南京建設服務型政府-PowerPointPresent

南京市建設公共服務型政府的理論與實踐

主講人:南京市行政學院公共管理教研部主任、教授——戴維新

隨著經(jīng)濟全球化、信息化和市場化的進程不斷加快，各地方政府之間在治理能力、服務質量和管理水平等方面的改革和創(chuàng)新日益加快。正是在這一背景條件下，各級政府都在思考和探索一個重要的時代課題，即建設什么模式的政府

公共服務型政府，已經(jīng)成為南京市政府管理的目標模式。

第一部分

為什么要建設公共服務型政府

——建設公共服務型政府的必然性與迫切性

公共服務型政府是一種嶄新的政府模式。

服務已經(jīng)成為21世紀政府行政管理的本質，服務精神是21世紀政府行政的靈魂，服務行政已經(jīng)成為一個世界性的趨勢

。（一）建設公共服務型政府是世界性的政府改革趨勢

（二）建設公共服務型政府是國家性

質、黨的宗旨與大政方針所決定

毛澤東提出了，“全心全意為人民服務”既是中國共產(chǎn)黨的“宗旨”又是人民政府的“宗旨”的理論。鄧小平提出了“領導就是服務”的理論。江澤民提出了“三個代表”理論。以胡錦濤為總書記的黨中央在黨的十六大與十六屆五中全會上提出“科學發(fā)展觀”，提出“要堅持立黨為公、執(zhí)政為民”的科學論斷;在六中全會上提出“六個必須”原則，提出“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”任務。

我國目前進行的公共服務型政府建設就是在實踐上述理論。這就決定了政府所做的一切，必須是也只能是為人民謀利益、為人民服務，政府的服務最終要依據(jù)“人民是否滿意”這個尺度來衡量。

（三）建設公共服務型政府是社會轉型時期的唯一選擇

從社會轉型導致社會結構的變化

從歷史發(fā)展的軌跡看，中國的政府有三次大的變化，即從管制型(統(tǒng)治型)政府走向經(jīng)營型政府再走向服務型政府。

●管制型(統(tǒng)治型)政府基本特征：

政治特征經(jīng)濟特征文化特征官本位

●

經(jīng)營型政府基本特征：

片面追求GDP速度片面追求短期效應片面追求效率、忽略公平發(fā)展不計成本

（四）建設公共服務型政府是社會發(fā)展的必然要求

1．建設公共服務型政府是全面完善社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求。

2．建設公共服務型政府是適應我國社會現(xiàn)代化和社會發(fā)展的必然要求。

3．建設公共服務型政府是全面建設小康社會的必然要求。

4．建設公共服務型政府是構建社會主義和諧社會的必然要求。

（五）南京市建設公共服務型政府的實踐證明

在2002年初的全市人代會上，南京市政府審時度勢，第一次正式地提出“建設服務型政府”（公共服務型政府）的目標。

經(jīng)過五年多探索實踐，南京市公共服務型政府的建設初顯成效。1．以民為本，創(chuàng)新政務模式

2002年以來，南京市堅持以民為本，改革政務，在建設公共服務型政府的實踐探索上邁出了堅實的步伐。

堅定執(zhí)政為民的服務宗旨，加強與群眾的溝通聯(lián)系，貼近群眾、傾聽民聲、為民解難，著力追求服務零距離，是建設公共服務型政府的首要任務。

推行政務公開，增強公共管理和公共服務職能，是建設公共服務型政府的主要內容。

首先，南京市政府2002年開始啟動電子政務網(wǎng)，構建政府信息平臺（2003年上半年已建成市政務網(wǎng)平臺，實現(xiàn)了市、區(qū)縣黨政機關部門內部網(wǎng)絡的互聯(lián)互通），在國際互聯(lián)網(wǎng)上開辦了“政務大廳”。其次，市各部門都設立了“窗式服務”。第三，各區(qū)縣和開發(fā)區(qū)都建立了“一站式服務”形式的行政服務中心或招商服務中心。第四，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推行“政務超市”。

嘗試實行“并聯(lián)審批”（工商登記前置、建設系統(tǒng)建設項目、外商投資企業(yè)三大并聯(lián)審批項目），推進行政審批制度的改革，是轉變政府職能、建設公共服務型政府的重要議題。

如今，投資者辦事有了“行政服務中心”，百姓反映問題有了“政務超市”，市民諫言有了“市長信箱”，群眾傾訴有了“市民論壇”，政府效能監(jiān)察有了“投訴中心”，政務信息發(fā)布有了專職發(fā)言人，行政過失有了一整套的責任追究制度。

2.建立民主、科學的

公共決策機制社會各界的意見和建議進入政府決策。

建立健全規(guī)范的公共決策機制和重大決策的調查研究制度。3.依法行政，推行行政法定化

行政立法行為進一步規(guī)范。

綜合執(zhí)法改革取得初步成效。

行政行為得到有效監(jiān)督。4.深化改革，打造公共

服務型政府新形象

創(chuàng)建公共服務型政府的新亮點一一“市民論壇”。

積極探索建立誠信政府、誠信企業(yè)、誠信個人和誠信中介組織為誠信主體，制訂和完善有關規(guī)定、辦法，初步構建社會誠信體系。

傾心關注社會困難群體，發(fā)動多部門協(xié)力共管，建立城市反貧困工作體系，促使南京的扶貧幫困工作經(jīng)常化、制度化。

按照公共財政的模式深化“收支兩條線”管理的改革，實行綜合財政預算和部門預算。5.請人民評判，建立新的社會評價系統(tǒng)

“萬人評議機關”請人民評判，讓人民滿意！

第二部分怎樣建設公共服務型政府

——建設公共服務型政府的構想與前瞻1．公共服務型政府的本質內涵

公共服務型政府是相對于管制型政府的一種新的政府管理范式。它是一種體制選擇和制度設計。公共服務型政府與管制型政府體現(xiàn)了兩種管理理念的對立。主要差別如下：

管制型政府

公共服務型政府官本位民本位政府本位社會本位權力本位權利本位計劃本位市場本位精神本位物質本位

過程本位

結果(效率)本位

（一）正確認識公共服務型政府的內涵與職能

公共服務型政府本質內涵主要體現(xiàn)在理念、制度、行為和內容四個層面上。一是在理念層面上，服務型政府是一個執(zhí)政為民、“以民為本”的政府。二是在制度層面上，服務型政府的制度產(chǎn)生于對公民和社會的責任和義務。三是在行為層面上，無論是行為范圍、行為方式，還是行為效果都要從社會公眾需求出發(fā)。四是在內容層面上，服務型政府主要是提供維護性公共服務和社會性公共服務。

公共服務型政府定義：它是以公共管理理論為基礎，在公民本位、社會本位、市場本位理念指導下，在民主法律秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來，以為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發(fā)展的宗旨、承擔服務責任和高效率服務的政府。服務型政府也就是為人民服務的政府。

公共服務型政府是從理念到體制的一場深刻變革。建立公共服務型政府，就是從管理理念、管理體制、管理方式上改革政務，理順政府與市場、社會、公民的關系，優(yōu)化宏觀政策環(huán)境，推動經(jīng)濟發(fā)展，最終實現(xiàn)社會經(jīng)濟、文化和自然的和諧發(fā)展。2．公共服務型政府的基本職能

搞好公共服務

提供公共產(chǎn)品（物品）

制定公共政策解決公共問題

規(guī)范公共決策

擔負公共責任用好公共權力

第一、搞好公共服務

公共服務是政府滿足社會公共需要、提供公共產(chǎn)品的勞務和服務行為的總稱。公共服務概念的兩個基本點：一是滿足社會公共需要；二是公民平等享受。

公共服務可以分為維護性公共服務、經(jīng)濟性公共服務和社會性公共服務三類。

在市場經(jīng)濟體制框架初步建立的條件下，政府應當把自己的基本職能定位為公共服務，把主要注意力轉移到加快解決就業(yè)、收入分配、社會保障等方面，積極促進社會事業(yè)的發(fā)展。

第二、提供公共產(chǎn)品（物品）

公共產(chǎn)品的提供者主要是政府，供社會所有公民共同消費，所有消費者平等享受。

第三、制定公共政策

政府主要是通過制定公共政策去保護、實現(xiàn)、滿足和發(fā)展大部分人的利益需求，滿足最廣大的人民群眾的愿望和需要。

政府公共政策制定與執(zhí)行得正確與否，對經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定與進步起到?jīng)Q定性作用，政策具有導向、調控和分配功能。“錯誤的政策比貪污更可怕”

第四、解決公共問題一切公共管理活動（工作）都是從問題開始。解決問題，就成為公共服務型政府的重要任務。

各級領導要有問題意識。發(fā)現(xiàn)問題等于把問題解決了一半。

第五、規(guī)范公共決策

公共決策是政府工作的中心環(huán)節(jié)

決策要講究程序決策要有多種方案比較決策要發(fā)揮智囊的作用決策要依靠集體決策決策要注意科學方法

第六、擔負公共責任

依法行使管理權力，管理公共事務，代表和實現(xiàn)公共利益，相應的必須承擔公共責任。

第七、用好公共權力

公共權力是公民賦予或委托的一種職權范圍內的支配力量。權力包括權力性影響力和非權力性影響力兩類。公共權力正是因為它是公眾意志的集中體現(xiàn)，因而才具有普遍的約束力。

權力不能濫用權力不能越位

政府權力行使必須嚴守兩個基本原則：嚴守公共領域的界限，不能越過公共領域去干預私人領域，必須明確三個領域是政府政策不能調控的范圍；政府權力的行使必須謹守法治原則。政府權力受到三種制約。

完整的公共服務職能不僅指“職”——政府實施公共行政管理的任務，即職責，而且指“能”——政府運用公共行政權力，有效行使管理功能，解決公共行政問題的能力，即效能。與政府職能相聯(lián)系，政府能力可以歸結為經(jīng)濟能力、社會能力和自我發(fā)展能力。從執(zhí)政的角度講，正如四中全會指出的應具有駕馭社會主義市場經(jīng)濟的能力、發(fā)展社會主義民主政治的能力、建設社會主義先進文化的能力、構建社會主義和諧社會的能力、應對國際局勢和處理國際事務的能力。個人十種能力。（二）注意借鑒中外公共

服務最新取向

20世紀80年代以來，包括西方發(fā)達國家、俄羅斯與歐盟各國、亞太地區(qū)一些國家在內的世界各國政府，從中央到地方，或自動或被動，都紛紛開始其不同程度的政治治理變革運動，進行了政府管理創(chuàng)新的理論與實踐，主題緊緊圍繞著提高政府的服務能力上。

——新西蘭因改革的深度、廣度、持續(xù)時間和成效被許多國家譽為政府改革運動的典范。1984年起，新西蘭開始全面的政府改革運動。新西蘭的改革幾乎涉及所有公共部門以及公共部門的組織、過程、角色和文化等方面?！绹谏鲜兰o90年代進行了大規(guī)模的“重塑政府運動”（ReinventingGovernmentMovement)，其目標是創(chuàng)造一個少花錢、多辦事的政府，改革的基本內容是精簡政府機構、裁減政府雇員、放松管制、引入競爭機制以及推行績效管理。

——歐盟國家從20世紀70年代開始公共服務制度的改革。歐盟國家政府公共服務制度具有如下特征：第一，

公共服務職能是歐盟國家政府的首要職能與核心職能。第二，社會性公共服務是歐盟國家政府公共服務職能的主體。第三，

社會保障公共服務是歐盟國家政府職能和公共服務職能的主體。第四，

歐盟國家的政府公共服務制度具有社會性、普遍性、公平性與互助性的特點。第五，歐盟國家高度重視政府就業(yè)公共服務職能，將充分就業(yè)作為政府施政的重要目標。

第六，歐盟國家高度重視政府教育公共服務職能，重視對人力資本的投資和積累。第七，歐盟國家普遍重視公共衛(wèi)生服務。第八，歐盟國家普遍重視政府科技公共服務職能?！录悠聞t以電子化政府的建設來提升對民眾的服務水平。新加坡政府網(wǎng)站的功能極為強大，包含的內容也極為廣泛，曾在1999年被美國大眾服務管理部評為世界上最先進的綜合服務網(wǎng)站。政府網(wǎng)站最具代表性的、也最具特色的要數(shù)“電子公民中心(e—CitizenCenter)”，這一虛擬型的網(wǎng)絡服務中心主要是向公民提供方便、快捷的網(wǎng)上服務。

——澳大利亞政府加強公共服務的最新路向。近年來，澳人利亞不斷加強公共服務的力度。一是出臺較為全面、不斷完善的服務法規(guī)。二是確立較為明確、規(guī)范的服務基準。三是高層領導著力弘揚服務理念。四是完善專職推進的服務管理機構。五是建立較為規(guī)范的服務管理機制。六是逐漸形成網(wǎng)絡管理系統(tǒng)。七是不斷推出服務方略。

國外研究界還提出和設計了大量的管理創(chuàng)新方案，如“市場化政府”、“無縫隙政府”、“企業(yè)化政府”、“靈活反應性政府”、“松綁式政府”、“參與式政府”、“彈性化政府”、“解制型政府”等。

（三）推進公共服務型政府建設的基本思路1．服務型政府建設的核心內容——強化政府的公共服務職能2．服務型政府建設的重要基礎—建立公共型財政行政體制

3．服務型政府建設的關鍵環(huán)節(jié)——建立公開、透明的行政體制4．服務型政府建設的重要舉措—深化行政審批制度改革5．服務型政府建設的重要方式——建立行政服務中心6．服務型政府建設的基本保證——依法行政7．服務型政府建設的的有效途徑—推進公共服務社會化8．服務型政府建設的根本——建設高素質的公務員隊伍（四）推進公共服務型政府建設的戰(zhàn)略對策

南京市公共服務性政府學習型政府開放型政府市場化政府企業(yè)化政府電子化政府標準化政府1．“開放型政府”發(fā)展戰(zhàn)略

實施開放型政府發(fā)展戰(zhàn)略，旨在促進政府由計劃經(jīng)濟體制下的“封閉系統(tǒng)”轉變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟體制下的開放系統(tǒng)，落實民眾的知情權、質詢權、選擇權、參與權、評價權和監(jiān)督權，建立健全民眾參與機制，使政府組織及其行為的“公共性”本質在南京市得到充分體現(xiàn)。實施開放型政府發(fā)展戰(zhàn)略的主要內容是：

——大力推進政府信息公開；——落實豐富多樣的民眾選擇權；

——完善對政府績效的民眾評價機制。

2．“企業(yè)化政府”發(fā)展戰(zhàn)略

實施企業(yè)化政府發(fā)展戰(zhàn)略，旨在將現(xiàn)代企業(yè)管理思想和管理管理方式，引入政府運作過程，尤其是政府公共服務領域，形成新的政府治理模式，使南京市的政府公共管理和服務更加經(jīng)濟、更具效能和更有效益。實施“企業(yè)化政府”發(fā)展戰(zhàn)略的主要內容是：——深化以客戶為導向的行政審批制度改革；——建立和完善以客戶為導向的行政服務中心；——引入和借鑒”客戶關系管理”模式。3．“市場化政府”發(fā)展戰(zhàn)略

實施市場化政府發(fā)展戰(zhàn)略，旨在將市場競爭機制引入公共服務領域，在最大限度上推動公共服務的市場化；同時，完善整個市場體系，健全行業(yè)協(xié)會等社會和市場中介組織，建立以市場為基礎的有限政府，利用市場的力量矯正政府的角色，實現(xiàn)社會資源的高效配置，在整體上促使公共服務從低質、低效演進為高質、高效，從而在南京市形成更為有效的服務型政府治理模式。實施市場化政府發(fā)展戰(zhàn)略的主要內容是：——培育和完善公共服務的市場化機制；——培育和完善行業(yè)協(xié)會等中介組織；——建立健全與市場化機制相配套的公共財政體系。4.“電子化政府”發(fā)展戰(zhàn)略

實施電子化政府發(fā)展戰(zhàn)略，旨在利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡技術，構建一個統(tǒng)一的開放的政府運作平臺，在實現(xiàn)政府各部門間信息快速交換和資源高度共享的同時，重點以政府外部網(wǎng)站為窗口，面向市民和企業(yè)提供全天候、零距離、多樣化的高品質公共服務，使南京市公共服務型政府獲得更高的效率、效能和效益。實施“電子化政府”發(fā)展戰(zhàn)略的主要內容是：

——面向客戶需求，構建統(tǒng)一、便捷和高效的信息網(wǎng)絡化公共服務平臺；——大力開發(fā)和利用公共信息資源，實現(xiàn)電子政府的優(yōu)質信息服務；

——圍繞改善投資環(huán)境，實現(xiàn)電子政府的辦事服務能力。

5．“標準化政府”發(fā)展戰(zhàn)略

實施標準化政府發(fā)展戰(zhàn)略，旨在借鑒國際通行的IS09000標準，確立ISO質量管理理念和方式，建立科學化、程序化的政府服務質量管理體系，強化對過程與環(huán)節(jié)的管理和監(jiān)控，推進政府行政流程的標準化，進一步規(guī)范政府服務行為，使南京市公共服務型政府在一個新的更高的質量平臺上更有效率地運行，不斷提高市民和企業(yè)對政府服務的滿意度。實施標準化政府發(fā)展戰(zhàn)略的主要內容是：——形成新的國際質量管理意識，廣泛普及ISO質量體系知識；——用ISO質量體系規(guī)范公共管理和服務的各個層面和全部流程；——實現(xiàn)ISO質量管理與其他先進管理思想和管理模式的集成。

6．“學習型政府”發(fā)展戰(zhàn)略

實施學習型政府發(fā)展戰(zhàn)略，旨在通過導入和確立學習型組織的理念、風氣和價值觀，將服務型政府建設從政府職能轉變、機構重組、行政流程再造，進一步推向組織文化重塑，使南京市在推進公共服務型政府建設的過程中獲得一種新的“文化力