簡體大陸金融管理制度

大陸金融管理制度：演變、改革與問題中央財經大學法學院曾筱清2009-5-271978年，中國人民銀行才從財政部獨立出來。銀行體系及其基本職能才逐步得到恢復和加強，但仍然是兼有中央銀行職能和商業(yè)銀行職能的“大一統”的國家銀行體系。在這種體制下，中國人民銀行既行使中央銀行職能，又辦理具體的商業(yè)銀行業(yè)務；既是金融行政管理機關，又是經營金融的經濟實體。中國人民銀行按照行政區(qū)劃在全國普設分支機構，并統一按照總行的指令性計劃辦事，實行存貸分離、統存統貸。一、大陸金融監(jiān)管制度的歷史沿革大體而言，可分為五個時期（一）1949-1978年，單一制銀行體制時期（或稱一級銀行體制、大一統銀行體制時期）特點：中國人民銀行貨幣發(fā)行與銀行業(yè)務經營一體；金融管理與具體業(yè)務操作一體；中國人民銀行的營業(yè)網點遍布城鄉(xiāng)。（二）1979-1986，中央銀行體制的確立時期在這一時期，逐步建立起適應大陸有計劃商品經濟發(fā)展需要的二級銀行體制，又稱中央銀行體制。1986年1月7日國務院發(fā)布實施《銀行管理暫行條例》，以行政法規(guī)的高度確認了該體制。在恢復、分設專業(yè)銀行、中國人民保險公司的基礎上，中國人民銀行開始專門執(zhí)行央行的職能；設立中國工商銀行辦理工商信貸和城鎮(zhèn)儲蓄業(yè)務。（三）1987-1993，試辦商業(yè)銀行和非銀行金融機構，完善中央銀行體制的時期在這期間，重新組建了交通銀行等全國性綜合銀行，設立了中信實業(yè)銀行等全國性商業(yè)銀行和招商銀行等區(qū)域性商業(yè)性銀行；大力發(fā)展保險、信托、證券等非銀行金融機構，開辦中外合資銀行或財務公司等。到1993年底，大陸除了四大國家專業(yè)銀行外，還有交通銀行等9家銀行，4000多家城市信用合作社，50000多家農村信用合作社。還有各類保險公司20家，信托投資公司380多家，企業(yè)集團財務公司50多家，金融租賃公司14家，證券公司80多家。還有225家外國金融機構在大陸設立了代表處和營業(yè)性分支機構。至此，大陸初步形成了以中央銀行為領導，以國有專業(yè)銀行為主體，多種金融機構并存、分工協作的金融體制。（三）1987-1993，試辦商業(yè)銀行和非銀行金融機構，完善央行體制的時期（四）1994-2002，初步建立適應社會主義市場經濟需要的金融體制改革的時期1992年10月，中共十四大提出了建立社會主義市場經濟體制的目標。據此，1993年12月國務院發(fā)布了《關于金融體制改革的決定》和《關于進一步改革外匯管理體制的通知》，決定自1994年1月1日起開始進行金融體制的多方面改革。改革的總目標：建立“三個體系”、實現“兩個真正”。具體包括：（1）建立在國務院領導下，獨立執(zhí)行貨幣政策的中央銀行宏觀調控體系；（2）建立政策性金融和商業(yè)性金融分離，以國有商業(yè)銀行為主體、多種金融機構并存的金融組織體系；（3）建立統一開放、有序競爭、嚴格管理的金融市場體系；（4）把中國人民銀行辦成真正的中央銀行，把國有專業(yè)性銀行辦成真正的商業(yè)銀行。并為此進行了外匯管理體制、銀行體制等方面的改革，頒布了《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等一系列金融法律、法規(guī)和規(guī)章，金融體制改革取得初步成果。（四）1994-2002，初步建立適應社會主義市場經濟需要的金融體制改革的時期（五）2003年至今，進一步全面深化金融體制改革時期以2003年3月十屆全國人大一次會議通過決議決定設立中國銀監(jiān)會統一行使對銀行業(yè)金融機構的監(jiān)管職能為發(fā)端，以同年10月中共中央十六屆三中全會通過的《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》為標志，大陸進入了進一步全面深化金融體制改革的時期。第一，深深化各類類金融機機構的現現代化、、股份制制改革，，深化政政策性銀銀行改革革，完善善金融資資產管理理公司運運行機制制，完善善農村金金融服務務體系；；第二，積積極推進進資本市市場的改改革開放放和穩(wěn)定定發(fā)展，，擴大直直接融資資，建立立、健全全多層次次的資本本市場體體系；第三，穩(wěn)穩(wěn)定推進進利率市市場化，，完善人人民幣匯匯率形成成機制，，逐步實實現資本本項目可可兌換，，建立和和完善統統一、高高效、安安全的支支付清算算系統，，改進中中央銀行行的金融融調控，，以建立立健全貨貨幣、資資本、保保險市場場有機結結合、協協調發(fā)展展的金融融調控機機制，維維護金融融運行和和金融市市場的整整體穩(wěn)定定，防范范系統性性風險；；改革的主主要目標標和任務務：改革的主主要目標標和任務務：第四，健健全金融融風險監(jiān)監(jiān)控、預預警和處處置機制制，強化化金融監(jiān)監(jiān)管手段段，防范范和打擊擊金融犯犯罪，增增強監(jiān)管管信息透透明度并并接受社社會監(jiān)督督，以完完善金融融監(jiān)管體體制，建建立健全全各金融融監(jiān)管機機構相互互間以及及同中央央銀行、、財政部部門的協協調機制制，提高高金融監(jiān)監(jiān)管水平平，依法法維護金金融市場場的公開開公平有有序競爭爭，防范范和化解解金融風風險，保保護存款款人、投投資者和和被保險險人的合合法權益益；第五，加加快建設設企業(yè)和和個人信信用服務務體系，，建立信信用監(jiān)督督和失信信懲戒制制度，逐逐步開放放信用服服務市場場，形成成以道德德為支撐撐、以產產權為基基礎、以以法律為為保障的的社會信信用制度度，建立立健全社社會信用用體系。。2006年3月月，十屆屆全國人人大四次次會議通通過的《《“十一一五”規(guī)規(guī)劃綱要要》進一一步豐富富、細化化了前述述改革目目標和內內容，并并強調改改革主要要通過法法律手段段，輔以以經濟手手段加以以落實，，同時，，注重將將改革措措施以法法律、法法規(guī)和規(guī)規(guī)章形式式確定下下來。明確：金金融改革革的最終終任務是是要建立立金融機機構組織織體系、、金融市市場體系系、金融融調控監(jiān)監(jiān)管體系系和金融融法律制制度體系系。（五）2003年至今今，進一一步全面面深化金金融體制制改革時時期圍繞前述述目標，，相繼進進行了以以下改革革：——利率率市場化化、匯率率形成機機制改革革；——上市市公司股股權分置置改革；；——引進進國外戰(zhàn)戰(zhàn)略投資資者的國國有商業(yè)業(yè)銀行改改制上市市改革；；——銀行行信貸資資產證券券化試點點；——金融融監(jiān)管分分工與協協調機制制改革。。二、大陸陸重大金金融監(jiān)管管改革事事件回顧顧（一）機機構改革革1、監(jiān)管管機構改改革———中國人人民銀行行的三次次職能轉轉變（1）1983年9月月，國務務院頒布布了《關關于中國國人民銀銀行專門門行使中中央銀行行職能的的決定》》，規(guī)定定中國人人民銀行行從1984年年1月1日起，，專司中中央銀行行職能，，不再對對企業(yè)和和個人辦辦理金融融業(yè)務，，至此，，中央銀銀行制度度基本確確立。中國人民民銀行的的三次職職能轉變變（2）1992年年10月月26日日，中國國證監(jiān)會會正式成成立；1998年11月18日，中中國保監(jiān)監(jiān)會正式式成立；；證券、、保險市市場的監(jiān)監(jiān)管職能能先后從從中國人人民銀行行的金融融監(jiān)管職職能中剝剝離出來來；（3）2003年3月月10日日，第十十屆全國國人大第第一次會會議審議議通過《《關于國國務院機機構改革革方案的的決定》》，2003年年4月26日，，全國人人大常委委會通過過新設中中國銀監(jiān)監(jiān)會行使使原由中中國人民民銀行履履行的監(jiān)監(jiān)督管理理職權的的議案，，2003年4月28日，中中國銀監(jiān)監(jiān)會正式式掛牌成成立，實實現中央央銀行的的貨幣政政策職能能與對銀銀行業(yè)（（包括信信托業(yè)））監(jiān)管職職能的分分離?，F行金融管管理體制中國銀監(jiān)會會成立后，，分業(yè)經營營、分業(yè)監(jiān)監(jiān)管的金融融管理體制制得以從組組織上建立立，即““一行三會會”。其中，“三三會”，也也并業(yè)界稱稱為“三駕駕馬車”，，對金融機機構實行機機構監(jiān)管；；“一行””即中央銀銀行，對金金融機構實實行功能監(jiān)監(jiān)管。2、嚴格分分業(yè)的法律律逐步松動動變化，給給金融監(jiān)管管帶來新的的挑戰(zhàn)2002年年，修改《《保險法》》：監(jiān)管機機構批準的的其它業(yè)務務。2003年年，修改《《商業(yè)銀行行法》：國國務院另有有規(guī)定的除除外。2005年年，修改《《證券法》》：國家另另有規(guī)定的的除外。立法例2003年年12月27日全國國人大常委委會通過《《關于修改改商業(yè)銀行行法的決定定》，將《《商業(yè)銀行行法》第43條第2款修改為為：“商業(yè)業(yè)銀行在中中華人民共共和國國境境內不得向向非銀行金金融機構和和企業(yè)投資資。但是，，國務院另另有規(guī)定的的除外?！薄绷⒎ń忉專海骸盀閲鴦赵涸簩磉m當當放寬商業(yè)業(yè)銀行投資資渠道留有有余地?！薄绷⒎ɡ抻喦暗摹丁蹲C券法》》：證券業(yè)和和銀行業(yè)、、信托業(yè)、、保險業(yè)分分業(yè)經營、、分業(yè)管理理。證券公公司與銀行行、信托、、保險業(yè)務務機構分別別設立。修訂后的《《證券法》》：證券業(yè)和和銀行業(yè)、、信托業(yè)、、保險業(yè)實實行分業(yè)經經營、分業(yè)業(yè)管理，證證券公司與與銀行、信信托、保險險業(yè)務機構構分別設立立。國家另另有規(guī)定的的除外。修改理由：：隨著金融改改革不斷深深化，嚴格格分業(yè)經營營的做法在在實踐中已已經開始被被突破，出出現了在集集團控股下下分設銀行行、證券、、保險機構構的模式，，特別是商商業(yè)銀行已已經設立了了基金公司司，保險資資金按一定定比例直接接進入資本本市場。修修改后的《《證券法》》增加“國國家另有規(guī)規(guī)定的除外外”，將既既成事實合合法化，并并為以后金金融改革留留下空間。。（二）金融融監(jiān)管制度度不斷完善善2001年年12月，，以加入WTO為契契機，逐步步建立和完完善各項金金融監(jiān)管制制度。2002年年1月，以以中國銀行行在美分行行違規(guī)操作作案為契機機，嚴格商商業(yè)銀行的的信貸業(yè)務務風險控制制。2004年年6月，以以逐步放款款保險公司司資金的投投資渠道為為契機，全全面推行保保險公司以以償付能力力為核心的的風險管理理。1、商業(yè)銀銀行內控制制度逐步建建立并完善善2002年年5月，中中國人民銀銀行發(fā)布《《商業(yè)銀行行內部控制制指引》；；2002年年9月，中中國人民銀銀行發(fā)布《《商業(yè)銀行行內部控制制指引》；；2005年年1月，中中國銀監(jiān)會會發(fā)布《商商業(yè)銀行內內部控制評評價試行辦辦法》；2007年年7月，中中國銀監(jiān)會會發(fā)布《商商業(yè)銀行內內部控制指指引》。2、商業(yè)銀銀行信息披披露制度逐逐步建立并并完善在2002年5月之之前，大陸陸并沒有商商業(yè)銀行信信息披露制制度的專門門立法，僅僅僅有個別別關于銀行行信息披露露的原則性性條款散見見于《中國國人民銀行行法》及《《商業(yè)銀行行法》之中中，以及相相適應的《《公司法》》、《金融融業(yè)會計準準則》等。。上市商業(yè)業(yè)銀行則遵遵守《證券券法》、以以及證券業(yè)業(yè)監(jiān)管部門門制定的《《公開發(fā)行行證券公司司信息披露露編報規(guī)則則》等法律律和管理規(guī)規(guī)章。2002年年5月，中中國人民銀銀行發(fā)布了了《商業(yè)銀銀行信息披披露暫行辦辦法》（以以下簡稱為為《暫行辦辦法》），，邁出了我我國銀行信信息披露的的制度化、、規(guī)范化的的重要一步步。2003年年12月，，修改了《《中國人民民銀行法》》和《商業(yè)業(yè)銀行法》》，并通過過了《銀行行業(yè)監(jiān)督管管理法》，，對銀行信信息披露的的相關規(guī)定定進行了完完善和協調調。如，《中國國人民銀行行法》第三三十五條：：“中國人人民銀行根根據履行職職責的需要要，有權要要求銀行業(yè)業(yè)金融機構構報送必要要的資產負負債表、利利潤表以及及其他財務務會計、統統計報表和和資料。””證券業(yè)、保保險業(yè)、信信托業(yè)的監(jiān)監(jiān)管制度，，都初具規(guī)規(guī)模，得到到了很大程程度上的重重視。每推出一項項新的金融融業(yè)務，都都有相應的的管理規(guī)定定出臺。小結從2001年12月月11日，，大陸正式式成為WTO第143個成員員國起的七七年多時間間里，大陸陸的監(jiān)管者者、金融企企業(yè)，在資資本充足率率監(jiān)管、完完善內部控控制制度和和信息披露露制度等方方面，取得得了良好的的成績，為為金融業(yè)未未來的健康康發(fā)展奠定定了制度基基礎。但是，我們們也清醒地地看到：加加入WTO后的五五年過渡期期已經結束束，大陸的的金融監(jiān)管管制度建設設還存在著著諸多的不不足，金融融企業(yè)的競競爭能力還還有待提高高，立法在在安全與效率率的兼顧方面還需要要做出更優(yōu)優(yōu)的選擇與與安排。以企業(yè)債券券、公司債債券的分割割管理為例例，分析多多頭管理和和市場分割割的不良影影響。三、大陸金金融監(jiān)管制制度改革的的成績和問問題（一）改革革取得的成成績1、現代金金融監(jiān)管理理念正在逐逐步形成2、優(yōu)勝劣劣汰的市場場競爭秩序序正在形成成3、金融生生態(tài)環(huán)境建建設提上了了議事日程程中國人民銀銀行上海分分行行長胡胡平西，在在2005年3月份份接受記者者提問時，，回答道：：金融生態(tài)態(tài)可理解為為一定時間間和空間范范圍內，金金融市場、、金融機構構、金融產產品要素之之間及其與與外部環(huán)境境之間相互互作用的系系統?！躲y行業(yè)監(jiān)監(jiān)督管理法法》中的監(jiān)監(jiān)管理念共六章，50條，是是大陸第一一部對銀行行業(yè)監(jiān)管的的專門法律律。從該法的內內容看，一一方面，這這部法律大大量吸收和和借鑒了巴巴塞爾銀行行監(jiān)管委員員會提出的的銀行監(jiān)管管最佳做法法和相關文文件，以及及其他國家家或地區(qū)銀銀行業(yè)法律律制度中的的立法經驗驗，有一半半以上的內內容反映出出先進的監(jiān)監(jiān)管理念；；另一方面面，這部法法律明確了了監(jiān)管機構構的職責，，可以說是是一部授權權法，而且且在授權的的同時，強強化了行使使監(jiān)管權力力的手段和和措施。值得一提的的是，該法法從制度架架構上設置置了監(jiān)管機機構行使權權力的必要要程序和約約束與監(jiān)督督機制。金融生態(tài)環(huán)環(huán)境建設金融運行的的外部環(huán)境境就是所謂謂的金融生生態(tài)環(huán)境，，它包括法法律法規(guī)和和司法執(zhí)法法體系、經經濟基礎和和企業(yè)改革革、金融部部門的獨立立性、社會會信用體系系、誠信環(huán)環(huán)境、會計計與審計準準則、中介介服務體系系等一系列列內容。（1）征信信信息數據據庫建設（2）中介介服務機構構的誠信建建設（3）金融融機構的獨獨立性和透透明度（二）改革革存在的問問題1、金融監(jiān)監(jiān)管機構之之間的協調調成本加大大，協調機機制尚未建建立；2、混業(yè)經經營趨勢增增強，相關關立法過于于分散；3、政府行行政型的監(jiān)監(jiān)管模式仍仍占主導，，市場約束束機制尚未未完全建立立。（三）需要要面對并亟亟須解決的的問題1、依法建建立金融監(jiān)監(jiān)管協調機機制現行法律規(guī)規(guī)定《中國人民民銀行法》》第9條規(guī)規(guī)定：“國國務院建立立金融監(jiān)督督管理協調調機制，具具體辦法由由國務院規(guī)規(guī)定”；該該法第35條第二款款規(guī)定：““中國人民民銀行應當當和國務院院銀行業(yè)監(jiān)監(jiān)督管理機機構、國務務院其他金金融監(jiān)督管管理機構建建立監(jiān)督管管理信息共共享機制””?！躲y行業(yè)監(jiān)監(jiān)督管理法法》第6條條規(guī)定：““國務院銀銀行業(yè)監(jiān)督督管理機構構應當和中中國人民銀銀行、國務務院其他金金融監(jiān)督管管理機構建建立監(jiān)督管管理信息共共享機制””。有關協調的的實踐2000年年9月，中中國人民銀銀行、中國國證監(jiān)會、、中國保監(jiān)監(jiān)會建立三三方監(jiān)管聯聯席會議制制度；2003年6月，中國國銀監(jiān)會、、中國證監(jiān)監(jiān)會、中國國保監(jiān)會成成立專門工工作小組，，起草了三三方《在金金融監(jiān)管方方面分工合合作的備忘忘錄》（以以下簡稱““《備忘錄錄》”），，同年9月月，三方召召開了第一一次監(jiān)管聯聯席會議，，討論并通通過了上述述三方《備備忘錄》，，建立了定定期和不定定期聯席會會議制度；；2004年3月，，三家監(jiān)管管機構召開開了第二次次監(jiān)管聯席席會議；2004年年6月底，，中國銀監(jiān)監(jiān)會在其網網站公布了了三家監(jiān)管管機構簽署署的《備忘忘錄》?！对诮鹑诒O(jiān)監(jiān)管方面分分工合作的的備忘錄》》

主要內內容《備忘錄》》內容包括括指導原則則、職責分分工、信息息收集與交交流和工作作機制等幾幾個方面。。對金融控股股公司的主主監(jiān)管制度度；三家監(jiān)管機機構對其監(jiān)監(jiān)管對象的的信息收集集與交流制制度；就重大監(jiān)管管事項和跨跨行業(yè)、金金融控股集集團的監(jiān)管管、跨境監(jiān)監(jiān)管中的復復雜問題及及時進行磋磋商；建立每季度度召開聯席席會議的工工作機制和和討論、協協商具體專專業(yè)監(jiān)管問問題的經常常聯系機制制；明確三家監(jiān)監(jiān)管機構出出臺重大監(jiān)監(jiān)管政策的的會簽制度度。對《備忘錄錄》的簡要要評價其歷史性意意義值得肯肯定。其過渡性的的不足應有有充分的認認識。其一，三家家行政級別別相同、相相互沒有隸隸屬關系的的政府監(jiān)管管機構各自自為自己和和對方約定定義務或權權力；其二，金融融監(jiān)管聯席席會議制度度中沒有來來自中國人人民銀行的的聲音，則則這種制度度內在已有有的缺陷便便不言自明明；其三，金融融監(jiān)管協調調機制的建建立，是一一項涉及面面廣的系統統工程。中國人民銀銀行新“三三定方案””2008年年8月14日，中國國人民銀行行對外公布布了其主要要職責內設設機構和人人員編制等等新“三定定”規(guī)定。。新“三定””規(guī)定中要要求，央行行會同銀監(jiān)監(jiān)會、證監(jiān)監(jiān)會和保監(jiān)監(jiān)會建立金金融監(jiān)管協協調機制，，以部際聯聯席會議制制度的形式式，加強貨貨幣政策與與監(jiān)管政策策間以及監(jiān)監(jiān)管政策、、法規(guī)間的的協調，建建立金融信信息共享制制度，防范范、化解金金融風險，，維護國家家金融安全全。根據新“三三定”規(guī)定定，國家發(fā)發(fā)展和改革革委員會、、財政部、、中國人民民銀行等部部門要建立立健全協調調機制，各各司其職，，相互配合合，發(fā)揮國國家發(fā)展規(guī)規(guī)劃、計劃劃、產業(yè)政政策在宏觀觀調控中的的導向作用用，綜合運運用財稅、、貨幣政策策，形成更更加完善的的宏觀調控控體系。職責（七））：負責會會同金融監(jiān)監(jiān)管部門制制定金融控控股公司的的監(jiān)管規(guī)則則和交叉性性金融業(yè)務務的標準、、規(guī)范，負負責金融控控股公司和和交叉性金金融工具的的監(jiān)測。2、建立適適于金融綜綜合經營的的金融監(jiān)管管體制改革思路：：大部制？？渡過形式：：成立金融融監(jiān)管協調調委員會中央匯金公公司中央匯金公公司是2003年12月16日成立的的，經國務務院批準組組建的國有有獨資投資資公司，代代表國家對對中國銀行行和中國建建設銀行等等重點金融融企業(yè)行使使出資人的的權利和義義務。目前匯金公公司由國務務院國有獨獨資商業(yè)銀銀行改革領領導小組指指揮運作。。它是中國國金融穩(wěn)定定局的窗口口。有關金金融穩(wěn)定的的行政性措措施是由金金融穩(wěn)定局局制定并執(zhí)執(zhí)行的，而而市場化的的措施則是是由中央匯匯金公司來來操作。因因此，匯金金公司是國國務院維護護金融穩(wěn)定定、防范和和化解金融融風險的一一個“工具具性”公司司。國家外匯管管理局局長長郭樹清出出任中央匯匯金公司董董事長，副副董事長為為證監(jiān)會主主席助理汪汪建熙，原原央行金融融穩(wěn)定局局局長謝平出出任中央匯匯金公司總總經理。中央匯金公公司董事會會其他成員員包括：外外管局副局局長李東榮榮，外管局局儲備管理理司司長黃黃國波，財財政部金融融司副司長長孫曉霞，，財政部預預算司副司司長王衛(wèi)星星，央行貨貨幣金銀局局局長葉英英男。監(jiān)事事會成員包包括：財政政部財政監(jiān)監(jiān)督司司長長耿虹、央央行會計司司司長胡正正衡和經濟濟學家鄧先先宏。從中央匯金金公司董事事會和監(jiān)事事會成員的的“豪華陣陣容”來看看，雖然中中央匯金公公司名為公公司，但很很多人認為為它仍是政政府機構，，中央匯金金公司