國家行政制度課件

第四章國家行政制度（上）本章基本要求：在比較視角下理解中國的政府形式；掌握中國行政組織的設(shè)置原則；分析中國行政組織的結(jié)構(gòu)模式與領(lǐng)導(dǎo)體制；熟悉中國的行政監(jiān)督體制；把握國務(wù)院的職權(quán)、構(gòu)成與運(yùn)作重點講解：當(dāng)代世界的政府形式；中國行政組織的設(shè)置原則；中國的“條塊關(guān)系”第四章國家行政制度（上）本章基本要求：1第四章國家行政制度（上）第一節(jié)國家行政制度概述第二節(jié)行政組織體制第三節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)體制第四節(jié)行政監(jiān)督體制第五節(jié)國務(wù)院第四章國家行政制度（上）第一節(jié)國家行政制度概述第二節(jié)行2第一節(jié)國家行政制度概述“行政”的英文是Administration,源于拉丁文Administrare，原意是“治理、執(zhí)行事務(wù)”。一、行政及國家行政制度第一節(jié)國家行政制度概述“行政”的英文是Administr3“行政”有三層含義

廣義中義各類國家機(jī)關(guān)的管理

狹義管理除立法、司法以外的國家行政機(jī)關(guān)對社會事務(wù)的管理。

我們這里使用的是狹義的“行政”概念。“行政”有廣義中義各類國家機(jī)關(guān)的管理狹義管理除立法、41.現(xiàn)代學(xué)術(shù)界，一般將“行政”定位于國家對社會事務(wù)的管理。馬克思對“行政”的定義：行政是國家的組織活動。該定義明確了：第一，行政是一種國家活動，而不是個別人或一般社會組織的行為，這就使行政區(qū)別于企業(yè)管理、商業(yè)管理等非國家的管理活動；第二，行政是國家對社會事務(wù)的組織與管理，這就使國家行政區(qū)別于立法、司法等國家機(jī)關(guān)的活動。1.現(xiàn)代學(xué)術(shù)界，一般將“行政”定位于國家對社會事務(wù)的管理。52.概而言之，有三種意義上的“行政”廣義的行政，即管理；動態(tài)的行政，即指國家行政機(jī)關(guān)對國家和社會公共事務(wù)的組織和管理；靜態(tài)的行政，指除立法、司法機(jī)關(guān)以外的國家行政機(jī)關(guān)對社會事務(wù)的管理。本章學(xué)習(xí)采用靜態(tài)的“行政”，為了強(qiáng)調(diào)其國家屬性，故前置“國家”兩字。2.概而言之，有三種意義上的“行政”63.國家行政：是指國家行政機(jī)關(guān)即政府依法對國家和社會事務(wù)進(jìn)行組織管理的活動。它是階級統(tǒng)治與社會管理的結(jié)合，是國家職能兩重性的具體體現(xiàn)。具有下特性：（1）行政主體的公共權(quán)威性國家行政的主體是帶有公共權(quán)威性質(zhì)的國家行政機(jī)關(guān)，國家行政權(quán)力只能由國家行政機(jī)關(guān)來依法行使。3.國家行政：是指國家行政機(jī)關(guān)即政府依法對國家和社會事務(wù)進(jìn)行7主體的公共權(quán)威性，決定了國家行政權(quán)力的行使要具有公共性，不能用來服務(wù)于個別團(tuán)體和個人的特殊利益；另一方面，國家行政權(quán)力要依法行使，因為社會公共權(quán)威性質(zhì)是由法律的普遍性和規(guī)范性體現(xiàn)出來的，依法行政是國家取得普遍權(quán)威認(rèn)同的前提。在中國，國家行政主體是國務(wù)院和地方各級人民政府，任何其他個人和組織都不能取而代之。主體的公共權(quán)威性，決定了國家行政權(quán)力的行使要具有公共性，不能8（2）國家行政活動兼具社會性與政治性國家行政是對國家意志的執(zhí)行，因此國家行政活動必然受制于統(tǒng)治階級的意志而帶有濃厚的政治性，表現(xiàn)在國家行政機(jī)關(guān)履行國家政治職能；國家又作為整個社會的代表，在形式上不能僅僅服務(wù)于統(tǒng)治階級的利益，必須同時以整個社會的公共利益為目標(biāo)，進(jìn)行社會事務(wù)的管理，推動社會發(fā)展，表現(xiàn)在國家行政機(jī)關(guān)履行社會職能。國家職能的雙重性決定了國家行政的雙重性質(zhì)。（2）國家行政活動兼具社會性與政治性9（3）行政體制的集權(quán)性國家以行政效率為首要目標(biāo)，因而體制上強(qiáng)調(diào)以集權(quán)為主，行政機(jī)關(guān)一般實行首長負(fù)責(zé)制。在中國，國家行政體制的集權(quán)化體現(xiàn)在兩方面：一是中央與地方的集權(quán)模式，強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)與發(fā)揮地方積極性相結(jié)合。二是行政組織內(nèi)部，在權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)體制上采取行政首長負(fù)責(zé)制。國務(wù)院實行總理負(fù)責(zé)制，地方各級人民政府實行首長負(fù)責(zé)制。（3）行政體制的集權(quán)性10（4）行政效力的強(qiáng)制性國家行政是國家意志的執(zhí)行，使對國家制定的憲法和法律的全面貫徹和實施，因此國家行政機(jī)關(guān)在其法定的管轄范圍內(nèi)，其權(quán)力行使具有普遍的強(qiáng)制效力，任何個人、單位或社會團(tuán)體必須服從。（4）行政效力的強(qiáng)制性11國家行政制度

指有關(guān)國家行政機(jī)關(guān)的組成、體制、權(quán)限、活動方式等方面的一系列規(guī)范。國家行政制度是國家政治制度的一項重要內(nèi)容。國家行政制度指有關(guān)國家行政機(jī)關(guān)的組成、體制、權(quán)限、活動方式12政府形式：立法與行政關(guān)系

１．總統(tǒng)制：二元并行模式（１）議會和總統(tǒng)分別由選民選舉產(chǎn)生；（２）議會與總統(tǒng)互不隸屬；（３）議會和總統(tǒng)相互制約：總統(tǒng)的立法否決權(quán)；議會的財政和人事同意權(quán)（４）國家元首與政府首腦合二為一政府形式：立法與行政關(guān)系

１．總統(tǒng)制：二元并行模式13２．議會制：一元融合模式（１）選民產(chǎn)生議會，議會產(chǎn)生政府（２）政府只有議會的一個分支，要對議會負(fù)責(zé)（３）議會有權(quán)改組政府（倒閣權(quán)）；政府有權(quán)解散議會（４）國家元首與政府首腦一分為二２．議會制：一元融合模式14３．半總統(tǒng)制：一元模式與二元模式的混合（１）議會與總統(tǒng)由選民直接選舉產(chǎn)生（２）總統(tǒng)凌駕于立法，行政和司法權(quán)之上，只對憲法與選民承擔(dān)責(zé)任（３）國家元首和政府首腦一分為二（４）政府首腦代替總統(tǒng)向議會承擔(dān)責(zé)任３．半總統(tǒng)制：一元模式與二元模式的混合15４．委員會制：一元模式與二元模式的混合（１）選民產(chǎn)生議會，議會產(chǎn)生政府（７名委員）（２）議會無權(quán)改組政府，政府無權(quán)解散議會（３）國家元首與政府首腦合二為一（７人委員會合議決策）（４）７名委員輪翻充任國家元首和政府代表４．委員會制：一元模式與二元模式的混合16中國的政府形式（一）歷史１．蘇維埃的執(zhí)行委員會模式（合議制）２．陜甘寧邊區(qū)的“二權(quán)半”模式（參議會、政府、法院）３．建國初年的中央人民政府及政務(wù)院模式４．１９５４年憲法所確定的人民代表大會模式中國的政府形式（一）歷史17（二）現(xiàn)行模式：人民代表大會模式１．人民選舉代表大會，代表大會產(chǎn)生政府２．代表大會有權(quán)改組政府，但政府無權(quán)解散代表大會３．代表大會閉會期間由常委會代行立法和監(jiān)督權(quán)，但常委會不享有實質(zhì)性的倒閣權(quán)，政府也無權(quán)解散常委會４．國家元首與政府首腦一分為二（二）現(xiàn)行模式：人民代表大會模式18二、當(dāng)代中國國家行政制度的歷史發(fā)展

逐步形成階段（1949年—1954年）初步發(fā)展階段（1954年—1966年）嚴(yán)重破壞階段（1966年—1976年）恢復(fù)與發(fā)展階段（1977年—至今）二、當(dāng)代中國國家行政制度的歷史發(fā)展逐步形成階段（1949年19中國的國家行政制度，是在馬克思主義理論指導(dǎo)下，總結(jié)革命和建設(shè)過程中行政制度建設(shè)的實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上逐步形成和發(fā)展起來的。1949年后，中華人民共和國的國家行政制度從形成到發(fā)展，大體經(jīng)歷了四個階段：1.初步形成階段（1949年至1954年）（1）1949年9月底中國人民政治協(xié)商會議通過的《共同綱領(lǐng)》，為新中國的行政制度創(chuàng)建確立了民主集中制、厲行節(jié)約、反對官僚主義等基本原則。中國的國家行政制度，是在馬克思主義理論指導(dǎo)下，總結(jié)革命和建設(shè)20（2）1949年10月1日，中央人民政府成立，隨即設(shè)立政務(wù)院為國家政務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)。（3）1949年12月，中央人民政府委員會頒布《政務(wù)院及所屬各機(jī)關(guān)組織通則》，規(guī)定了政務(wù)院所屬廳、司（局）、處、科、室等的職責(zé)，接著進(jìn)行了地方政府的創(chuàng)建工作。（2）1949年10月1日，中央人民政府成立，隨即設(shè)立政務(wù)院21（4）同年底，政務(wù)院通過了《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》，確定大行政區(qū)人民政府委員會或軍政委員會為一級地方政權(quán)，同時又作為政務(wù)院的代表機(jī)關(guān)（5）1950年，政務(wù)院先后公布了省、市、縣、大城市的區(qū)、鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則。（6）1952年8月，中央人民政府委員會通過了《民族區(qū)域自治實施綱要。由此，從中央到地方的國家行政制度已經(jīng)初步形成。（4）同年底，政務(wù)院通過了《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》22（7）1954年憲法規(guī)定，中華人民共和國國務(wù)院即中央人民政府和地方各級人民委員會為最高國家行政機(jī)關(guān)和地方各級國家行政機(jī)關(guān)。同時，憲法和組織法對各級國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)、組成以及主要活動程序都作了明確規(guī)定。這標(biāo)志著中國國家行政制度的正式形成。（7）1954年憲法規(guī)定，中華人民共和國國務(wù)院即中央人民政府232.初步發(fā)展階段（1954年至1966年）1955年國務(wù)院頒發(fā)《監(jiān)察部組織簡則》，確定了國家行政監(jiān)督機(jī)關(guān)。國務(wù)院又分別制定各所屬機(jī)構(gòu)的組織條例，頒發(fā)了行政工作人員任免與獎懲的辦法和暫行規(guī)定。以上規(guī)定，充實了當(dāng)時中國的國家行政制度，使國家行政活動沿著正規(guī)化道路推進(jìn)。2.初步發(fā)展階段（1954年至1966年）243.嚴(yán)重破壞階段（1966年至1976年）（1）1966年發(fā)動的“文化大革命”給中國的國家行政制度造成了嚴(yán)重的破壞。（2）在中央，“中央文革領(lǐng)導(dǎo)小組”一度凌駕于最高國家行政機(jī)關(guān)之上，使國務(wù)院各部門的工作基本上處于癱瘓狀態(tài)。（3）在地方，“革命委員會”取代了各級國家行政機(jī)關(guān)，國家行政職能難以得到有效的履行，發(fā)展中的國家行政制度受到嚴(yán)重?fù)p害。這種狀態(tài)一直持續(xù)到1975年四屆人大召開才有所改變。3.嚴(yán)重破壞階段（1966年至1976年）254.恢復(fù)與發(fā)展（1977年至1991年）文革結(jié)束后，原來比較好的行政制度逐步得到恢復(fù)。（1）1979年《地方組織法》的修訂，尤其是1982年新憲法和新的國務(wù)院組織法的頒布，對國家行政組織、行政職權(quán)、行政領(lǐng)導(dǎo)體制等重新作了規(guī)定。以此為基礎(chǔ)，中國國家行政制度進(jìn)入了全面的改革和發(fā)展階段。4.恢復(fù)與發(fā)展（1977年至1991年）26（2）1987年中共十三大規(guī)定了政治體制與行政體制改革的目標(biāo)和步驟，提出行政體制改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能。此后中國國家行政制度改革主要是沿著轉(zhuǎn)變政府職能和建立國家公務(wù)員制度的方向前進(jìn)。（2）1987年中共十三大規(guī)定了政治體制與行政體制改革的目標(biāo)275.1992年以后我國行政管理體制發(fā)展，轉(zhuǎn)向適應(yīng)完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要。（1）1992年召開的中共十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，為國家行政制度改革提供了新的思路和新的基礎(chǔ)。（2）1993年國務(wù)院頒行了《國家公務(wù)員暫行條例》開辟了我國公務(wù)員制度建設(shè)的里程碑。（3）1997年召開的十五大明確提出“建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系”的改革目標(biāo)。1998年，國務(wù)院進(jìn)行了大規(guī)模的機(jī)構(gòu)和人員裁減改革。5.1992年以后我國行政管理體制發(fā)展，轉(zhuǎn)向適應(yīng)完善社會主義28（4）2002年，黨的十六大提出了我國行政體制改革在新世紀(jì)的目標(biāo)：a.進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。b.依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。（4）2002年，黨的十六大提出了我國行政體制改革在新世紀(jì)的29c.按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化，切實解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題。d.按照政事分開原則，改革事業(yè)單位管理體制。(5)2006年，黨的十六屆六中全會召開，提出了我國建設(shè)社會主義和諧社會過程中，中國國家行政體制改革的方向是建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能。明確了為人民服務(wù)是各級政府的神圣職責(zé)和全體公務(wù)員的基本準(zhǔn)則。c.按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求30a.按照轉(zhuǎn)變職能、權(quán)責(zé)一致、強(qiáng)化服務(wù)、改進(jìn)管理、提高效能的要求，深化行政管理體制改革，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能。b.以發(fā)展社會事業(yè)和解決民生問題為重點，優(yōu)化公共資源配置，注重向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系。c.創(chuàng)新公共服務(wù)體制，改進(jìn)公共服務(wù)方式，加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè)。d.深化行政審批制度改革，進(jìn)一步減少和規(guī)范行政審批事項，簡化辦事程序，創(chuàng)新管理制度，為群眾和基層提供方便快捷優(yōu)質(zhì)服務(wù)。a.按照轉(zhuǎn)變職能、權(quán)責(zé)一致、強(qiáng)化服務(wù)、改進(jìn)管理、提高效能的要31e.推行政務(wù)公開，加快電子政務(wù)建設(shè)，推進(jìn)公共服務(wù)信息化，及時發(fā)布公共信息，為群眾生活和參與經(jīng)濟(jì)社會活動創(chuàng)造便利條件。d.完善公共服務(wù)政策體系，提高公共服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)政府公信力。f.推進(jìn)政事分開，支持社會組織參與社會管理和公共服務(wù)。g.加強(qiáng)市場監(jiān)管，整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序。e.推行政務(wù)公開，加快電子政務(wù)建設(shè)，推進(jìn)公共服務(wù)信息化，及時32第二節(jié)行政組織體制一、設(shè)置原則需要原則精簡原則統(tǒng)一原則依法原則效能原則第二節(jié)行政組織體制一、設(shè)置原則需要原則精簡原則統(tǒng)一原則依法331.需要原則

行政組織的設(shè)置與變更，必須適應(yīng)政府管理社會事務(wù)的需要。一方面，組織管理社會事務(wù)的松緊程度，直接決定了行政組織的設(shè)置和變更。另一方面，政府本省的體制和權(quán)力運(yùn)作方式，也影響行政組織體制結(jié)構(gòu)的安排。1.需要原則

行政組織的設(shè)置與變更，必須適應(yīng)政府管理社會事務(wù)342.精簡原則憲法規(guī)定，一切國家機(jī)關(guān)實行精簡的原則。精簡原則并不僅僅意味著機(jī)構(gòu)和人員在數(shù)量上的減少，而要求在質(zhì)量上和數(shù)量上達(dá)到既精又簡的目的。一方面，要簡化行政層次，撤并多余的行政機(jī)構(gòu)；另一方面，要人事結(jié)合、按事設(shè)崗、按崗定編、按編擇人。2.精簡原則353.統(tǒng)一原則建立合理的分工協(xié)作機(jī)制，避免“政出多門，多頭指揮。”一方面，行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置要根據(jù)履行職能的需要基本實現(xiàn)配套，建立合理的分工協(xié)作機(jī)制，避免形成權(quán)力、職能沖突，形成功能齊全、靈活高效的有機(jī)整體；另一方面，上下級的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系要明確，上級布置的行政任務(wù)，下級機(jī)關(guān)一定要有相應(yīng)的貫徹機(jī)構(gòu)。同時，行政指揮要統(tǒng)一，下級機(jī)構(gòu)只能由一個上級來領(lǐng)導(dǎo)，向一個上級負(fù)責(zé)。3.統(tǒng)一原則364.依法原則行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置一定要嚴(yán)格依法辦事，實現(xiàn)規(guī)范化、法制化。依法建制包括三方面內(nèi)容：一是行政組織體系、中央與地方的政府層級、各級政府工作部門的設(shè)置，都由各組織法規(guī)定；二是行政機(jī)構(gòu)設(shè)置與撤銷，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序來進(jìn)行；三是行政機(jī)構(gòu)人員的編制由法律規(guī)定。4.依法原則375.效能原則指行政行為要考量資源投入與產(chǎn)出之間的比例。衡量行政組織設(shè)置是否恰當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)之一就在于它的行政效能，即該行政組織在多大程度上能以最少的行政資源投入來取得最大的社會綜合效益。按效能原則，行政機(jī)構(gòu)設(shè)置必須：一是行政工作部門要因事、因職設(shè)置，而不可因人設(shè)置；二是行政層級要精簡、避免官僚主義和效率低下；三是人員編制要適度，以免人浮于事。5.效能原則38二、中國的行政組織體制(一)設(shè)置原則1.民主集中制原則:憲法第三條中華人民共和國國家機(jī)構(gòu)實行民主集中制的原則2.精簡、統(tǒng)一和效能原則憲法第二十七條:一切國家機(jī)關(guān)實行精簡的原則，實行工作責(zé)任制，實行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對官僚主義。＜地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例＞（２００７）第三條：地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理工作，應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的要求，適應(yīng)全面履行職能的需要，遵循精簡、統(tǒng)一、效能的原則。

二、中國的行政組織體制(一)設(shè)置原則393.職權(quán)法定原則:憲法第85條,國務(wù)院的組織由法律規(guī)定.兩種例外情況:(1)憲法第八十九條:國務(wù)院規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分；(2)國務(wù)院組織法第十一條:國務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡的原則，設(shè)立若干直屬機(jī)構(gòu)主管各項專門業(yè)務(wù)，設(shè)立若干辦事機(jī)構(gòu)協(xié)助總理辦理專門事項。4.層級節(jié)制原則:地方組織法第六十四條省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請國務(wù)院批準(zhǔn)，并報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。

自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準(zhǔn)，并報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。編制管理條例第四條：地方各級人民政府的機(jī)構(gòu)編制工作，實行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級管理的體制3.職權(quán)法定原則:憲法第85條,國務(wù)院的組織由法律規(guī)定.40三、結(jié)構(gòu)模式金字塔式結(jié)構(gòu)縱向垂直結(jié)構(gòu)橫向并列結(jié)構(gòu)三、結(jié)構(gòu)模式金字塔式結(jié)構(gòu)縱向垂直結(jié)構(gòu)橫向并列結(jié)構(gòu)411.金字塔式結(jié)構(gòu)（1）憲法第三條中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。（2）憲法第八十九條（國務(wù)院）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分。全國各級人民政府的層級劃分呈現(xiàn)此種結(jié)構(gòu)。國務(wù)院——中國有34個省級行政區(qū)，即4個直轄市、23個省、5個自治區(qū)、2個特別行政區(qū)。；省級人民政府下轄市、縣、區(qū)，根據(jù)基層政府形式不同而有不同的層級：?。ㄗ灾螀^(qū)）——地級市——縣（縣級市）——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）；直轄市——區(qū)——鎮(zhèn)。我國大體是四級，正在向三級調(diào)整：省——市——區(qū)；省——縣（縣級市）——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。1.金字塔式結(jié)構(gòu)422.縱向垂直結(jié)構(gòu)：政府職能部門的縱向分工結(jié)構(gòu)上下級政府職能部門的縱向結(jié)構(gòu)，公安、安全、審計、監(jiān)察等獨(dú)立性較強(qiáng)的職能部門，上下級之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；經(jīng)濟(jì)、文化和社會管理等部門，上下級之間是業(yè)務(wù)指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。（1）垂直管理部門中央垂直管理：海關(guān)、國稅、民航等省級政府垂直管理：國土、工商等（2）職能部門內(nèi)部垂直管理部門中央：部、委-司-局-處省政府：[委（辦）]-廳（局）-處縣政府：局-科（3）職能部門的縱向垂直指導(dǎo)體系中央各部-省政府各廳-市縣政府各局2.縱向垂直結(jié)構(gòu)：政府職能部門的縱向分工結(jié)構(gòu)433.橫向并列結(jié)構(gòu)同級政府機(jī)關(guān)之間和政府機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門之間的橫向協(xié)作，呈現(xiàn)此種結(jié)構(gòu)。一是不同行政區(qū)域的政府關(guān)系，如省、自治區(qū)、直轄市政府之間的關(guān)系，各縣（市）政府之間的關(guān)系，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系，以及不同管轄區(qū)內(nèi)同級職能部門之間的關(guān)系。二是同一人民政府內(nèi)部各職能部門之間的并列關(guān)系。處于橫向并列結(jié)構(gòu)中的各部門之間是平等協(xié)作關(guān)系。3.橫向并列結(jié)構(gòu)44

4.條塊關(guān)系與中國的行政體制改革

地方組織法第六十六條省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。

自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。（1）問題：中國的條塊關(guān)系與條塊矛盾（2）“條條專政”、放權(quán)讓利與中國的改革開放（3）“塊塊收權(quán)”與地區(qū)主義的興起（4）“破碎的權(quán)威主義”，“軟權(quán)威主義”，還是強(qiáng)大的動員體系？（4）新集權(quán)主義，還是新放權(quán)體系？4.條塊關(guān)系與中國的行政體制改革45條塊關(guān)系簡圖中共中央國務(wù)院國家林業(yè)部廣東省委廣東省政府廣東省林業(yè)廳中山市委中山市政府市委組織部廣東省中山市林業(yè)局條塊關(guān)系簡圖中共中央國務(wù)院46行政組織制度：

機(jī)構(gòu)改革與轉(zhuǎn)變職能

組織（機(jī)構(gòu)）設(shè)置原則

上下多級政府：

國務(wù)院省、直轄市、自治區(qū)（較大的）市、自治州、直轄市轄區(qū)縣、自治縣、（較大的）市轄區(qū)、市鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)

政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)：膨脹-精簡-再膨脹-再精簡…行政組織制度：

機(jī)構(gòu)改革與轉(zhuǎn)變職能

組織（機(jī)構(gòu)）47第三節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)體制一、行政首長負(fù)責(zé)制的歷史演變（一）行政首長負(fù)責(zé)制產(chǎn)生的歷史背景行政首長負(fù)責(zé)制作為一種政府責(zé)任形式,產(chǎn)生于率先完成資產(chǎn)階級革命的英國。（二）行政首長負(fù)責(zé)制的建立與發(fā)展

第三節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)體制一、行政首長負(fù)責(zé)制的歷史演變（一）行政首48二、行政首長負(fù)責(zé)制的內(nèi)容（一）行政首長負(fù)責(zé)制的涵義行政首長負(fù)責(zé)制，是指各級政府及其部門的首長在民主討論的基礎(chǔ)上，對行政組織所管轄的重要事務(wù)具有最后的決策權(quán)，并對此全面負(fù)責(zé)。二、行政首長負(fù)責(zé)制的內(nèi)容（一）行政首長負(fù)責(zé)制的涵義49（二）法律基礎(chǔ)：我國1982年憲法規(guī)定，各級國家行政機(jī)關(guān)實行首長負(fù)責(zé)制。1949-1982年實行的是合議制。憲法第八十八條：總理領(lǐng)導(dǎo)國務(wù)院的工作。副總理、國務(wù)委員協(xié)助總理工作。

總理、副總理、國務(wù)委員、秘書長組成國務(wù)院常務(wù)會議。

總理召集和主持國務(wù)院常務(wù)會議和國務(wù)院全體會議。憲法第九十條：國務(wù)院各部部長、各委員會主任負(fù)責(zé)本部門的工作；召集和主持部務(wù)會議或者委員會會議、委務(wù)會議，討論決定本部門工作的重大問題。憲法第一百零五條：地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制。（二）法律基礎(chǔ)：50（三）中國特色：民主集中制基礎(chǔ)上的首長負(fù)責(zé)制

（1）重大決策必須提交全體會議或者常務(wù)會議充分討論常務(wù)會議：總理、副總理、國務(wù)委員、秘書長全體會議：總理、副總理、國務(wù)委員、秘書長、部長（中國人民銀行行長）、委員會主任、審計長（2）國務(wù)院總理從法律上享有副職領(lǐng)導(dǎo)人的提名權(quán)，但實際上政府領(lǐng)導(dǎo)人選均由執(zhí)政黨統(tǒng)一配置憲法第六十二條，全國人民代表大會根據(jù)國務(wù)院總理的提名，決定國務(wù)院副總理的人選。地方行政首長甚至不享有副職領(lǐng)導(dǎo)人的提名權(quán)。正副領(lǐng)導(dǎo)人只能由主席團(tuán)和代表聯(lián)名提出（三）中國特色：民主集中制基礎(chǔ)上的首長負(fù)責(zé)制

（1）重大決策511、是國家權(quán)力機(jī)關(guān)與國家行政機(jī)關(guān)聯(lián)系的紐帶2、是以民主制為前提的個人負(fù)責(zé)制3、在制度上結(jié)合了合議制的特點1、是國家權(quán)力機(jī)關(guān)與國家行政機(jī)關(guān)聯(lián)系的紐帶2、是以民主制為前52中國的首長負(fù)責(zé)制是在民主集中制基礎(chǔ)上的建立起來的。與西方的首長負(fù)責(zé)制相比較具有以下特點：(1)首長負(fù)責(zé)制是民主集中制在國家行政體制上的體現(xiàn)形式；（2）首長負(fù)責(zé)制是以民主制為前提的個人負(fù)責(zé)制。行政首長只能在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)，由法定的民主程序產(chǎn)生，對國家權(quán)力機(jī)關(guān)以及上級國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并受其監(jiān)督。（3）在制度上結(jié)合了合議制的特點。在決定本級政府行政事務(wù)中的重大問題時，行政首長都必須先提交有關(guān)會議進(jìn)行民主討論，然后集中正確意見，作出最后決策。中國的首長負(fù)責(zé)制是在民主集中制基礎(chǔ)上的建立起來的。與西方的首53不同的是，這一決策不受少數(shù)服從多數(shù)原則的限制。作出的決策最后由行政首長個人負(fù)責(zé)。這既保證了在重大決策上充分的民主討論和意見表達(dá)，又能使行政首長的權(quán)力得到實現(xiàn)。不同的是，這一決策不受少數(shù)服從多數(shù)原則的限制。作出的決策最后54三、國務(wù)院總理負(fù)責(zé)制1954年至1982年國務(wù)院實行集體負(fù)責(zé)制。1982年憲法規(guī)定，國務(wù)院實行總理負(fù)責(zé)制，總理領(lǐng)導(dǎo)國務(wù)院的工作，副總理、國務(wù)委員協(xié)助總理工作。總理召集和主持國務(wù)院常務(wù)會議和國務(wù)院全體會議。國務(wù)院各部、各委員會實行部長、主任負(fù)責(zé)制。各部部長、各委員會主任領(lǐng)導(dǎo)本部門的工作，召集和主持部務(wù)會議或委員會會議、委務(wù)會議。三、國務(wù)院總理負(fù)責(zé)制55國務(wù)院總理的“三權(quán)一責(zé)”全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)：國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)國務(wù)院工作最后決策權(quán)：總理對于全體會議和常務(wù)會議的最后決策權(quán)人事提名權(quán)：副總理及“部委行署”首長的提名全面負(fù)責(zé)任：國務(wù)院對外簽發(fā)的文件只能由總理簽署，對所作出的決策全面負(fù)責(zé)第三章國家行政制度課件56四、地方人民政府首長負(fù)責(zé)制按照現(xiàn)行憲法和《地方組織法》規(guī)定，地方各級人民政府分別實行省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制。地方各級人民政府負(fù)責(zé)制與國務(wù)院總理負(fù)責(zé)制具有共同的基本特征：一是地方人民政府行政首長的領(lǐng)導(dǎo)地位主要體現(xiàn)為全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、最后決策權(quán)、人事提名權(quán)和全面負(fù)責(zé)任的“三權(quán)一責(zé)”模式；二是縣級以上地方各級人民政府對重要工作要經(jīng)政府常務(wù)會議和全體會議討論，由行政首長作出最后決策，并由其單獨(dú)簽署。四、地方人民政府首長負(fù)責(zé)制571.地方行政首長的“三權(quán)一責(zé)”2.地方組織法的詳細(xì)規(guī)定

第六十二條地方各級人民政府分別實行省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制。

省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長分別主持地方各級人民政府的工作差異：組織法第六十三條政府工作中的重大問題，須經(jīng)政府常務(wù)會議或者全體會議討論決定。第三章國家行政制度課件58第四節(jié)行政監(jiān)督體制一、行政監(jiān)督的涵義及分類（一）行政監(jiān)督的涵義行政監(jiān)督是指對國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行動是否合乎憲法和法律而實施的全面監(jiān)察與監(jiān)督。第四節(jié)行政監(jiān)督體制一、行政監(jiān)督的涵義及分類（一）行政監(jiān)督的59（二）行政監(jiān)督的分類外部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督

1．權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督2．司法監(jiān)督3．政黨監(jiān)督4．社會監(jiān)督1．上級監(jiān)督2．行政監(jiān)察3．審計監(jiān)督（二）行政監(jiān)督的分類外部監(jiān)督內(nèi)部監(jiān)督1．權(quán)力機(jī)關(guān)60(一)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督1.涵義2.內(nèi)容(1)法律監(jiān)督(2)政策和計劃監(jiān)督(3)人事監(jiān)督二、外部監(jiān)督的內(nèi)容(一)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督1.涵義2.內(nèi)容(1)法律監(jiān)督(2)61㈡司法監(jiān)督1.檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督2.審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督㈡司法監(jiān)督1.檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督2.審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督62（四）社會監(jiān)督1.人民政協(xié)的監(jiān)督2.人民團(tuán)體和群眾組織的監(jiān)督3.公民監(jiān)督4.新聞輿論監(jiān)督（四）社會監(jiān)督1.人民政協(xié)的監(jiān)督2.人民團(tuán)體和63（三）政黨監(jiān)督中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨、各民主黨派作為參政黨都有權(quán)對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨有權(quán)對政府機(jī)關(guān)執(zhí)行黨的路線、方針、政策情況進(jìn)行監(jiān)督，同時黨組織對政府機(jī)關(guān)內(nèi)的中國共產(chǎn)黨員進(jìn)行黨紀(jì)監(jiān)督。（三）政黨監(jiān)督64中國共產(chǎn)黨通過的黨的各級紀(jì)律檢查委員會和設(shè)立在國家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的黨組，檢查和處理行政機(jī)關(guān)中黨組織和黨員的違法亂紀(jì)行為。各民主黨派也有權(quán)通過各級政治協(xié)商會議、人民政府參事會等方式對國家行政活動進(jìn)行監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨通過的黨的各級紀(jì)律檢查委員會和設(shè)立在國家行政機(jī)關(guān)內(nèi)65（四）社會監(jiān)督，中國公民有權(quán)利通過工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和群眾組織，向政府提出批評和建議，也可以通過信訪等活動對政府機(jī)關(guān)及其工作人員的問題進(jìn)行批評和檢舉，還可以申訴、控告、舉報行政違法違紀(jì)行為。第三章國家行政制度課件66（五）新聞媒體監(jiān)督，我國當(dāng)前新聞媒體的監(jiān)督非常有限，但十分有效。第三章國家行政制度課件67（一）有中國特色的單向監(jiān)督模式1.立法與行政：單向的權(quán)力授予與監(jiān)督關(guān)系2.黨委與政府：單向的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系3.行政與司法：單向的監(jiān)督關(guān)系4.行政與社會：雙向的制約關(guān)系（一）有中國特色的單向監(jiān)督模式682.行政監(jiān)察

檢查權(quán)行政處分權(quán)

檢查權(quán)調(diào)查權(quán)

建議權(quán)三、內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)容3.審計監(jiān)督1.上級監(jiān)督2.行政監(jiān)察檢查權(quán)行政處分權(quán)檢查權(quán)調(diào)查權(quán)69內(nèi)部監(jiān)督包括：1.上級監(jiān)督上級行政機(jī)或行政領(lǐng)導(dǎo)有權(quán)對下級行政機(jī)關(guān)及其人員實施監(jiān)督。一般上級行政機(jī)關(guān)通過撤銷下級不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令，考核、獎懲下級人員和指導(dǎo)、檢查、督促下級工作來實施行政監(jiān)督；另外，也可以通過行政復(fù)議撤銷下級錯誤的行政決定來實行監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督包括：702.審計監(jiān)督是指專門的國家審計機(jī)關(guān)通過對行政機(jī)關(guān)的財政、財務(wù)和經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行全面監(jiān)督和評價的方式，監(jiān)督國家預(yù)算的分配與使用是否合法、合理和有效，以預(yù)防和糾正國家財政經(jīng)濟(jì)活動中的違法行為。1993年9月，國家審計署正式成立，縣級以上地方各級人民政府相繼設(shè)立審計局或科。審計機(jī)關(guān)在監(jiān)督過程中，對違法亂紀(jì)的機(jī)關(guān)或個人具有一定的處理權(quán)，必要時依法移交監(jiān)察或司法機(jī)關(guān)處理并追究責(zé)任。2.審計監(jiān)督713.監(jiān)察監(jiān)督指專門的國家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)通過檢查、調(diào)查與處理等方式，對國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員所實施的監(jiān)督?，F(xiàn)今的監(jiān)察部成立于1987年。1993年1月，根據(jù)中共中央和國務(wù)院的決定，中紀(jì)委和監(jiān)察部“合署辦公”，實行一套機(jī)構(gòu)，兩項職能（黨紀(jì)檢查和行政監(jiān)督）1997年頒行的《行政監(jiān)察法》，明確了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)限，標(biāo)志著監(jiān)察監(jiān)督開始走上規(guī)范化道路。3.監(jiān)察監(jiān)督72從總體上看，中國國家行政監(jiān)督迄今已初步形成一個相對完整的體制。但真正要發(fā)揮監(jiān)督效能，還要充分發(fā)揮民主，健全監(jiān)督法律，密切內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的聯(lián)系，形成恢弘的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，才能樹立監(jiān)督的權(quán)威和威力。從總體上看，中國國家行政監(jiān)督迄今已初步形成一個相對完整的體制73四、完善行政監(jiān)督的對策分析（一）我國現(xiàn)行行政監(jiān)督體制存在的問題

（二）完善行政監(jiān)督體制的對策分析四、完善行政監(jiān)督的對策分析（一）我國現(xiàn)行行政監(jiān)督體制存在的問74存在缺陷過多的監(jiān)督主體，使監(jiān)督工作反而難以真正落實監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，使主體難以發(fā)揮監(jiān)督職能監(jiān)督內(nèi)容的單一性監(jiān)督法規(guī)不完備，使監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)難以準(zhǔn)確把握存在缺陷過多的監(jiān)督主體，使監(jiān)督工作反而難以真正落實751、多元化的監(jiān)督力量缺乏有力度的整合，監(jiān)督的合力較弱2、行政監(jiān)督法制化程度低，監(jiān)督彈性大3、行政監(jiān)督偏重于事后的追懲性監(jiān)督，忽視了事前預(yù)防性監(jiān)督及事中的過程性監(jiān)督

4、在現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的地位和必要的獨(dú)立性5、在各種行政監(jiān)督中，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和社會監(jiān)督的作用發(fā)揮還不夠充分1、多元化的監(jiān)督力量缺乏有力度的整合，監(jiān)督的合力較弱2、行政761、改革行政監(jiān)督的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，建立起行政監(jiān)督的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。⒉重視和加強(qiáng)行政監(jiān)督立法，實行行政監(jiān)督的法制化。3、進(jìn)一步提高行政機(jī)關(guān)的公開性和透明度，以強(qiáng)化社會及新聞媒體的外部監(jiān)督。⒋提高行政監(jiān)督人員的素質(zhì)對策對策1、改革行政監(jiān)督的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，建立起行政監(jiān)督的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制77公眾公仆公權(quán)公務(wù)公利腐敗之根本成因?qū)ふ腋境梢蛑嫦蛩季S:公權(quán)不腐敗,即公權(quán)公用之流程或狀態(tài)?

公權(quán)公用流程圖(五公圖)公眾公仆公權(quán)公務(wù)公利腐敗之根本成因?qū)ふ腋境梢蛑嫦蛩季S:78公眾公仆公權(quán)公務(wù)公利自然人私利私務(wù)私欲自然人與公仆之角色重疊，自然人私欲＋公仆之公權(quán)腐敗公眾公仆公權(quán)公務(wù)公利自然人私利私務(wù)私欲自然人與公仆之角色重疊79如何阻斷“連結(jié)”?如何反腐敗?必想貪

能不敢四“不”思路香港廉署、新加坡等啟示?行政監(jiān)督制度與“四不”關(guān)系提高行政監(jiān)督實效的路徑如何阻斷“連結(jié)”?如何反腐敗?必想貪能不敢四“不”思路香港80第五節(jié)國務(wù)院一、性質(zhì)與地位二、組成和任期三、職權(quán)第五節(jié)國務(wù)院一、性質(zhì)與地位二、組成和任期三、職81中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國家行政機(jī)關(guān)。這就是國務(wù)院的性質(zhì)以及它在國家機(jī)構(gòu)體系中的地位。國務(wù)院即中央人民政府國務(wù)院是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)國務(wù)院是最高國家行政機(jī)關(guān)中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)82組成任期

按照1982年制定的現(xiàn)行憲法規(guī)定，國務(wù)院由總理、副總理若干人、國務(wù)委員若干人、各部部長、各委員會主任、審計長和秘書長組成。根據(jù)現(xiàn)行憲法規(guī)定，國務(wù)院每屆任期與全國人民代表大會每屆任期相同，均為五年一屆。總理、副總理和國務(wù)委員連續(xù)任職不得超過兩屆。組成任期按照1982年制定的現(xiàn)行憲法規(guī)定，國83第三章國家行政制度課件84職權(quán)（一）行政立法權(quán)（二）行政制令權(quán)（三）行政提案權(quán)（四）行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)（五）行政監(jiān)督權(quán)（六）管理權(quán)

（七）戒嚴(yán)權(quán)（八）人事權(quán)（九）全國人大和全國人大常委會授予的其他職權(quán)完職權(quán)（一）行政立法權(quán)（二）行政制令權(quán)（三）行政提案權(quán)（85職權(quán)1.行政立法權(quán)：制定行政法規(guī)（地位）2.行政命令權(quán)：規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令3.提案和預(yù)算的編、執(zhí)行權(quán)（直接行使）4.行政領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)：領(lǐng)導(dǎo)各部委，領(lǐng)導(dǎo)地方政府領(lǐng)導(dǎo)和和管理：經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)，教科文衛(wèi)體和計劃生育，民政、公安、司法行政和監(jiān)察，國防建設(shè)事業(yè)，民族事務(wù)管理：對外事務(wù)，同外國締國條約和協(xié)定，5.行政監(jiān)督權(quán)：兩個改革或撤銷，6.決定緊急狀態(tài)權(quán)7.人事權(quán)：審定機(jī)構(gòu)編制，任免人員8.全國人大及其常委會授予的其他職權(quán)職權(quán)86第六節(jié)國務(wù)院的行政機(jī)構(gòu)一、國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)發(fā)展沿革1、1949年至1954年政務(wù)院建制，政務(wù)院設(shè)立35個行政機(jī)構(gòu)，其中包括1個秘書廳、30個部級機(jī)關(guān)以及政治法律、財政經(jīng)濟(jì)、文化教育、人民監(jiān)察四個存在于政務(wù)院與部級機(jī)關(guān)間的一級組織實體。第六節(jié)國務(wù)院的行政機(jī)構(gòu)872、1954年9月，政務(wù)院改為國務(wù)院，撤銷了四個委員會，增設(shè)了8個辦公廳，作為國務(wù)院所屬35個部委的歸口管理單位。第一次設(shè)立國家統(tǒng)計局、計量局等20個直屬機(jī)構(gòu)（副部級），主辦各項專門業(yè)務(wù)。2、1954年9月，政務(wù)院改為國務(wù)院，撤銷了四個委員會，增設(shè)883、1955年1959年國務(wù)院機(jī)構(gòu)精簡、調(diào)整，中央政府部分權(quán)力下放地方；4、1961年至1966年，中央重新強(qiáng)調(diào)集中與統(tǒng)一，把1958年下放給地方的管理權(quán)陸續(xù)收歸中央。3、1955年1959年國務(wù)院機(jī)構(gòu)精簡、調(diào)整，中央政府部分權(quán)895、1966年至1976年，國務(wù)院行政工作幾乎癱瘓，機(jī)構(gòu)和人員大量裁減。6、1980年至1992年，膨脹——精簡——膨脹的改革怪圈。7、1992年至今，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的行政體制改革。5、1966年至1976年，國務(wù)院行政工作幾乎癱瘓，機(jī)構(gòu)和人90國務(wù)院的機(jī)構(gòu)設(shè)置（一）法定機(jī)構(gòu)1.組成部門：部委行署(27+辦公廳)（1）.宏觀調(diào)控：發(fā)改委、財政部、中國人民銀行（2.）專業(yè)管理部門：工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、鐵道部、水利部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部（3.）社會保障和資源管理：人力資源和社會保障部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、人口和計劃生育委員會（4.）政務(wù)部門：外交部、國防部、司法部、公安部、國家安全部、國家民族事務(wù)委員會、民政部、監(jiān)察部、審計署（5.）教育科學(xué)和文化衛(wèi)生管理：教育部、科學(xué)技術(shù)部、文化部、衛(wèi)生部（6.）國務(wù)院辦公廳：秘書長領(lǐng)導(dǎo)下的綜合性辦公機(jī)構(gòu)討論：大部制改革對中國行政體制的影響國務(wù)院的機(jī)構(gòu)設(shè)置（一）法定機(jī)構(gòu)912.國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)（1.）涉及：中華人民共和國+署或局（2.）獨(dú)立性強(qiáng)：國家+局（新增國家能源局）（3.）獨(dú)立性?。簢鴦?wù)院+室局特點：不屬于國務(wù)院組成部門主管某一專門性業(yè)務(wù)首長由總理任免2.國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)923.辦事機(jī)構(gòu)名稱：國務(wù)院+辦公室特點：協(xié)助總理辦理專門事項地位：由總理任免3.辦事機(jī)構(gòu)93（二）沒有明確法定依據(jù)，但長期存在的機(jī)構(gòu)1.部委管理的國家局（僅根據(jù)全國人大批準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)改革方案而設(shè)立）2.直屬事業(yè)單位：各種總會和研究機(jī)構(gòu)3.議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時機(jī)構(gòu)4.全國性大型國有公司（二）沒有明確法定依據(jù)，但長期存在的機(jī)構(gòu)9449年：35個（1萬人）52年：42個（2.3萬人）54年：64個56年：81個（5.2萬人）58年：68個59年：60個（3.5萬人）65年：79個（4.1萬人）70年：32個（1萬人）[19]75年：52個78年：76個（2.3萬人）81年：100個（4.9萬人）82年：61個（3.2萬人）84年：65個86年：72個（5.28萬人）88年：66個（4.48萬人）92年：86個（3.7萬人）93年：59個（3.3萬人）98年：53個（1.6萬人）國（政）務(wù)院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)增減曲線圖49年：35個52年：42個（2.3萬人）54年：56年：895

課堂小討論：如何看待國務(wù)院機(jī)構(gòu)增減曲線圖?課堂小討論：96力學(xué)分析：世界上任何事物的變動都來自于力的作用膨脹力

精簡力為何膨脹?膨脹力（三股）：①社會公共事務(wù)增長②全能政府觀念與體制③機(jī)構(gòu)內(nèi)在膨脹力（帕金森定律：無事忙、找下手）

博奕力學(xué)分析：世界上任何事物的變動都來自于力的作用膨脹力精簡力97為何精簡？精簡力（四股）：①降低行政成本，減輕社會負(fù)擔(dān)②下放中央權(quán)力，擴(kuò)大地方權(quán)限③克服官僚主義，提高行政效率上世紀(jì)八十年代中期強(qiáng)調(diào)第四股精簡力④轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開為何精簡？精簡力（四股）：①降低行政成本，減輕社會負(fù)擔(dān)98（一）進(jìn)程與成就按照民主集中制原則，理順中央與地方的關(guān)系轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與企事業(yè)單位的關(guān)系精簡政府工作機(jī)構(gòu)，提高行政管理水平推進(jìn)和完善國家公務(wù)員制度（一）進(jìn)程與成就按照民主集中制原則，理順中央與地方的關(guān)系99（二）改革取向政府與政黨、人大的關(guān)系將進(jìn)一步理順進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能加強(qiáng)政府活動的法制化建設(shè)（二）改革取向政府與政黨、人大的關(guān)系將進(jìn)一步理順100

課堂小討論：

為何80年代中期才提出“第四股精簡力”?“轉(zhuǎn)變職能”與“精簡機(jī)構(gòu)”有何種關(guān)系？

101轉(zhuǎn)變政府職能，是行政系統(tǒng)外部的經(jīng)濟(jì)體制改革向政府提出的要求。

轉(zhuǎn)變職能，并非一味削減職能，而是轉(zhuǎn)變職能重心，重新配置職能。三定：定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制（人員）“精簡機(jī)構(gòu)”“機(jī)構(gòu)改革”機(jī)構(gòu)減少，但不單純以機(jī)構(gòu)數(shù)量評估機(jī)構(gòu)改革的成效。轉(zhuǎn)變政府職能，是行政系統(tǒng)外部的經(jīng)濟(jì)體制改革向政府提出的要求。102

事實上，職能往往難以轉(zhuǎn)變1、政府內(nèi)部障礙①全能政府觀念②管理方式慣性③深層利益因素2、政府外部障礙①企業(yè)改革未到位②市場體制不健全③中介組織欠發(fā)育事實上，職能往往難以轉(zhuǎn)變1、政府內(nèi)部障礙①全能政府觀念②103國務(wù)院機(jī)構(gòu)及類別簡圖：國務(wù)院機(jī)構(gòu)及類別簡圖：104二、類別1.部、委、行、署部、委、行、署是國務(wù)院的職能機(jī)構(gòu)。在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和管理政府某一方面的行政事務(wù)，并相對獨(dú)立地行使這一方面的國家行政權(quán)力。按照其擔(dān)負(fù)的職能和管理領(lǐng)域的不同可分為：宏觀調(diào)控部門、專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門、社會保障和資源管理部門、國家政務(wù)部門、教科文衛(wèi)管理部門。二、類別105當(dāng)前國務(wù)院部、委、行、署包括：

中華人民共和國外交部

中華人民共和國國防部

中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會

中華人民共和國教育部

中華人民共和國科學(xué)技術(shù)部

中華人民共和國國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會

中華人民共和國國家民族事務(wù)委員會

中華人民共和國公安部

中華人民共和國國家安全部

中華人民共和國監(jiān)察部

中華人民共和國民政部中華人民共和國司法部

中華人民共和國財政部

中華人民共和國人事部

當(dāng)前國務(wù)院部、委、行、署包括：106

中華人民共和國勞動和社會保障部

中華人民共和國國土資源部

中華人民共和國建設(shè)部

中華人民共和國鐵道部

中華人民共和國交通部

中華人民共和國信息產(chǎn)業(yè)部

中華人民共和國水利部

中華人民共和國農(nóng)業(yè)部

中華人民共和國商務(wù)部

中華人民共和國文化部

中華人民共和國衛(wèi)生部

中華人民共和國國家人口和計劃生育委員會

中國人民銀行

中華人民共和國審計署

（監(jiān)察部與中共中央紀(jì)律檢查委員會機(jī)關(guān)合署辦公，機(jī)構(gòu)列入國務(wù)院序列，編制列入中共中央直屬機(jī)構(gòu)。）

中華人民共和國勞動和社會保障部107第七節(jié)國務(wù)院及其部、委的行政立法

一、行政立法含義1.行政立法：狹義行政立法僅指國家行政機(jī)關(guān)指定、發(fā)布有關(guān)國家行政方面的規(guī)范性文件；廣義的行政立法，除此之外，還包括國家立法機(jī)關(guān)制定有關(guān)國家行政方面的法律法規(guī)。在我國，國家行政機(jī)關(guān)的行政立法可分為國務(wù)院行政立法、國務(wù)院各部、委行政立法和部分地方政府行政立法。第七節(jié)國務(wù)院及其部、委的行政立法

一、行政立法含義108二、制定行政法規(guī)(一)概念與特征在1982年以前，行政法規(guī)范指有關(guān)國家行政方面的各類法律與規(guī)章。1。1982年憲法規(guī)定，行政法規(guī)特指最高國家行政機(jī)關(guān)國務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)和管理國家各項行政事務(wù)，根據(jù)憲法和法律，按照法定程序制定和發(fā)布的規(guī)范性文件。二、制定行政法規(guī)109案例分析:是否應(yīng)規(guī)定強(qiáng)制性婚檢(一)背景:中國婚檢立法與實踐的變遷1.1986年以前,婚前體檢與否在中國并沒有進(jìn)入立法規(guī)范的層次2.1986年,衛(wèi)生部和民政部共同下發(fā)<關(guān)于婚前檢查問題的通知>,對婚前健康檢查問題做出具體規(guī)定,開始執(zhí)行強(qiáng)制婚前醫(yī)學(xué)檢查制度.3.1994年,國務(wù)院頒布的<婚姻登記管理條例>,第一次把婚姻檢查制度寫入行政法規(guī).4.1995年6月1日起施行的<中華人民共和國母嬰保健法>,以立法形式明確規(guī)定婚前保健,進(jìn)一步強(qiáng)化了婚前檢查制度.案例分析:是否應(yīng)規(guī)定強(qiáng)制性婚檢(一)背景:中國婚檢立法與實踐1105.2001年修訂的<婚姻法>規(guī)定了禁止結(jié)婚的兩種情況:直系血親和三代以內(nèi)旁系血親,以及患有醫(yī)學(xué)上認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)結(jié)婚的疾病.6.2002年,中國衛(wèi)生部為落實<中華人民共和國母嬰保健法>,出臺了<婚前保健工作規(guī)范>,規(guī)定的婚前婚前醫(yī)學(xué)保健的主要疾病包括:(1)嚴(yán)重遺傳性疾?。河捎谶z傳因素先天形成，患者全部或部分喪失自主生活能力，子代再現(xiàn)風(fēng)險高，醫(yī)學(xué)上認(rèn)為不宜生育的疾病。(2)指定傳染?。骸吨腥A人民共和國傳染病防治法》中規(guī)定的艾滋病、淋病、梅毒以及醫(yī)學(xué)上認(rèn)為影響結(jié)婚和生育的其他傳染病。(3)有關(guān)精神?。壕穹至寻Y、躁狂抑郁型精神病以及其他重型精神病。(4)其他與婚育有關(guān)的疾病，如重要臟器疾病和生殖系統(tǒng)疾病等。5.2001年修訂的<婚姻法>規(guī)定了禁止結(jié)婚的兩種情況:直系1117.2003年10月1日,國務(wù)院頒布的新<婚姻登記條例>正式實施,取消強(qiáng)制婚檢,婚檢不再作為結(jié)婚登記的必要條件,而由當(dāng)事人自由選擇.8.此后,各地婚檢率隨之銳檢,有的地方甚至降為零;與此同時,胎兒出生缺陷率上升,孕婦孕檢期間查出傳染性疾病率明顯增加,某些地方的“梅毒胎”死灰復(fù)燃.9.2005年6月24,黑龍江省人大審議通過了<黑龍江省母嬰保健條例>,并于當(dāng)天開始實施.<條例>規(guī)定,婚姻登記機(jī)關(guān)在辦理結(jié)婚登記時,應(yīng)當(dāng)查驗并留存男女雙方婚前醫(yī)學(xué)檢查證明.沒有婚前醫(yī)學(xué)檢查證明的不予辦理結(jié)婚登記.該省成為自新<婚姻登記條例>實行自愿婚檢以來,第一個通過省人大修改立法的方法重新實施強(qiáng)制婚檢的省份.7.2003年10月1日,國務(wù)院頒布的新<婚姻登記條例>正式112(二)影響黑龍江省恢復(fù)強(qiáng)制婚檢再次引發(fā)了廣泛的爭論和討論.2005年8月,來自江西的楊濤和來自北京的王金貴以中國普通公民的身份,聯(lián)名致信全國人大常委會,建議對新<婚姻登記條例>及<黑龍江省母嬰保健條例>進(jìn)行審查.(二)影響113本章思考題分析“行政”與“管理”的關(guān)系什么是“第四股精簡力”？“轉(zhuǎn)變職能”與“精簡機(jī)構(gòu)”有何關(guān)系？當(dāng)前我國行政區(qū)劃存在的主要問題是什么？要怎樣解決？首長負(fù)責(zé)制與民主集中制的關(guān)系是怎樣的？對于繼續(xù)完善我國的行政監(jiān)督制度，你有哪些建議？本章思考題分析“行政”與“管理”的關(guān)系114參考書目1.洛克.政府論[M].(下)北京:商務(wù)印書館,1997.2.王亞南.中國官僚政治研究[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,1981.3.黃仁宇.萬歷十五年[M].北京:生活讀書新知三聯(lián)書店,1997.4.曹沛霖.政府與市場[M].杭州:浙江人民出版社,1998.5.胡偉.政府過程[M].杭州:浙江人民出版社,1998.6.蓋瑞J.米勒.管理困境[M].北京:生活讀書新知三聯(lián)書店,2002.參考書目115本章擴(kuò)展閱讀書目：1.JohnM.Carey、MatthewSobergShugart著：《總統(tǒng)與國會》，王心儀何景榮陳景堯譯，臺北：韋伯文化國際出版公司，2006年。2.唐娟徐家良馬德普：《中央政府管理》，北京：經(jīng)濟(jì)日報出版社，2002年。3.KennethLieberthal,GoverningChina,FromRevolutionThroughReform,NewYorkandLondon:W.W.Norton&CompanyInc.,1995,Chapter6.4.KennethLieberthalandMichelOksenberg,PolicyMakinginChina:Leaders,Structures,andProcesses,Princeton:PrincetonUniversityPress,1988.5.AndrewC.Mertha,China’ssoftCentralization:ShiftTiao/KuaiAuthorityRelations,TheChinaQuarterly,2005,No.138:458-491.本章擴(kuò)展閱讀書目：116第四章國家行政制度（上）本章基本要求：在比較視角下理解中國的政府形式；掌握中國行政組織的設(shè)置原則；分析中國行政組織的結(jié)構(gòu)模式與領(lǐng)導(dǎo)體制；熟悉中國的行政監(jiān)督體制；把握國務(wù)院的職權(quán)、構(gòu)成與運(yùn)作重點講解：當(dāng)代世界的政府形式；中國行政組織的設(shè)置原則；中國的“條塊關(guān)系”第四章國家行政制度（上）本章基本要求：117第四章國家行政制度（上）第一節(jié)國家行政制度概述第二節(jié)行政組織體制第三節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)體制第四節(jié)行政監(jiān)督體制第五節(jié)國務(wù)院第四章國家行政制度（上）第一節(jié)國家行政制度概述第二節(jié)行118第一節(jié)國家行政制度概述“行政”的英文是Administration,源于拉丁文Administrare，原意是“治理、執(zhí)行事務(wù)”。一、行政及國家行政制度第一節(jié)國家行政制度概述“行政”的英文是Administr119“行政”有三層含義

廣義中義各類國家機(jī)關(guān)的管理

狹義管理除立法、司法以外的國家行政機(jī)關(guān)對社會事務(wù)的管理。

我們這里使用的是狹義的“行政”概念。“行政”有廣義中義各類國家機(jī)關(guān)的管理狹義管理除立法、1201.現(xiàn)代學(xué)術(shù)界，一般將“行政”定位于國家對社會事務(wù)的管理。馬克思對“行政”的定義：行政是國家的組織活動。該定義明確了：第一，行政是一種國家活動，而不是個別人或一般社會組織的行為，這就使行政區(qū)別于企業(yè)管理、商業(yè)管理等非國家的管理活動；第二，行政是國家對社會事務(wù)的組織與管理，這就使國家行政區(qū)別于立法、司法等國家機(jī)關(guān)的活動。1.現(xiàn)代學(xué)術(shù)界，一般將“行政”定位于國家對社會事務(wù)的管理。1212.概而言之，有三種意義上的“行政”廣義的行政，即管理；動態(tài)的行政，即指國家行政機(jī)關(guān)對國家和社會公共事務(wù)的組織和管理；靜態(tài)的行政，指除立法、司法機(jī)關(guān)以外的國家行政機(jī)關(guān)對社會事務(wù)的管理。本章學(xué)習(xí)采用靜態(tài)的“行政”，為了強(qiáng)調(diào)其國家屬性，故前置“國家”兩字。2.概而言之，有三種意義上的“行政”1223.國家行政：是指國家行政機(jī)關(guān)即政府依法對國家和社會事務(wù)進(jìn)行組織管理的活動。它是階級統(tǒng)治與社會管理的結(jié)合，是國家職能兩重性的具體體現(xiàn)。具有下特性：（1）行政主體的公共權(quán)威性國家行政的主體是帶有公共權(quán)威性質(zhì)的國家行政機(jī)關(guān)，國家行政權(quán)力只能由國家行政機(jī)關(guān)來依法行使。3.國家行政：是指國家行政機(jī)關(guān)即政府依法對國家和社會事務(wù)進(jìn)行123主體的公共權(quán)威性，決定了國家行政權(quán)力的行使要具有公共性，不能用來服務(wù)于個別團(tuán)體和個人的特殊利益；另一方面，國家行政權(quán)力要依法行使，因為社會公共權(quán)威性質(zhì)是由法律的普遍性和規(guī)范性體現(xiàn)出來的，依法行政是國家取得普遍權(quán)威認(rèn)同的前提。在中國，國家行政主體是國務(wù)院和地方各級人民政府，任何其他個人和組織都不能取而代之。主體的公共權(quán)威性，決定了國家行政權(quán)力的行使要具有公共性，不能124（2）國家行政活動兼具社會性與政治性國家行政是對國家意志的執(zhí)行，因此國家行政活動必然受制于統(tǒng)治階級的意志而帶有濃厚的政治性，表現(xiàn)在國家行政機(jī)關(guān)履行國家政治職能；國家又作為整個社會的代表，在形式上不能僅僅服務(wù)于統(tǒng)治階級的利益，必須同時以整個社會的公共利益為目標(biāo)，進(jìn)行社會事務(wù)的管理，推動社會發(fā)展，表現(xiàn)在國家行政機(jī)關(guān)履行社會職能。國家職能的雙重性決定了國家行政的雙重性質(zhì)。（2）國家行政活動兼具社會性與政治性125（3）行政體制的集權(quán)性國家以行政效率為首要目標(biāo)，因而體制上強(qiáng)調(diào)以集權(quán)為主，行政機(jī)關(guān)一般實行首長負(fù)責(zé)制。在中國，國家行政體制的集權(quán)化體現(xiàn)在兩方面：一是中央與地方的集權(quán)模式，強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)與發(fā)揮地方積極性相結(jié)合。二是行政組織內(nèi)部，在權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)體制上采取行政首長負(fù)責(zé)制。國務(wù)院實行總理負(fù)責(zé)制，地方各級人民政府實行首長負(fù)責(zé)制。（3）行政體制的集權(quán)性126（4）行政效力的強(qiáng)制性國家行政是國家意志的執(zhí)行，使對國家制定的憲法和法律的全面貫徹和實施，因此國家行政機(jī)關(guān)在其法定的管轄范圍內(nèi)，其權(quán)力行使具有普遍的強(qiáng)制效力，任何個人、單位或社會團(tuán)體必須服從。（4）行政效力的強(qiáng)制性127國家行政制度

指有關(guān)國家行政機(jī)關(guān)的組成、體制、權(quán)限、活動方式等方面的一系列規(guī)范。國家行政制度是國家政治制度的一項重要內(nèi)容。國家行政制度指有關(guān)國家行政機(jī)關(guān)的組成、體制、權(quán)限、活動方式128政府形式：立法與行政關(guān)系

１．總統(tǒng)制：二元并行模式（１）議會和總統(tǒng)分別由選民選舉產(chǎn)生；（２）議會與總統(tǒng)互不隸屬；（３）議會和總統(tǒng)相互制約：總統(tǒng)的立法否決權(quán)；議會的財政和人事同意權(quán)（４）國家元首與政府首腦合二為一政府形式：立法與行政關(guān)系

１．總統(tǒng)制：二元并行模式129２．議會制：一元融合模式（１）選民產(chǎn)生議會，議會產(chǎn)生政府（２）政府只有議會的一個分支，要對議會負(fù)責(zé)（３）議會有權(quán)改組政府（倒閣權(quán)）；政府有權(quán)解散議會（４）國家元首與政府首腦一分為二２．議會制：一元融合模式130３．半總統(tǒng)制：一元模式與二元模式的混合（１）議會與總統(tǒng)由選民直接選舉產(chǎn)生（２）總統(tǒng)凌駕于立法，行政和司法權(quán)之上，只對憲法與選民承擔(dān)責(zé)任（３）國家元首和政府首腦一分為二（４）政府首腦代替總統(tǒng)向議會承擔(dān)責(zé)任３．半總統(tǒng)制：一元模式與二元模式的混合131４．委員會制：一元模式與二元模式的混合（１）選民產(chǎn)生議會，議會產(chǎn)生政府（７名委員）（２）議會無權(quán)改組政府，政府無權(quán)解散議會（３）國家元首與政府首腦合二為一（７人委員會合議決策）（４）７名委員輪翻充任國家元首和政府代表４．委員會制：一元模式與二元模式的混合132中國的政府形式（一）歷史１．蘇維埃的執(zhí)行委員會模式（合議制）２．陜甘寧邊區(qū)的“二權(quán)半”模式（參議會、政府、法院）３．建國初年的中央人民政府及政務(wù)院模式４．１９５４年憲法所確定的人民代表大會模式中國的政府形式（一）歷史133（二）現(xiàn)行模式：人民代表大會模式１．人民選舉代表大會，代表大會產(chǎn)生政府２．代表大會有權(quán)改組政府，但政府無權(quán)解散代表大會３．代表大會閉會期間由常委會代行立法和監(jiān)督權(quán)，但常委會不享有實質(zhì)性的倒閣權(quán)，政府也無權(quán)解散常委會４．國家元首與政府首腦一分為二（二）現(xiàn)行模式：人民代表大會模式134二、當(dāng)代中國國家行政制度的歷史發(fā)展

逐步形成階段（1949年—1954年）初步發(fā)展階段（1954年—1966年）嚴(yán)重破壞階段（1966年—1976年）恢復(fù)與發(fā)展階段（1977年—至今）二、當(dāng)代中國國家行政制度的歷史發(fā)展逐步形成階段（1949年135中國的國家行政制度，是在馬克思主義理論指導(dǎo)下，總結(jié)革命和建設(shè)過程中行政制度建設(shè)的實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上逐步形成和發(fā)展起來的。1949年后，中華人民共和國的國家行政制度從形成到發(fā)展，大體經(jīng)歷了四個階段：1.初步形成階段（1949年至1954年）（1）1949年9月底中國人民政治協(xié)商會議通過的《共同綱領(lǐng)》，為新中國的行政制度創(chuàng)建確立了民主集中制、厲行節(jié)約、反對官僚主義等基本原則。中國的國家行政制度，是在馬克思主義理論指導(dǎo)下，總結(jié)革命和建設(shè)136（2）1949年10月1日，中央人民政府成立，隨即設(shè)立政務(wù)院為國家政務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)。（3）1949年12月，中央人民政府委員會頒布《政務(wù)院及所屬各機(jī)關(guān)組織通則》，規(guī)定了政務(wù)院所屬廳、司（局）、處、科、室等的職責(zé)，接著進(jìn)行了地方政府的創(chuàng)建工作。（2）1949年10月1日，中央人民政府成立，隨即設(shè)立政務(wù)院137（4）同年底，政務(wù)院通過了《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》，確定大行政區(qū)人民政府委員會或軍政委員會為一級地方政權(quán)，同時又作為政務(wù)院的代表機(jī)關(guān)（5）1950年，政務(wù)院先后公布了省、市、縣、大城市的區(qū)、鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則。（6）1952年8月，中央人民政府委員會通過了《民族區(qū)域自治實施綱要。由此，從中央到地方的國家行政制度已經(jīng)初步形成。（4）同年底，政務(wù)院通過了《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》138（7）1954年憲法規(guī)定，中華人民共和國國務(wù)院即中央人民政府和地方各級人民委員會為最高國家行政機(jī)關(guān)和地方各級國家行政機(jī)關(guān)。同時，憲法和組織法對各級國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)、組成以及主要活動程序都作了明確規(guī)定。這標(biāo)志著中國國家行政制度的正式形成。（7）1954年憲法規(guī)定，中華人民共和國國務(wù)院即中央人民政府1392.初步發(fā)展階段（1954年至1966年）1955年國務(wù)院頒發(fā)《監(jiān)察部組織簡則》，確定了國家行政監(jiān)督機(jī)關(guān)。國務(wù)院又分別制定各所屬機(jī)構(gòu)的組織條例，頒發(fā)了行政工作人員任免與獎懲的辦法和暫行規(guī)定。以上規(guī)定，充實了當(dāng)時中國的國家行政制度，使國家行政活動沿著正規(guī)化道路推進(jìn)。2.初步發(fā)展階段（1954年至1966年）1403.嚴(yán)重破壞階段（1966年至1976年）（1）1966年發(fā)動的“文化大革命”給中國的國家行政制度造成了嚴(yán)重的破壞。（2）在中央，“中央文革領(lǐng)導(dǎo)小組”一度凌駕于最高國家行政機(jī)關(guān)之上，使國務(wù)院各部門的工作基本上處于癱瘓狀態(tài)。（3）在地方，“革命委員會”取代了各級國家行政機(jī)關(guān)，國家行政職能難以得到有效的履行，發(fā)展中的國家行政制度受到嚴(yán)重?fù)p害。這種狀態(tài)一直持續(xù)到1975年四屆人大召開才有所改變。3.嚴(yán)重破壞階段（1966年至1976年）1414.恢復(fù)與發(fā)展（1977年至1991年）文革結(jié)束后，原來比較好的行政制度逐步得到恢復(fù)。（1）1979年《地方組織法》的修訂，尤其是1982年新憲法和新的國務(wù)院組織法的頒布，對國家行政組織、行政職權(quán)、行政領(lǐng)導(dǎo)體制等重新作了規(guī)定。以此為基礎(chǔ)，中國國家行政制度進(jìn)入了全面的改革和發(fā)展階段。4.恢復(fù)與發(fā)展（1977年至1991年）142（2）1987年中共十三大規(guī)定了政治體制與行政體制改革的目標(biāo)和步驟，提出行政體制改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能。此后中國國家行政制度改革主要是沿著轉(zhuǎn)變政府職能和建立國家公務(wù)員制度的方向前進(jìn)。（2）1987年中共十三大規(guī)定了政治體制與行政體制改革的目標(biāo)1435.1992年以后我國行政管理體制發(fā)展，轉(zhuǎn)向適應(yīng)完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要。（1）1992年召開的中共十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，為國家行政制度改革提供了新的思路和新的基礎(chǔ)。（2）1993年國務(wù)院頒行了《國家公務(wù)員暫行條例》開辟了我國公務(wù)員制度建設(shè)的里程碑。（3）1997年召開的十五大明確提出“建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系”的改革目標(biāo)。1998年，國務(wù)院進(jìn)行了大規(guī)模的機(jī)構(gòu)和人員裁減改革。5.1992年以后我國行政管理體制發(fā)展，轉(zhuǎn)向適應(yīng)完善社會主義144（4）2002年，黨的十六大提出了我國行政體制改革在新世紀(jì)的目標(biāo)：a.進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。b.依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。（4）2002年，黨的十六大提出了我國行政體制改革在新世紀(jì)的145c.按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化，切實解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題。d.按照政事分開原則，改革事業(yè)單位管理體制。(5)2006年，黨的十六屆六中全會召開，提出了我國建設(shè)社會主義和諧社會過程中，中國國家行政體制改革的方向是建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能。明確了為人民服務(wù)是各級政府的神圣職責(zé)和全體公務(wù)員的基本準(zhǔn)則。c.按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求146a.按照轉(zhuǎn)變職能、權(quán)責(zé)一致、強(qiáng)化服務(wù)、改進(jìn)管理、提高效能的要求，深化行政管理體制改革，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能。b.以發(fā)展社會事業(yè)和解決民生問題為重點，優(yōu)化公共資源配置，注重向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系。c.創(chuàng)新公共服務(wù)體制，改進(jìn)公共服務(wù)方式，加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè)。d.深化行政審批制度改革，進(jìn)一步減少和規(guī)范行政審批事項，簡化辦事程序，創(chuàng)新管理制度，為群眾和基層提供方便快捷優(yōu)質(zhì)服務(wù)。a.按照轉(zhuǎn)變職能、權(quán)責(zé)一致、強(qiáng)化服務(wù)、改進(jìn)管理、提高效能的要147e.推行政務(wù)公開，加快電子政務(wù)建設(shè)，推進(jìn)公共服務(wù)信息化，及時發(fā)布公共信息，為群眾生活和參與經(jīng)濟(jì)社會活動創(chuàng)造便利條件。d.完善公共服務(wù)政策體系，提高公共服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)政府公信力。f.推進(jìn)政事分開，支持社會組織參與社會管理和公共服務(wù)。g.加強(qiáng)市場監(jiān)管，整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序。e.推行政務(wù)公開，加快電子政務(wù)建設(shè)，推進(jìn)公共服務(wù)信息化，及時148第二節(jié)行政組織體制一、設(shè)置原則需要原則精簡原則統(tǒng)一原則依法原則效能原則第二節(jié)行政組織體制一、設(shè)置原則需要原則精簡原則統(tǒng)一原則依法1491.需要原則

行政組織的設(shè)置與變更，必須適應(yīng)政府管理社會事務(wù)的需要。一方面，組織管理社會事務(wù)的松緊程度，直接決定了行政組織的設(shè)置和變更。另一方面，政府本省的體制和權(quán)力運(yùn)作方式，也影響行政組織體制結(jié)構(gòu)的安排。1.需要原則

行政組織的設(shè)置與變更，必須適應(yīng)政府管理社會事務(wù)1502.精簡原則憲法規(guī)定，一切國家機(jī)關(guān)實行精簡的原則。精簡原則并不僅僅意味著機(jī)構(gòu)和人員在數(shù)量上的減少，而要求在質(zhì)量上和數(shù)量上達(dá)到既精又簡的目的。一方面，要簡化行政層次，撤并多余的行政機(jī)構(gòu)；另一方面，要人事結(jié)合、按事設(shè)崗、按崗定編、按編擇人。2.精簡原則1513.統(tǒng)一原則建立合理的分工協(xié)作機(jī)制，避免“政出多門，多頭指揮?！币环矫妫姓C(jī)構(gòu)的設(shè)置要根據(jù)履行職能的需要基本實現(xiàn)配套，建立合理的分工協(xié)作機(jī)制，避免形成權(quán)力、職能沖突，形成功能齊全、靈活高效的有機(jī)整體；另一方面，上下級的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系要明確，上級布置的行政任務(wù)，下級機(jī)關(guān)一定要有相應(yīng)的貫徹機(jī)構(gòu)。同時，行政指揮要統(tǒng)一，下級機(jī)構(gòu)只能由一個上級來領(lǐng)導(dǎo)，向一個上級負(fù)責(zé)。3.統(tǒng)一原則1524.依法原則行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置一定要嚴(yán)格依法辦事，實現(xiàn)規(guī)范化、法制化。依法建制包括三方面內(nèi)容：一是行政組織體系、中央與地方的政府層級、各級政府工作部門的設(shè)置，都由各組織法規(guī)定；二是行政機(jī)構(gòu)設(shè)置與撤銷，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序來進(jìn)行；三是行政機(jī)構(gòu)人員的編制由法律規(guī)定。4.依法原則1535.效能原則指行政行為要考量資源投入與產(chǎn)出之間的比例。衡量行政組織設(shè)置是否恰當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)之一就在于它的行政效能，即該行政組織在多大程度上能以最少的行政資源投入來取得最大的社會綜合效益。按效能原則，行政機(jī)構(gòu)設(shè)置必須：一是行政工作部門要因事、因職設(shè)置，而不可因人設(shè)置；二是行政層級要精簡、避免官僚主義和效率低下；三是人員編制要適度，以免人浮于事。5.效能原則154二、中國的行政組織體制(一)設(shè)置原則1.民主集中制原則:憲法第三條中華人民共和國國家機(jī)構(gòu)實行民主集中制的原則2.精簡、統(tǒng)一和效能原則憲法第二十七條:一切國家機(jī)關(guān)實行精簡的原則，實行工作責(zé)任制，實行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對官僚主義。＜地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例＞（２００７）第三條：地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理工作，應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的要求，適應(yīng)全面履行職能的需要，遵循精簡、統(tǒng)一、效能的原則。

二、中國的行政組織體制(一)設(shè)置原則1553.職權(quán)法定原則:憲法第85條,國務(wù)院的組織由法律規(guī)定.兩種例外情況:(1)憲法第八十九條:國務(wù)院規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分；(2)國務(wù)院組織法第十一條:國務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡的原則，設(shè)立若干直屬機(jī)構(gòu)主管各項專門業(yè)務(wù)，設(shè)立若干辦事機(jī)構(gòu)協(xié)助總理辦理專門事項。4.層級節(jié)制原則:地方組織法第六十四條省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請國務(wù)院批準(zhǔn)，并報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。

自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準(zhǔn)，并報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。編制管理條例第四條：地方各級人民政府的機(jī)構(gòu)編制工作，實行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級管理的體制3.職權(quán)法定原則:憲法第85條,國務(wù)院的組織由法律規(guī)定.156三、結(jié)構(gòu)模式金字塔式結(jié)構(gòu)縱向垂直結(jié)構(gòu)橫向并列結(jié)構(gòu)三、結(jié)構(gòu)模式金字塔式結(jié)構(gòu)縱向垂直結(jié)構(gòu)橫向并列結(jié)構(gòu)1571.金字塔式結(jié)構(gòu)（1）憲法第三條中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。（2）憲法第八十九條（國務(wù)院）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分。全國各級人民政府的層級劃分呈現(xiàn)此種結(jié)構(gòu)。國務(wù)院——中國有34個省級行政區(qū)，即4個直轄市、23個省、5個自治區(qū)、2個特別行政區(qū)。；省級人民政府下轄市、縣、區(qū)，根據(jù)基層政府形式不同而有不同的層級：省（自治區(qū)）——地級市——縣（縣級市）——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）；直轄市——區(qū)——鎮(zhèn)。我國大體是四級，正在向三級調(diào)整：省——市——區(qū)；省——縣（縣級市）——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。1.金字塔式結(jié)構(gòu)1582.縱向垂直結(jié)構(gòu)：政府職能部門的縱向分工結(jié)構(gòu)上下級政府職能部門的縱向結(jié)構(gòu)，公安、安全、審計、監(jiān)察等獨(dú)立性較強(qiáng)的職能部門，上下級之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；經(jīng)濟(jì)、文化和社會管理等部門，上下級之間是業(yè)務(wù)指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。（1）垂直管理部門中央垂直管理：海關(guān)、國稅、民航等省級政府垂直管理：國土、工商等（2）職能部門內(nèi)部垂直管理部門中央：部、委-司-局-處省政府：[委（辦）]-廳（局）-處縣政府：局-科（3）職能部門的縱向垂直指導(dǎo)體系中央各部-省政府各廳-市縣政府各局2.縱向垂直結(jié)構(gòu)：政府職能部門的縱向分工結(jié)構(gòu)1593.橫向并列結(jié)構(gòu)同級政府機(jī)關(guān)之間和政府機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門之間的橫向協(xié)作，呈現(xiàn)此種結(jié)構(gòu)。一是不同行