公共經(jīng)濟(jì)學(xué) 戴文標(biāo)課件 第08章 政府的經(jīng)濟(jì)職能

第八章

政府的經(jīng)濟(jì)職能主講：浙江大學(xué)公共管理學(xué)院戴文標(biāo)本章提要本章研究政府的經(jīng)濟(jì)職能問題，提出了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府投資的必要性，政府投資方式的選擇與改進(jìn)等問題。當(dāng)然政府的經(jīng)濟(jì)職能不只局限于政府投資，還有政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控政策的實(shí)施、政府對(duì)廠商與社會(huì)成員所提供的中介服務(wù)等方面。在本章內(nèi)容中還分析了政府中介服務(wù)功能的發(fā)展變化趨勢(shì)。【本章主要概念】政府投資、BOT方式、撥改貸、貸改投、中介服務(wù)、經(jīng)濟(jì)制度、充分就業(yè)、價(jià)格穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)持續(xù)均衡增長(zhǎng)、國際收支平衡、時(shí)滯效應(yīng)第一節(jié)政府投資的一般分析第二節(jié)政府作為中介人的理論分析第三節(jié)政府經(jīng)濟(jì)職能的趨勢(shì)分析一、政府投資的必要性1.政府投資是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的必要手段；2.政府投資可以彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行的不足；3.政府投資已成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家政府對(duì)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的貫例。二、政府投資方式的選擇以政府的參與程度不同，劃分為政府間接投資、政府獨(dú)立投資和政府參與投資。政府間接投資：政府通過認(rèn)購企業(yè)債券、提供利息補(bǔ)貼的方式而進(jìn)行的投資。政府獨(dú)立投資：政府通過直接投資于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需、但企業(yè)又不愿或無力投資的產(chǎn)業(yè)或部門，以改變社會(huì)總投資的分配比例，從而實(shí)現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)政策。政府獨(dú)立投資包括撥款和貸款

。政府參與投資：往往是政府通過與企業(yè)或其他投資者聯(lián)合進(jìn)行投資，實(shí)現(xiàn)對(duì)投資的引致作用。二、政府投資方式的選擇根據(jù)各類政府投資主體的分散程度不同，分為政府集中投資和政府分散投資：政府集中投資：項(xiàng)目的審批和資金的投放都?xì)w中央負(fù)責(zé)的方式；投資的決策權(quán)限分別歸屬于中央和各級(jí)地方政府；以政府投資是否有償為依據(jù)劃分為無償投資和有償投資。三、影響政府投資方式的因素政府的經(jīng)濟(jì)職能；政府的經(jīng)濟(jì)職能與政府投資方式有著密切的聯(lián)系。政府采取何種手段來實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)職能，直接決定著政府投資方式的選擇，而且政府經(jīng)濟(jì)職能的變化決定了政府投資方式的變化。

政府的投資體制：概念：指組織、領(lǐng)導(dǎo)和管理社會(huì)投資活動(dòng)的管理權(quán)限和職責(zé)的劃分等的基本制度和主要方式；包括：投資主體及投資決策權(quán)的劃分、投資管理權(quán)限和職責(zé)的劃分、投資調(diào)控方式、投資管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置等要素

。三、影響政府投資方式的因素政府投資資金的來源：依靠國家的行政力量獲取的稅收和各種行政事業(yè)收費(fèi)政府投資范圍：政府投資的范圍：競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，非競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，所有的經(jīng)濟(jì)部門

；政府投資更多地實(shí)行有償投入方式；政府實(shí)行無償投資的方式的領(lǐng)域：防災(zāi)系統(tǒng)；環(huán)境系統(tǒng)；科、教、文、衛(wèi)等系統(tǒng)。四、我國目前政府投資存在的問題全國缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃和管理；政府引導(dǎo)外資投入的BOT方式面臨困難；公共產(chǎn)品生產(chǎn)政府投資要引致國內(nèi)民間資本大量投入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)；政策性銀行步履維艱。：資金成本偏高；資金來源的結(jié)構(gòu)極不平衡；資金運(yùn)用任務(wù)艱巨。BOTBOT是英語Build(建造)、Operate(經(jīng)營)、Transfer(移交)三個(gè)詞結(jié)合起來的縮寫。一種新型的利用財(cái)團(tuán)資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施融資的方式；一項(xiàng)BOT計(jì)劃包括三個(gè)階段：財(cái)團(tuán)通過政府授權(quán)，計(jì)劃、融資、設(shè)計(jì)和建造一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，財(cái)團(tuán)在政府預(yù)先特許的一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)營，特許期間，財(cái)團(tuán)對(duì)設(shè)施使用按市場(chǎng)價(jià)格收費(fèi)，用以維持經(jīng)營、償還貸款、支付紅利，經(jīng)營結(jié)束將項(xiàng)目新建成的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)移交給政府或公共部門經(jīng)營。

如何積極探索和采用BOT方式，加快我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步代，對(duì)緩解基礎(chǔ)設(shè)施投資資金短缺的困難，分散投資風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營效率，為我國帶來先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，加快我國基礎(chǔ)設(shè)施的商品化及其建設(shè)、經(jīng)營、管理的現(xiàn)代化都是極為有意義的。BOT在具體運(yùn)用中存在的問題(1)BOT項(xiàng)目的發(fā)起者必須事先墊付巨款進(jìn)行可行性研究乃至初步設(shè)計(jì)，BOT方式雖然將項(xiàng)目的實(shí)施和使用(經(jīng)營)融為一體，但項(xiàng)目是否成立的決策仍掌握在政府手里，有些項(xiàng)目在進(jìn)行可行性研究和初步設(shè)計(jì)完成后，政府有可能不予接受或被其他承包商奪去中標(biāo)的機(jī)會(huì)，這不利于吸引有意投資而實(shí)力一般的中小財(cái)團(tuán)投資。(2)外商從自身利益出發(fā)，往往提出獲利盡可能大、投資風(fēng)險(xiǎn)盡可能小的方案，試圖由我國政府承擔(dān)本應(yīng)由投資者承擔(dān)的諸多風(fēng)險(xiǎn)，因而造成提出談判的項(xiàng)目較多，但談判成功并付諸實(shí)施的項(xiàng)目很少的不利局面。(3)外商投資者投入的是外幣，收入的卻是本幣，項(xiàng)目面臨外匯平衡問題，外商往往要求我國政府保證按既定的匯率兌換外幣，從而使我國政府既增加了外匯支付的壓力，又承擔(dān)了匯率風(fēng)險(xiǎn)。雖然這一點(diǎn)在我國入世后情況會(huì)有所好轉(zhuǎn)，但政府所要承擔(dān)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)始終還是存在的。返回五、改革開放以來政府投資方式的演變?cè)囆小皳芨馁J”制度；實(shí)行基本建設(shè)基金制，成立專業(yè)投資公司“貸改投”

；成立政策性銀行，完善政府投融資體系；財(cái)政貼息制度——探索以財(cái)政資金引導(dǎo)社會(huì)資金投入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)；繼續(xù)探索吸引、利用外資的BOT投資方式。

綜觀這一時(shí)期，政府投資方式開始由單一走向多樣化、由集中走向分散投資，出現(xiàn)了無償投資與有償投資并用，直接投資、參與投資和間接投資并舉，中央投資與地方投資并重的靈活有效的投資方式。返回一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)守夜人的政府界定政府職能的出發(fā)點(diǎn)界定政府職能的基本方法：市場(chǎng)失靈狀況：指在某些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中單靠市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)，不可能實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。形式：一是市場(chǎng)局限造成的市場(chǎng)失靈；二是現(xiàn)實(shí)中的市場(chǎng)無論如何也達(dá)不到理論上所假定的那樣完善程度，這種對(duì)理想市場(chǎng)不可避免的偏離，就會(huì)造成一定的市場(chǎng)失靈；三是由于各種原因而導(dǎo)致市場(chǎng)不發(fā)育和對(duì)市場(chǎng)的破壞產(chǎn)生的市場(chǎng)失靈；在西方國家，根據(jù)市場(chǎng)失靈狀況來界定政府職能的作法已被廣泛采用，成為一種最基本的界定方法。

政府失靈狀況：在政府干預(yù)過度的情況下，通過采用政府失靈的方法重新界定政府的職能，以克服政府失靈，提高資源配置的效率；成本——收益分析的方法：在市場(chǎng)失靈狀況分析和政府失靈狀況分析的基礎(chǔ)上進(jìn)一步界定政府職能的一種方法。主要是解決在市場(chǎng)和政府都失靈的情況下調(diào)節(jié)機(jī)制的選擇問題

。社會(huì)因素狀況：社會(huì)因素狀況不僅直接影響政府職能的界定，而且還會(huì)通過影響其他界定方法間接制約政府職能的再界定

。2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的一般經(jīng)濟(jì)職能概念：政府的一般經(jīng)濟(jì)職能，是指任何國家、任何性質(zhì)的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府都應(yīng)具有的基本職能。職能主要有：建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行基本框架；提供各種公共產(chǎn)品；穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)；維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)、反對(duì)壟斷；保護(hù)自然資源和發(fā)展教育；切實(shí)提供社會(huì)保障。3.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府特殊經(jīng)濟(jì)職能政府職能界定因素：經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段：①不同的國家所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，政府的經(jīng)濟(jì)職能就會(huì)有所不同；原因：第一，處在不同發(fā)展階段的國家的市場(chǎng)發(fā)育程度不同；第二，處在不同發(fā)展階段的國家所面臨的任務(wù)不同。②在同一國家不同的發(fā)展階段上，政府的經(jīng)濟(jì)職能也會(huì)發(fā)生變化。社會(huì)歷史文化傳統(tǒng)：包括宗教信仰、文化、種族、以及對(duì)分散和集中管理的態(tài)度等

；經(jīng)濟(jì)制度。二、中介服務(wù)中的政府1.政府是否是中立的：2.政府如何做好中介服務(wù)：一是從政府的投資中體現(xiàn)政府的中介身份，政府投資的直接目的不是為了自己的盈利，并不是要增加政府自身的財(cái)富積累量，政府投資為的是社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展。二是政府的轉(zhuǎn)移支付活動(dòng)中體現(xiàn)的中介身份，在進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的過程中，政府除了自身的機(jī)構(gòu)可以增加外，政府既沒有合法的組織收入，又沒有其成員的個(gè)人收入，無論是社會(huì)保障基金，還是公債付息等，政府成員往往是社會(huì)保障享受最少的社會(huì)成員之一三是一般經(jīng)濟(jì)政策的引導(dǎo)。

所以政府的中介服務(wù)一定要制度化、法制化。制度化、法制化既便于政府搞好中介服務(wù)，以便有章可循，也便于社會(huì)成員對(duì)他的監(jiān)督，因?yàn)檎闹薪榉?wù)是社會(huì)公共權(quán)力的延伸的產(chǎn)物。既是因?yàn)闄?quán)力屬于公眾，又因具有壟斷性與社會(huì)中介機(jī)構(gòu)服務(wù)的可選擇性是有區(qū)別的。返回一、市場(chǎng)主體利益沖突與政府職能強(qiáng)化政府經(jīng)濟(jì)職能的目標(biāo)：實(shí)質(zhì)是要維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，促使企業(yè)提高效率；經(jīng)濟(jì)政策是指政府為了增進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利而制定的解決經(jīng)濟(jì)問題的指導(dǎo)原則和措施，其希望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是充分就業(yè)；價(jià)格穩(wěn)定；經(jīng)濟(jì)持續(xù)均衡增長(zhǎng)和國際收支的平衡。政府的首要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)：充分就業(yè)，一般是指在某一貨幣工資水平下，所有到達(dá)勞動(dòng)年齡又愿意工作的人都能得到就業(yè)。格穩(wěn)定是發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能的又一個(gè)重要目標(biāo)：價(jià)格穩(wěn)定是指價(jià)格總水平的穩(wěn)定，價(jià)格總水平的穩(wěn)定通常用價(jià)格指數(shù)變化來表示，即用不同時(shí)期一般價(jià)格水平變化的百分比顯示。經(jīng)濟(jì)持續(xù)均衡增長(zhǎng)：指在一定時(shí)期內(nèi)社會(huì)所生產(chǎn)的人均產(chǎn)量和人均收入的持續(xù)增長(zhǎng)；國際收支的平衡：進(jìn)出口的變化是以盈利為導(dǎo)向；一國收支平衡既反映了一國經(jīng)濟(jì)實(shí)力與穩(wěn)定狀況，也反映了該國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)能否持續(xù)發(fā)展的問題。2.政府發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能的主要手段(1)財(cái)政政策的運(yùn)用：包括財(cái)政收入政策與財(cái)政支出政策；現(xiàn)代財(cái)政收入來自于稅收、公債與赤字預(yù)算這樣幾個(gè)方面；根據(jù)財(cái)政政策對(duì)于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不同影響，可以把財(cái)政政策區(qū)分為擴(kuò)張性財(cái)政政策和緊縮性財(cái)政政策。2.政府發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能的主要手段(2)貨幣政策的運(yùn)用概念：貨幣政策一般是指政府通過對(duì)中央銀行的影響或控制，由央行調(diào)控貨幣的供應(yīng)量來影響投資和整個(gè)經(jīng)濟(jì)，以達(dá)到一定經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的行為。

①再貼現(xiàn)率政策：是中央銀行通過提高或降低再貼現(xiàn)率的辦法，來影響一般商業(yè)銀行及其它金融機(jī)構(gòu)的貨幣供應(yīng)量，促使貨幣供應(yīng)量變化，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的辦法。②存款準(zhǔn)備金率政策：指中央銀行在法律所賦予的權(quán)力范圍內(nèi)，通過調(diào)整商業(yè)銀行交存中央銀行的存款準(zhǔn)備金比率，控制商業(yè)銀行的信用創(chuàng)造能力，間接地控制社會(huì)貨幣供應(yīng)量的活動(dòng)。③公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)政策：指中央銀行在證券市場(chǎng)上公開買賣各種政府證券以控制貨幣供應(yīng)量及影響利率水平的行為。2.政府發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能的主要手段(3)收入分配與福利政策：收入分配政策的基本內(nèi)容：政府通過調(diào)節(jié)工資和個(gè)人所得稅稅率、確定社會(huì)保障和社會(huì)福利政策等手段，調(diào)控收入總量和收入結(jié)構(gòu)，規(guī)范分配行為，盡可能使公平和效率得到兼顧。西方發(fā)達(dá)國家的政府在經(jīng)濟(jì)高漲、通貨膨脹壓力增大時(shí)，也會(huì)采取對(duì)工資和物價(jià)的管制，以抑制過度的消費(fèi)需求。2.政府發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能的主要手段(4)匯率政策：匯率的概念：指兩國不同貨幣之間的比價(jià)。匯率又稱匯價(jià)或外匯行市，匯率的變化會(huì)引起國際收支、國際貿(mào)易的變化

。影響因素：一國的國際收支狀況；利率政策；關(guān)稅政策。3.政府發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能的依靠手段(1)法律手段的干預(yù)和調(diào)節(jié)特點(diǎn)：法律手段具有權(quán)威性；法律調(diào)節(jié)具有強(qiáng)制性；法律調(diào)節(jié)具有規(guī)范性：法律調(diào)節(jié)的相對(duì)穩(wěn)定性。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家大多強(qiáng)調(diào)用法律手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，立法也比較完備。(2)行政監(jiān)管手段的干預(yù)和調(diào)節(jié)一般國家運(yùn)用行政監(jiān)管的內(nèi)容：工商行政管理；物價(jià)管理；公共環(huán)境衛(wèi)生管理；工會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)的管理；商品質(zhì)量的監(jiān)控管理。二、市場(chǎng)主體成熟與政府職能弱化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體顯然是廠商

市場(chǎng)主體的成熟過程：不斷的市場(chǎng)沖擊；對(duì)政府引導(dǎo)的失誤與政府引導(dǎo)的彈性理解；企業(yè)家和經(jīng)營者隊(duì)伍的成熟。三、政府經(jīng)濟(jì)職能的合理定位第一階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展初始時(shí)期，政府主要在基礎(chǔ)設(shè)施、資本投入啟動(dòng)、人才優(yōu)扶政策等方面投入較大的精力與資本，為私人資本大規(guī)模動(dòng)作打下基礎(chǔ)；第二階段為一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入成長(zhǎng)期以后，政府就應(yīng)該只在企業(yè)成長(zhǎng)的軟環(huán)境上提供服務(wù)，建立起公正、公平的政策與法律環(huán)境，提供發(fā)展導(dǎo)向與咨詢服務(wù)，為企業(yè)走向國際提供中介服務(wù)等；第三階段，當(dāng)一國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了相對(duì)發(fā)展時(shí)期，國內(nèi)市場(chǎng)主體已日臻成熟，國內(nèi)企業(yè)有能力參與國際競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)候，政府的作用應(yīng)該作進(jìn)一步的調(diào)整。

從目前的情況看，我國正面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展從第一階段向第二階段過渡，所以政府就該逐步減少以耗盡性支出為主的投入，而將精力集中到培育市場(chǎng)成熟，建立公正、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境上來，加大做一些屬于第三階段的事情的力度，即在社會(huì)保障上投入必要的精力和財(cái)力，又在高風(fēng)險(xiǎn)、高新技術(shù)的研制開發(fā)上集中必要的資金，然后投入或轉(zhuǎn)移到相關(guān)的部門中去。本章思考題1.