進(jìn)行規(guī)劃審批就是建設(shè)部門的職責(zé)所系。正常行使自己的職權(quán)是政府部門應(yīng)該做的，也就是說，無論一個地方是不是旅游景區(qū)，只要有古樹名木，林業(yè)部門都要采取措施予以保護(hù)；無論一個地方是不是旅游景區(qū)，只要有文物古跡、文化遺址遺產(chǎn)，文物和文化部門都應(yīng)進(jìn)行保護(hù)管理。從這個角度而言，部門管理和開展旅游經(jīng)營活動是平行的，相互獨(dú)立的，因此在經(jīng)濟(jì)利益上就不應(yīng)有什么瓜葛。和經(jīng)營方進(jìn)行利益分配的應(yīng)該是旅游景區(qū)的所有權(quán)人，對屬于國有資產(chǎn)的旅游景區(qū)，國有資產(chǎn)管理部門作為所有權(quán)人代表，可享有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。對于村寨之類的景區(qū)，當(dāng)?shù)卮迕褡鳛槁糜钨Y源的所有權(quán)人理所當(dāng)然的可以享受出讓開發(fā)經(jīng)營權(quán)所取得的經(jīng)濟(jì)利益。建立健全旅游法律法規(guī)體系如前文所述，法律法規(guī)是規(guī)范相關(guān)主體行為的基礎(chǔ)，只有建立起健全的法律法規(guī)體系，才能明確相關(guān)群體的權(quán)利和義務(wù)。就旅游景區(qū)的發(fā)展而言，首先要從法律上確定旅游景區(qū)的所有權(quán)，管理權(quán)，經(jīng)營權(quán)等基本權(quán)利的歸屬問題。只有在法律層面上明確了權(quán)利的歸屬、權(quán)力的邊界，在實(shí)踐操作中才能有一個衡量的標(biāo)準(zhǔn)，才能建立起合理公平的利益分配機(jī)制。以所有權(quán)為例，雖然從保護(hù)的角度和土地歸國家所有的國情出發(fā)規(guī)定風(fēng)景名勝資源不允許轉(zhuǎn)讓是有道理的，但這一規(guī)定也是嚴(yán)重制約旅游生產(chǎn)力發(fā)展的，在我國目前旅游供需矛盾突出，國家財(cái)力有限的情況下，只有通過放開搞活，允許多種經(jīng)濟(jì)成分投資旅游景區(qū)，才能解決好這一矛盾。因此可以考慮在進(jìn)行有效保護(hù)和尊重國家土地政策的前提下，通過特許經(jīng)營的方式吸引、促進(jìn)多種經(jīng)濟(jì)成分參與旅游景區(qū)的開發(fā)建設(shè)。解放思想，更新觀念目前，我國在如何對待旅游景區(qū)經(jīng)營發(fā)展的問題上還需要解放思想，更新觀念。旅游景區(qū)究竟應(yīng)該是什么？是主要從事資源保護(hù)的單位還是從事經(jīng)營活動的企業(yè)？在這的問題上我們還需要進(jìn)一步的解放思想，更新觀念。不僅在實(shí)踐中要解放思想，更新觀念，在立法和制度安排上也需要解放思想，更新觀念，甚至后者的緊迫性要大于前者。下面就《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》為例探討這個問題。同樣是資源，對于自然資源、生態(tài)資源、科學(xué)資源、文化資源、文物資源，我們都特別強(qiáng)調(diào)保護(hù)；但對于風(fēng)景名勝資源，我們必須同樣重視開發(fā)和保護(hù)。因?yàn)?，為了資源的觀賞價值和旅游價值，而建立風(fēng)景名勝“保護(hù)”區(qū)，不符合邏輯。因此，風(fēng)景名勝區(qū)的社會功能，必然是對社會民眾的觀賞和旅游開放。如果不是為了觀賞和旅游開放，風(fēng)景名勝保護(hù)起來又有什么意思呢？因此，我們只能建“風(fēng)景名勝區(qū)”而不是是風(fēng)景名勝“保護(hù)”區(qū)。建立風(fēng)景名勝區(qū)，就是為了在保護(hù)資源的基礎(chǔ)上，進(jìn)行旅游開發(fā)以可持續(xù)發(fā)展和用許利用的原則為前提，遵循市場規(guī)律，最大限度的實(shí)現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)的功能，滿足人民群眾的旅游需求，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。而《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》最大的問題是不承認(rèn)“風(fēng)景名勝區(qū)”是中國旅游產(chǎn)業(yè)中最重要的市場化主題的身份，而將起納入非盈利組織的范疇。例如在《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》的第五條是這樣規(guī)定的“風(fēng)景名勝區(qū)依法設(shè)立人民政府，全面負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、利用、規(guī)劃和建設(shè)。風(fēng)景名勝區(qū)沒有設(shè)立人民政府的，應(yīng)當(dāng)設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，在所屬人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，主持風(fēng)景名勝區(qū)的管理工作。設(shè)在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的所有單位，除各自業(yè)務(wù)受上級主管部門領(lǐng)導(dǎo)外，都必須服從管理機(jī)構(gòu)對風(fēng)景名勝區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃和管理。⑹”從這一條款我們可以看出這部“暫行”條例強(qiáng)調(diào)的是管理方的保護(hù)職能，縱觀整部條例沒有對經(jīng)營行為進(jìn)行規(guī)范的條款，這不能不說是該條例的一大缺失。就目前的情況而言，風(fēng)景名勝區(qū)是自然與文化景觀是中國最好的旅游景區(qū)，幾乎所有的風(fēng)景名勝區(qū)都通過旅游經(jīng)營活動賺的盆滿缽滿，甚至有的旅游景區(qū)還成了地方經(jīng)濟(jì)的支柱（如九寨溝和張家界），這有的法規(guī)實(shí)際是一種掩耳盜鈴的觀念。立法的觀念尚且如此，就不用說實(shí)踐操作了。所以，中國旅游景區(qū)管理體制的變革不僅需要完善的法律法規(guī)體系，還需要有與時俱進(jìn)的以科學(xué)觀為指導(dǎo)的立法思想和觀念。在旅游景區(qū)的身份問題上，筆者認(rèn)為〈〈風(fēng)景區(qū)名勝管理?xiàng)l例〉〉在某種程度上是管理體制混亂的一個重要的根源。其實(shí)需要解放思想，更新觀念不單單是立法機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)，整個旅游景區(qū)業(yè)都需要進(jìn)一步解放思想，更新觀念。要站在旅游市場經(jīng)濟(jì)的角度拋棄狹隘的部門利益、落后的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，用具有旅游業(yè)特性的思維，發(fā)展的視角，看待旅游景區(qū)的開發(fā)和保護(hù)，看待旅游景區(qū)的管理和經(jīng)營。只有解放思想，更新觀念才能科學(xué)的對待旅游景區(qū)的發(fā)展，才能進(jìn)行體制變革和創(chuàng)新，才能為解放旅游生產(chǎn)力創(chuàng)造良好的法制環(huán)境和有序的市場環(huán)境。明確體制改革方向，創(chuàng)建有中國特色的景區(qū)管理體制中國旅游景區(qū)管理體制已經(jīng)到了非改不可的地步，這已經(jīng)成為各界的共識，但對如何改，改成什么樣卻意見不一。一方面有人從保護(hù)的角度出發(fā)，針對保護(hù)不力，爭利扯皮的現(xiàn)象提出借鑒國外（如美國）的國家公園體制進(jìn)行管理；另一方面有人從提高企業(yè)經(jīng)營效率的角度，提出將旅游景區(qū)完全作為企業(yè)推向市場，通過企業(yè)化運(yùn)作提高經(jīng)濟(jì)效益。但在筆者看來，以上兩種方法都不可取，原因如下：1、我國目前的國情決定了我國不可能建立起像發(fā)達(dá)國家一樣的景區(qū)管理體制。就美國的國家公園管理體制而言，由于將國家公園當(dāng)作一個非贏利的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，在資金上不僅有政府強(qiáng)有力的支持還有私人及財(cái)團(tuán)的捐贈，有大量的志愿者從事志愿服務(wù)降低了人工費(fèi)用，具備了這樣的外部條件，具保護(hù)才能卓有成效。而這些我